我國(guó)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制的困境與對(duì)策

王麗英??俞伯陽(yáng)??

摘要：地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制對(duì)于地方債的“自主發(fā)行”具有重要意義，我國(guó)政府與學(xué)界給予了極高的重視，但到目前為止尚沒(méi)有任何地方政府對(duì)外發(fā)布資產(chǎn)負(fù)債表。地方政府資產(chǎn)負(fù)債表之所以難產(chǎn)，主要原因在于：尚未理清計(jì)劃與市場(chǎng)的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、政府與居民的關(guān)系和產(chǎn)權(quán)關(guān)系?；谏鲜隼Ь常瑧?yīng)從改制國(guó)有企業(yè)、理順中央和地方的關(guān)系、完善社保制度和改革土地財(cái)政等方面實(shí)施應(yīng)對(duì)策略，以利于地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的順利、準(zhǔn)確編制，實(shí)現(xiàn)地方政府從“自行發(fā)債”到“自主發(fā)債”的過(guò)渡。

關(guān)鍵詞：地方政府；資產(chǎn)負(fù)債表；自行發(fā)債；自主發(fā)

中圖分類(lèi)號(hào)：F8106文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000176X（2015）11007205

一、引言

2009年以來(lái)，我國(guó)地方債經(jīng)歷了“財(cái)政部代發(fā)”、“自行發(fā)債”和“自發(fā)自還”等階段，地方債的市場(chǎng)化發(fā)行漸行漸近。2014年8月十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過(guò)了修改后的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》），2014年12月國(guó)務(wù)院頒布43號(hào)文件，上述政策旨在為地方政府融資“修明渠，堵暗道”。為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力與地方債務(wù)危機(jī)，2015年6月政府啟動(dòng)地方政府債務(wù)置換，地方債發(fā)行規(guī)模隨即大幅提升。但從發(fā)行利率看，各省的發(fā)行利率都與同期國(guó)債利率非常接近，而山東各檔債券的發(fā)行利率都低于同期國(guó)債利率水平，出現(xiàn)利率倒掛。在流動(dòng)性方面，地方債遠(yuǎn)不及國(guó)債；在信用風(fēng)險(xiǎn)方面，自發(fā)自還的地方債應(yīng)當(dāng)遠(yuǎn)大于國(guó)債。利率倒掛說(shuō)明一方面地方政府與金融機(jī)構(gòu)依然存在其他利益交換，另一方面中央政府對(duì)于地方政府的隱性擔(dān)保并未消除。因此，地方債“自發(fā)自還”離市場(chǎng)化發(fā)行目標(biāo)尚有較大差距。要真正實(shí)現(xiàn)地方債“自發(fā)自還”，就應(yīng)當(dāng)容忍地方政府違約，對(duì)于投資人來(lái)說(shuō)則需要承擔(dān)地方政府的違約風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此而言，一個(gè)重要的前提便是投資人對(duì)于地方政府的償債能力能夠做出判斷，適當(dāng)?shù)男畔⑴侗愠蔀榱说胤絺l(fā)展的必要條件。但由于目前我國(guó)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的缺失，根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)，投資人尚不能對(duì)地方政府的信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效評(píng)估。因此，要推動(dòng)地方債的市場(chǎng)化發(fā)行，地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制就是重要的前提條件。

近年來(lái)，政府與學(xué)界都對(duì)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制給予了極高的重視。2012年由中國(guó)社科院副院長(zhǎng)李楊、中國(guó)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征以及德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿帶領(lǐng)的三個(gè)團(tuán)隊(duì)分別展開(kāi)了對(duì)我國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的研究。此后資產(chǎn)負(fù)債表的編制從中央走向地方，截至2014年8月底，我國(guó)大部分省市已經(jīng)在“權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告”的框架下，初步完成了對(duì)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制；上海、安徽和江西等省市已經(jīng)開(kāi)始了在區(qū)縣層面編制資產(chǎn)負(fù)債表的嘗試。但由于一些無(wú)法回避的難題，各地資產(chǎn)負(fù)債表始終處于試編階段，尚未有任何地方政府公開(kāi)對(duì)外發(fā)布。筆者認(rèn)為，在我國(guó)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制過(guò)程中，實(shí)則存在一些具有典型中國(guó)特色的制度困境。

