美國中亞政策：正式進(jìn)入“后阿富汗時(shí)代”

賈春陽+陳佳

美國國務(wù)卿克里訪問吉爾吉斯斯坦，并與吉總統(tǒng)阿坦巴耶夫會(huì)晤。

10月31日至11月3日，美國國務(wù)卿克里遍訪中亞吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦和土庫曼斯坦五國，除了與五國總統(tǒng)、總理以及外長等高官舉行會(huì)談，還參加了一系列多邊及雙邊活動(dòng)。這不僅是克里擔(dān)任國務(wù)卿后首訪中亞，也是美國國務(wù)卿首次在一次行程中遍訪中亞五國?？死锎嗽L釋放出的信號(hào)非常明確，即美國不會(huì)放棄中亞，中亞仍將是美國的重要關(guān)注點(diǎn)之一。

美國的三張牌

自中亞五國獨(dú)立以來，美國的中亞政策歷經(jīng)多次調(diào)整。盡管各階段的側(cè)重點(diǎn)有所不同，但其基本框架是明確的，主要包括政治、經(jīng)濟(jì)、安全三大支柱。

政治層面，加強(qiáng)政治交往和意識(shí)形態(tài)滲透，引導(dǎo)中亞國家走西方民主道路。蘇聯(lián)解體后，中亞五國雖然改旗易幟，但并未徹底西化，個(gè)別國家甚至出現(xiàn)了集權(quán)特征。在美國看來，只有幫中亞國家建立西方“民主”制度并培育出成熟的“民主”意識(shí)和民族主義意識(shí)，才能防止蘇聯(lián)“死灰復(fù)燃”。因此，在中亞各國獨(dú)立之初，美國派大批高官訪問，同時(shí)多次邀請(qǐng)中亞各國領(lǐng)導(dǎo)人訪美，大力宣傳走西方“民主”道路的好處，以強(qiáng)化政治影響力，中亞國家領(lǐng)導(dǎo)人也多次應(yīng)邀訪美。不僅如此，美國還非常重視對(duì)中亞國家進(jìn)行意識(shí)形態(tài)滲透，通過輿論宣傳、人員和文化交流、非政府組織活動(dòng)等方式向中亞國家政治精英和普通民眾灌輸西方“民主”理念。以美國國家民主基金會(huì)為例，該基金會(huì)1992年正式進(jìn)入中亞，除了通過資助國際共和研究所、國際民主研究院、國際私營企業(yè)中心等美國非政府組織在中亞實(shí)施“推廣民主”項(xiàng)目，還直接向中亞當(dāng)?shù)胤钦M織提供相關(guān)資助。美國國際開發(fā)署曾經(jīng)聲稱，美國在1989年到2000年期間曾幫助東歐和前蘇聯(lián)地區(qū)創(chuàng)立了大約50萬個(gè)非政府組織。

經(jīng)濟(jì)層面，通過經(jīng)濟(jì)合作及援助推動(dòng)中亞國家走向市場經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。在美國看來，只有幫助中亞國家維護(hù)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立并建立市場經(jīng)濟(jì)體制，才能確保中亞國家政治獨(dú)立并走上西方民主道路，將中亞國家納入世界經(jīng)濟(jì)體系。因此，在美國的中亞戰(zhàn)略中，經(jīng)濟(jì)合作及援助更多地是一種手段和工具。這也決定了美國對(duì)中亞國家的大部分援助是專門用于人道主義救援、經(jīng)濟(jì)改革、推廣“民主”的援助，其他經(jīng)濟(jì)援助也往往帶有一定的附加條件。不僅如此，美國還善于借助世界銀行、國際貨幣基金組織等國際金融機(jī)構(gòu)的力量，以提供優(yōu)惠貸款為誘餌引導(dǎo)中亞國家實(shí)施“民主改革”。在經(jīng)濟(jì)合作方面，美國尤其注重通過投資、貸款等加大對(duì)中亞國家的經(jīng)濟(jì)滲透，并推動(dòng)中亞國家實(shí)現(xiàn)能源出口多元化，在幫助中亞國家擺脫能源出口對(duì)俄羅斯依賴的同時(shí)，加強(qiáng)西方國家的能源安全。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1993年～2001年，哈薩克斯坦共吸引外國直接投資91.4億美元，其中美國投資占三分之一，哈薩克斯坦冶金、能源等領(lǐng)域的30多家大型企業(yè)均由西方財(cái)團(tuán)控制。

安全層面，美國主要通過簽訂軍事協(xié)定、開展聯(lián)合軍演、提供軍事援助、開展情報(bào)交流、增加軍政要員互訪等方式擴(kuò)大在中亞的影響力。中亞五國獨(dú)立后，美國大力加強(qiáng)與五國的軍事安全合作，如推動(dòng)中亞國家加入北約“和平伙伴關(guān)系計(jì)劃”、幫助中亞國家實(shí)現(xiàn)無核化、與中亞國家開展聯(lián)演聯(lián)訓(xùn)、向中亞國家提供多種軍援等，以支持中亞國家維護(hù)獨(dú)立、弱化俄羅斯影響的努力。在這一時(shí)期，包括美國防長、中央司令部司令等在內(nèi)的美國軍政高層頻繁訪問中亞國家。1996年開始，美國先后與哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦簽署大量軍事合作協(xié)定，合作內(nèi)容從美國幫助中亞國家培訓(xùn)軍官、進(jìn)行軍隊(duì)改革到提供軍事援助、開展聯(lián)合演習(xí)、進(jìn)行情報(bào)合作等。1997年，美國軍隊(duì)開始在中亞國家境內(nèi)參加北約“和平伙伴關(guān)系計(jì)劃”框架下的軍事演習(xí)。這些合作不僅擴(kuò)大了美國對(duì)中亞安全事務(wù)的影響，也為9.11事件后美軍進(jìn)入中亞做了鋪墊。