二、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

地方債問(wèn)題是近年來(lái)我國(guó)學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)。熊偉對(duì)于“自發(fā)自還”模式存在異議，其認(rèn)為我國(guó)地方政府目前不具有獨(dú)立的財(cái)政地位，不宜承擔(dān)償債義務(wù)。并建議，在短期應(yīng)變賣(mài)國(guó)有資產(chǎn)填補(bǔ)債務(wù)缺口；在長(zhǎng)期應(yīng)確定地方政府的財(cái)政獨(dú)立性，并推進(jìn)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制與評(píng)級(jí)制度的引入。周學(xué)東認(rèn)為，基于我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況，發(fā)行規(guī)范的地方債是防范和化解當(dāng)前地方債務(wù)危機(jī)的首選方案。吳國(guó)平和王飛分析了拉美國(guó)家20世紀(jì)80年代的債務(wù)危機(jī)、治理經(jīng)驗(yàn)以及目前的管理體制。賈康從財(cái)稅配套改革視角、長(zhǎng)效機(jī)制建立視角和區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境視角討論了地方債務(wù)問(wèn)題，建議以規(guī)范的地方政府債券替代平臺(tái)債券，建立信息披露制度與信用評(píng)級(jí)制度，并逐步弱化中央政府的隱性擔(dān)保。傅智輝[5]對(duì)于我國(guó)地方債的發(fā)行體制給出了政策建議，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、信息披露機(jī)制、預(yù)算約束機(jī)制和財(cái)政重組機(jī)制等。

2012年由中國(guó)社科院副院長(zhǎng)李楊、中國(guó)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征以及德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿帶領(lǐng)的三個(gè)團(tuán)隊(duì)分別開(kāi)展了對(duì)我國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的研究，并形成了具有較高價(jià)值的研究成果。陳夢(mèng)秋和宋良榮基于簡(jiǎn)化的地方政府資產(chǎn)負(fù)債表討論了相應(yīng)的評(píng)級(jí)體系的建立，主要討論了如果有了資產(chǎn)負(fù)債表以后可以如何運(yùn)用，卻沒(méi)有討論如何編制資產(chǎn)負(fù)債表。林忠華研究了我國(guó)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制中，如何從收付實(shí)現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制轉(zhuǎn)變，以及如何實(shí)施政府會(huì)計(jì)，但對(duì)于更深層次的制度問(wèn)題沒(méi)有太多涉及。馬駿討論了我國(guó)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制的困難，提出了處理方案，并對(duì)于資產(chǎn)負(fù)債表的使用也給出了建議。林巧龍[9]編制了2002—2012年我國(guó)地方政府整體的資產(chǎn)負(fù)債表，但研究對(duì)象并非微觀的省市一級(jí)地方政府，而是宏觀的地方政府整體概念，對(duì)于地方債發(fā)行中的信息披露與信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估意義有限。

地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制有別于國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表，其將面臨一些具有典型中國(guó)特色的問(wèn)題。2014年10月2日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，預(yù)示著地方政府債券將逐步放開(kāi)，城投債將逐步取消，地方政府對(duì)于債務(wù)的隱形擔(dān)保將被顯性化。中央政府將承擔(dān)更多的事權(quán)，與此同時(shí)其對(duì)于地方政府的兜底將會(huì)減弱。地方政府將逐步成為真正意義上的“自發(fā)自還”的融資主體，債務(wù)透明度將進(jìn)一步提升。地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制的可能性與編制意義進(jìn)一步突顯。與此前研究背景不同，目前我國(guó)地方政府融資的制度環(huán)境發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變。有鑒于此，對(duì)于我國(guó)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制的困境與對(duì)策進(jìn)行探討，以為實(shí)現(xiàn)地方政府自主發(fā)債提供必要條件。

三、地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制對(duì)宏觀調(diào)控的作用

地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制將對(duì)我國(guó)宏觀調(diào)控與政府運(yùn)行產(chǎn)生重大影響，筆者認(rèn)為其至少應(yīng)具有以下幾方面的作用。

1地方政府短期政策的長(zhǎng)期成本顯性化

政府短期政策主要為宏觀調(diào)控，有助于熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，但也有可能造成長(zhǎng)期的成本。由于對(duì)于短期政策的長(zhǎng)期成本一直缺乏量化的觀察方法，加之政治周期的影響，我國(guó)地方政府的政策制定出現(xiàn)了較為明顯的短期化特征。在實(shí)現(xiàn)眼前利益的同時(shí)，錯(cuò)誤引導(dǎo)了資源的配置，并導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡。在地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制以后，短期行為的影響將以量化的方式計(jì)入資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)由此帶來(lái)長(zhǎng)期成本可以進(jìn)行較為準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，且在政策實(shí)施之后，也可以通過(guò)資產(chǎn)負(fù)債表的記載進(jìn)行分析與評(píng)判。

2預(yù)測(cè)外部沖擊對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的影響

除了短期政策以外，對(duì)于外部沖擊的影響也可以通過(guò)地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行預(yù)測(cè)。如稅收制度的變化、人口在省際間的遷移、資本市場(chǎng)的動(dòng)蕩和大型企業(yè)的運(yùn)營(yíng)危機(jī)，都可以對(duì)應(yīng)到資產(chǎn)負(fù)債表項(xiàng)目的變化?；谫Y產(chǎn)負(fù)債表的管理，類(lèi)似于企業(yè)的財(cái)務(wù)管理，地方政府可以根據(jù)地方資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行量化管理。通過(guò)對(duì)未來(lái)資產(chǎn)負(fù)債表的模擬，可以有效預(yù)測(cè)外部沖擊對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)的影響程度。

3輔助地方政府制定重大改革規(guī)劃

重大改革規(guī)劃的制定需要選擇改革的觀測(cè)目標(biāo)，并進(jìn)行量化分析，地方政府資產(chǎn)負(fù)債表為此提供了工具。基于資產(chǎn)負(fù)債表，可以模擬不同改革方案對(duì)于資產(chǎn)負(fù)債表項(xiàng)目的影響，進(jìn)行方案的選擇，還可以預(yù)測(cè)資產(chǎn)負(fù)債表各項(xiàng)目的變化，為改革選擇最佳時(shí)機(jī)。如通過(guò)預(yù)測(cè)地方社保缺口的時(shí)間變化，可以選擇最佳的補(bǔ)充機(jī)制和最優(yōu)時(shí)機(jī)。

4完善地方政府政績(jī)考核機(jī)制

地方政府從GDP考核向更加全面的考核體系的轉(zhuǎn)變，是我國(guó)政治體制改革的重要內(nèi)容，對(duì)于GDP以外的指標(biāo)如何進(jìn)行量化，資產(chǎn)負(fù)債表給出了一個(gè)較為豐富的可選空間。在中央政府隱性擔(dān)保短時(shí)間內(nèi)難以消除的情況下，要改變地方政府的融資沖動(dòng)，僅靠信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)機(jī)制等外部力量并不能起到效果，而基于地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的考核體系將發(fā)揮重大作用。

5提升地方政府債務(wù)償還能力的透明度

目前我國(guó)地方政府的信用評(píng)級(jí)主要參考其自身的收入與債務(wù)情況，以及中央政府的支持力度。由于中央政府提供了隱性擔(dān)保，所以政府的級(jí)別基本決定了其風(fēng)險(xiǎn)狀況。但隨著隱性擔(dān)保的逐步消除，地方政府逐漸成為債務(wù)償還的真正主體，地方政府目前公布的相關(guān)信息并不足以供投資者或信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用風(fēng)險(xiǎn)分析。目前投資人可以通過(guò)統(tǒng)計(jì)公告和預(yù)決算公告了解部分地方政府的運(yùn)行情況，但關(guān)注更多的數(shù)據(jù)則是資產(chǎn)負(fù)債表中的內(nèi)容。因此，地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的推出對(duì)于提升地方債的透明度，完善地方債務(wù)機(jī)制具有重要作用。

6開(kāi)發(fā)地方政府債務(wù)可持續(xù)性預(yù)警模型

地方政府資產(chǎn)負(fù)債表能夠?yàn)槲覀兲峁┫鄬?duì)完整的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，以及口徑豐富全面的量化結(jié)論。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，可以通過(guò)資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行地方政府債務(wù)可持續(xù)性的預(yù)測(cè)。由于數(shù)據(jù)的缺乏，目前國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究?jī)H能依據(jù)有限數(shù)據(jù)，預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性存在較大疑問(wèn)。由于目前我國(guó)中央政府違約概率極低，且中央政府又為地方政府提供了隱性擔(dān)保，所以債務(wù)可持續(xù)性的預(yù)測(cè)并未成為突出問(wèn)題。隨著地方債“自主發(fā)行”的推進(jìn)，預(yù)測(cè)模型的建立將成為必要，而地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制將為模型的開(kāi)發(fā)提供條件。

四、我國(guó)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制面臨的制度困境

在我國(guó)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制過(guò)程中，遇到了一些具有中國(guó)特色的問(wèn)題，難以直接借用國(guó)際經(jīng)驗(yàn)予以解決。其中，一部分屬于淺層次的技術(shù)問(wèn)題，可以在較短時(shí)期內(nèi)解決；另一部分屬于深層次的制度問(wèn)題，是實(shí)踐中遇到的真正困境。技術(shù)層面的問(wèn)題包括對(duì)資產(chǎn)公允價(jià)值的重新估計(jì)、從收付實(shí)現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制的轉(zhuǎn)變以及對(duì)于資產(chǎn)負(fù)債表寬窄口徑的確定等，相關(guān)研究已經(jīng)較為充分，本文不再進(jìn)行討論。此處本文重點(diǎn)關(guān)注我國(guó)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制中遇到的深層次的制度問(wèn)題。

1計(jì)劃與市場(chǎng)關(guān)系不清導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)的入表困難

2003—2013年發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)有企業(yè)產(chǎn)值占全國(guó)生產(chǎn)總值的比重平均不到1%；而在我國(guó)，近十年來(lái)這一比重超過(guò)了30%。因此，對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，將國(guó)有企業(yè)計(jì)入資產(chǎn)負(fù)債表對(duì)報(bào)表影響有限。但在我國(guó)則成了地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制中遇到的難題。我國(guó)所有國(guó)有企業(yè)可以粗略地分成兩類(lèi)：一類(lèi)是公益性的，另一類(lèi)是非公益性的。公益性的國(guó)有企業(yè)行使著與政府自身相似的職能，其大量的存在源于我國(guó)特殊的國(guó)情。從理論上講，政府職能應(yīng)由政府各部門(mén)來(lái)執(zhí)行，不應(yīng)以企業(yè)的形式來(lái)運(yùn)作。我國(guó)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系，尤其是長(zhǎng)期以來(lái)以GDP作為目標(biāo)的政績(jī)考核制度催生了地方政府的融資需求。但我國(guó)《預(yù)算法》禁止地方政府直接發(fā)債，所以各地興起了大量的融資平臺(tái)公司，將政府的部分資產(chǎn)與義務(wù)注入平臺(tái)公司，由平臺(tái)公司代為行使政府職能。由于其具有公司的身份，所以變相突破了我國(guó)《預(yù)算法》的限制。非公益性的國(guó)有企業(yè)與其他非國(guó)有企業(yè)具有相似的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，其脫胎于我國(guó)公有制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。大部分非公益性國(guó)有企業(yè)的職能本應(yīng)由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的一般市場(chǎng)主體來(lái)完成，而歷史的依賴性使得我國(guó)目前仍存在著大量此類(lèi)企業(yè)。公益性企業(yè)與非公益性企業(yè)在我國(guó)始終難以進(jìn)行有效區(qū)分，很多企業(yè)一方面從事著公益性活動(dòng)，并從政府獲得相應(yīng)支持；另一方面也經(jīng)營(yíng)著許多營(yíng)利性業(yè)務(wù)，與其他民營(yíng)公司在市場(chǎng)中展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。公益性企業(yè)類(lèi)似于政府的下屬部門(mén)，其資產(chǎn)和債務(wù)都可直接與地方政府合并。非公益性企業(yè)是地方政府以股權(quán)方式投資的企業(yè)，政府無(wú)需對(duì)其債務(wù)承擔(dān)償付義務(wù)，理論上應(yīng)根據(jù)股權(quán)的公允價(jià)值計(jì)入資產(chǎn)。但對(duì)于大量兼具公益性與非公益性的國(guó)有企業(yè)，如何計(jì)入地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表則存在困難，其根本原因就在于市場(chǎng)與計(jì)劃的關(guān)系未能理順。

2中央與地方關(guān)系不清導(dǎo)致財(cái)政收支的入表困境

分稅制改革以后，我國(guó)中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的矛盾。總體而言，中央政府占據(jù)了較多的稅收，地方政府卻承擔(dān)了較大的責(zé)任。這樣的分稅體制與地方政府競(jìng)爭(zhēng)體制一同構(gòu)成了我國(guó)近二十年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)動(dòng)力，一方面將地方政府的注意力充分集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，另一方面也強(qiáng)化了中央集權(quán)的統(tǒng)治地位。但在事權(quán)與財(cái)權(quán)的矛盾下，地方政府為了完成硬項(xiàng)的經(jīng)濟(jì)任務(wù)，需要獲得中央政府的財(cái)政支持。從而在地方政府的財(cái)政收入中，除了稅收以外，還有相當(dāng)重要的一部分便是中央政府的轉(zhuǎn)移支付。因此，我國(guó)地方政府的財(cái)政收入包括稅收收入、轉(zhuǎn)移支付和以土地出讓金為主的基金收入。地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制的目的在于衡量地方政府的債務(wù)清償能力，而此處的轉(zhuǎn)移支付便是增加地方政府信用的重要內(nèi)容，但對(duì)此中央政府并未進(jìn)行法律承諾，其數(shù)額是否會(huì)發(fā)生變化也難以確定。除了轉(zhuǎn)移支付以外，中央政府還通過(guò)向地方政府提供信用背書(shū)的方式來(lái)增強(qiáng)地方政府的融資能力，不同地區(qū)中央政府的背書(shū)強(qiáng)度不同，對(duì)于北京和上海等重點(diǎn)城市，以及新疆和西藏等政治意義地區(qū)，預(yù)計(jì)中央政府將給予較強(qiáng)的信用擔(dān)保。但對(duì)于中央政府此種類(lèi)型的隱性擔(dān)保，是否應(yīng)計(jì)入資產(chǎn)負(fù)債表以及又如何計(jì)入存在不確定性。

3政府與居民關(guān)系不清導(dǎo)致社保缺口的入表困境

我國(guó)社保體系自誕生以來(lái)便存在一定的內(nèi)在缺陷。首先，其為當(dāng)年并未上繳養(yǎng)老金的企業(yè)職工直接提供了社會(huì)保障。其次，繳費(fèi)金額明顯不足以應(yīng)對(duì)給付，可持續(xù)性存在問(wèn)題。最后，碎片化模式也導(dǎo)致了地區(qū)間的不公平與人口流動(dòng)方面的限制。由于普遍認(rèn)為政府將為社會(huì)保險(xiǎn)基金提供必要的保證，所以社保缺口被計(jì)入地方政府的負(fù)債。但其中存在以下政策不確定性，使得社保缺口難以估計(jì)：首先，目前我國(guó)實(shí)施省級(jí)統(tǒng)籌，如果將來(lái)實(shí)現(xiàn)了全國(guó)統(tǒng)籌，那么社保缺口就會(huì)被一刀切，從而將成為中央政府的債務(wù)。其次，目前對(duì)于如何填補(bǔ)社保缺口，尚未形成統(tǒng)一觀點(diǎn)，如果將來(lái)中央政府的國(guó)有資產(chǎn)劃撥社?；?，那么地方政府的社保壓力將相應(yīng)降低。最后，目前我國(guó)正在討論延長(zhǎng)退休問(wèn)題，如果退休年齡被推遲，則地方政府的社保壓力也將減少。社保缺口是我國(guó)地方政府負(fù)債中的重要內(nèi)容，但由于上述政策不確定性的存在，規(guī)模難以估計(jì)，導(dǎo)致在如何將社會(huì)保險(xiǎn)入表的問(wèn)題上出現(xiàn)困境。

4產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清導(dǎo)致特殊資產(chǎn)的入表困境

我國(guó)地方政府還掌握了一些特殊資產(chǎn)，主要包括：公益性資源，如公路、橋梁、公園和學(xué)校等；自然資源，如土地、礦產(chǎn)、動(dòng)物和植物等；文物等文化遺產(chǎn)。對(duì)于公益性資源，從理論上講，政府有義務(wù)使用公益性資源為社會(huì)提供服務(wù)，并不應(yīng)當(dāng)將其作為政府資產(chǎn)。但目前一些公益性資源也能為地方政府提供諸如過(guò)路費(fèi)、門(mén)票和學(xué)費(fèi)等收入；且地方政府也可能改變公益性資源的性質(zhì)，將其轉(zhuǎn)變成可以獲得收益的營(yíng)利性資源。對(duì)于自然資源，土地出讓金目前構(gòu)成了我國(guó)地方財(cái)政的重要收入來(lái)源。如果不將其記為資產(chǎn)，將嚴(yán)重影響投資人對(duì)于政府信用的評(píng)估，會(huì)導(dǎo)致資產(chǎn)負(fù)債表的意義下降。但當(dāng)屆政府不可能將地方政府控制的所有土地資源都進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)@樣會(huì)嚴(yán)重影響下屆政府的可持續(xù)能力，所以土地類(lèi)資產(chǎn)中哪些應(yīng)該計(jì)入資產(chǎn)，哪些不能也存在爭(zhēng)議。此外，對(duì)于我國(guó)70年的土地使用權(quán)，持有人持有到期以后的土地資產(chǎn)如何入表，現(xiàn)在又應(yīng)當(dāng)如何計(jì)算，也存在爭(zhēng)議。對(duì)于文化遺產(chǎn)，政府可以通過(guò)變賣(mài)其中的一些獲得收益，但如果大量出售重要文物可能會(huì)激發(fā)社會(huì)公眾的不滿。對(duì)于特殊資源，我國(guó)的產(chǎn)權(quán)界定始終不清，是否應(yīng)當(dāng)入表，又應(yīng)當(dāng)如何入表，存在困境。

五、完善地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制的對(duì)策

針對(duì)上文指出的我國(guó)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制中遇到的困境，本部分提出了相應(yīng)的對(duì)策建議，既包括長(zhǎng)期的治本的對(duì)策，也包括短期的治標(biāo)的對(duì)策。寄望以下對(duì)策對(duì)于完善我國(guó)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制能提供有益參考。

1改制國(guó)有企業(yè)，剝離異化職能

解決國(guó)有企業(yè)的入表困境，根本在于理順市場(chǎng)和計(jì)劃的關(guān)系。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，政府應(yīng)改變國(guó)有企業(yè)的職能。首先，逐步推動(dòng)國(guó)退民進(jìn)，可以由市場(chǎng)解決的問(wèn)題留給市場(chǎng)，進(jìn)一步降低國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重，從而同時(shí)減少政府的資產(chǎn)與負(fù)債。其次，逐步剔除城投公司，將本來(lái)應(yīng)當(dāng)由政府自身完成的工作轉(zhuǎn)回政府，且在地方債發(fā)行提速的大背景下，城投公司的職能也逐步削弱。最后，對(duì)于同時(shí)兼具公益性職能與非公益性職能的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行業(yè)務(wù)剝離，從而明確企業(yè)性質(zhì)。將公益性國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)與負(fù)債直接并入政府資產(chǎn)負(fù)債表，將地方政府在非公益性國(guó)有企業(yè)的股權(quán)以權(quán)益形式計(jì)入資產(chǎn)。在目前國(guó)有企業(yè)改制有效推動(dòng)之前，筆者認(rèn)為關(guān)鍵是做好國(guó)有企業(yè)職能劃分，對(duì)于兼具雙重職能的企業(yè)，較好的方法是對(duì)兩部分業(yè)務(wù)分別做賬，并采用上述兩種方法進(jìn)行處理?；蛘吒鶕?jù)審計(jì)署此前對(duì)于融資平臺(tái)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將混合屬性的公司歸入其中的某一種類(lèi)型再進(jìn)行處理。2014年10月17日財(cái)政部下發(fā)的《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法（征求意見(jiàn)稿）》對(duì)平臺(tái)公司政府融資職能的剝離也提出了相應(yīng)的具體要求。

2理順中央和地方的關(guān)系，撤銷(xiāo)隱性擔(dān)保

我國(guó)地方債發(fā)行中遇到的核心障礙就是中央政府與地方政府的關(guān)系難以理清。要求地方政府承擔(dān)償債義務(wù)，就是要取消中央政府對(duì)于地方政府的隱性擔(dān)保。提高地方政府的獨(dú)立性，使其從類(lèi)似于中央政府的分公司過(guò)渡到類(lèi)似于中央政府的子公司。而實(shí)現(xiàn)地方政府獨(dú)立性的前提，應(yīng)當(dāng)是地方政府具有較為獨(dú)立的財(cái)權(quán)和事權(quán)，地方政府用其自身留存的財(cái)政收入可以解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，而無(wú)需中央政府大規(guī)模的補(bǔ)貼。從資產(chǎn)負(fù)債表的編制對(duì)象而言，本身就應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立的身份。且資產(chǎn)負(fù)債表的編制基礎(chǔ)也是由地方政府獨(dú)立承擔(dān)債務(wù)，市場(chǎng)通過(guò)對(duì)資產(chǎn)負(fù)債表的分析以確定地方政府的償債能力。地方政府的獨(dú)立性與資產(chǎn)負(fù)債表的編制本身屬于本與末的關(guān)系，而目前在地方政府獨(dú)立性尚未確立之前，編制資產(chǎn)負(fù)債表必然遇到困境，所以目前的編制更多的是一種方法上的嘗試，并且是對(duì)資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模的估算。筆者認(rèn)為在編制資產(chǎn)負(fù)債表的過(guò)程中，可以剔除中央政府對(duì)于地方政府的或有支持，包括可能的轉(zhuǎn)移支付和隱性擔(dān)保。一方面，當(dāng)前的資產(chǎn)負(fù)債表更多的是對(duì)地方政府的政績(jī)考核，用來(lái)判斷償債能力的作用還相對(duì)有限；另一方面，政府支持將來(lái)會(huì)逐漸減弱，即使目前花較多精力完善了相應(yīng)的編制工作，將來(lái)的實(shí)踐意義也不大。

3完善社保制度，嚴(yán)格審慎入表

由于社保缺口與碎片化已經(jīng)引起了各界廣泛的討論，并形成了多個(gè)版本的改革方案，所以社保制度改革將是必然趨勢(shì)。總體而言，社保改革能夠降低我國(guó)地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。但改革路徑始終未能明確，這給各種政治與經(jīng)濟(jì)決策帶來(lái)了不便，地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制也遇到困境。筆者認(rèn)為，治本之策是盡快明確社保制度的改革方案，消除政策不確定性所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。在改革方案出臺(tái)之前，地方政府應(yīng)基于審慎原則來(lái)確定社保缺口所導(dǎo)致的負(fù)債。即在政策確定之前，依然按照現(xiàn)有制度測(cè)算社保缺口，計(jì)入地方政府負(fù)債。制度變化以后，再重新調(diào)整資產(chǎn)負(fù)債表。首先，審慎原則是會(huì)計(jì)工作的基本原則，在地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制中依然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持。其次，從目前情況來(lái)看，可比性比規(guī)模的真實(shí)數(shù)值意義更大，只要各地區(qū)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，應(yīng)當(dāng)不會(huì)帶來(lái)太多麻煩。最后，地方政府資產(chǎn)負(fù)債表也將披露對(duì)于社保缺口的計(jì)算方法，市場(chǎng)可以根據(jù)需要對(duì)其進(jìn)行自行調(diào)節(jié)。

4改革土地財(cái)政，明確資產(chǎn)屬性

在我國(guó)目前的財(cái)稅體系下，土地出讓金成為了地方政府的重要收入來(lái)源，也是支撐地方政府債務(wù)的核心資源。相對(duì)于稅收領(lǐng)域的分稅制，土地出讓金大部分都保留在地方政府，現(xiàn)有土地出讓金制度給予了地方政府過(guò)度的土地出讓激勵(lì)。雖然土儲(chǔ)制度的建立旨在限制政府對(duì)土地出讓收入的使用，但地方政府依然可以通過(guò)城投公司整理或低價(jià)圍標(biāo)等方式獲得變相的土地出讓金。從長(zhǎng)期來(lái)看，應(yīng)該改革現(xiàn)有的土地出讓金模式，使得土地制度更具可持續(xù)性。在現(xiàn)行模式下，部分土地資產(chǎn)應(yīng)計(jì)入地方政府資產(chǎn)，否則資產(chǎn)負(fù)債表將失去其判斷償債能力的意義。首先，對(duì)于政府已經(jīng)收儲(chǔ)的土地，自然應(yīng)計(jì)入資產(chǎn)，這與目前融資領(lǐng)域的做法相一致。其次，對(duì)于政府規(guī)劃中明確將要收儲(chǔ)且已獲得了相關(guān)批準(zhǔn)的土地，可以在審慎估計(jì)收儲(chǔ)成本與出讓價(jià)格的情況下計(jì)入資產(chǎn)。最后，對(duì)于未獲批文的土地，由于缺乏足夠的變現(xiàn)能力，且對(duì)于其實(shí)現(xiàn)概率難以估計(jì)，所以不應(yīng)計(jì)入資產(chǎn)。

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（責(zé)任編輯：孫艷）