因阿富汗戰(zhàn)爭而改變的中亞命運(yùn)

9.11事件后，美國在阿富汗戰(zhàn)爭過程中認(rèn)識(shí)到中亞地緣戰(zhàn)略的重要性，開始全面加強(qiáng)對(duì)中亞的投入?？梢哉f，9.11后的十余年，阿富汗問題一直是塑造美國中亞政策的主要因素。

為了阿富汗戰(zhàn)事及戰(zhàn)后重建工作，美國加大了對(duì)中亞的外交、經(jīng)濟(jì)和軍事投入，其對(duì)中亞的影響力也達(dá)到了前所未有的高度。一方面，美國積極通過政治交往、經(jīng)濟(jì)援助、文化交流強(qiáng)化對(duì)中亞國家的影響，并借機(jī)在中亞開展各種“推廣民主”活動(dòng)甚至鼓動(dòng)“顏色革命”。9.11事件發(fā)生后，包括時(shí)任國務(wù)卿鮑威爾、防長拉姆斯菲爾德、副國務(wù)卿博爾頓、助理國務(wù)卿瓊斯、參聯(lián)會(huì)主席邁爾斯等在內(nèi)的美國高官紛紛訪問中亞。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國2005財(cái)年向中亞五國提供了約2.4億美元經(jīng)濟(jì)援助，較2004財(cái)年增長近一倍，主要涉及“民主”發(fā)展計(jì)劃、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革、跨部門倡議援助項(xiàng)目等領(lǐng)域。由此可見，美國雖然在阿富汗問題上有求于中亞國家，但并未放棄在中亞“推廣民主”。

另一方面，美國大力加強(qiáng)與中亞國家的軍事合作、特別是反恐合作，并謀求在中亞建立軍事基地。中亞國家國力孱弱，與美國合作可獲得大批援助，因此也都樂于向美國提供支持。在此背景下，美國用美元撬開了中亞國家的大門，不僅在烏茲別克斯坦和吉爾吉斯斯坦建立了軍事基地，還獲得了哈薩克斯坦和塔吉克斯坦兩國的領(lǐng)空、陸路通道使用權(quán)，為美軍在阿富汗開展行動(dòng)提供了重要保障。美國也隨之投桃報(bào)李，大幅增加對(duì)烏、吉等國的軍事援助。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年～2004年，美國僅對(duì)烏軍事援助就達(dá)4.2億美元?？梢哉f，阿富汗戰(zhàn)爭不僅改變了美國與中亞國家的關(guān)系，也改變了中亞國家的命運(yùn)。與阿富汗有關(guān)的議題占據(jù)了美國與中亞關(guān)系中的相當(dāng)大部分，成為美國與中亞國家處理關(guān)系的主題之一。

然而與此同時(shí)，美國在中亞“推廣民主”甚至策動(dòng)“顏色革命”的做法引起了中亞國家的恐懼和戒備，不僅導(dǎo)致美國在中亞國家的形象嚴(yán)重受損，還改變了美俄兩國在中亞的博弈態(tài)勢(shì)。以2005年的“安集延事件”為例，該事件不僅直接導(dǎo)致烏茲別克斯坦對(duì)駐烏美軍下了逐客令，還促使烏隨后加強(qiáng)了與俄羅斯的合作，包括加入歐亞經(jīng)濟(jì)共同體、退出“古阿姆”聯(lián)盟、重返集體安全條約組織等。此后，中亞國家為避免淪為美國“顏色革命”的犧牲品，大都調(diào)整了自身的外交政策取向，適當(dāng)拉開與美國的距離，重新向俄羅斯靠攏。在俄羅斯支持下，吉爾吉斯斯坦也于2014年關(guān)閉了美國駐吉軍事基地。中亞國家外交的轉(zhuǎn)向讓美國認(rèn)識(shí)到“威逼”政策的后果，也引發(fā)了美國內(nèi)部對(duì)其中亞政策的辯論?！都~約時(shí)報(bào)》評(píng)論稱，中亞形勢(shì)“正迫使布什當(dāng)局重新評(píng)估其在民主化和反恐這兩個(gè)政策目標(biāo)之間艱難的走鋼絲政策”。在此背景下，美國政府推出了“大中亞計(jì)劃”，在降低“民主改造”調(diào)門的同時(shí)，更加注重推動(dòng)中亞和南亞的地區(qū)性經(jīng)濟(jì)整合，以引導(dǎo)中亞國家更快地融入世界經(jīng)濟(jì)體系，并在此過程中修復(fù)美國與中亞國家的關(guān)系。然而，美國并未放棄在中亞“推廣民主”的企圖，而是手段更具技巧和隱蔽性。

奧巴馬入主白宮后，雖然宣稱把“同中亞國家建立伙伴關(guān)系、擴(kuò)大雙方的政治合作視為外交優(yōu)先方向之一”，但其戰(zhàn)略重點(diǎn)是“結(jié)束兩場戰(zhàn)爭”、實(shí)施“亞太再平衡”，這勢(shì)必影響其中亞政策的實(shí)施。伴隨著美國啟動(dòng)從阿富汗撤軍計(jì)劃，美國與中亞國家的關(guān)系也發(fā)生了變化。一方面，阿富汗議題不再是美國與中亞國家處理關(guān)系的主要議題，美國對(duì)中亞的援助乃至關(guān)注度都有明顯減少。另一方面，美國更加注重發(fā)揮“巧實(shí)力”，即調(diào)動(dòng)地區(qū)國家推進(jìn)地區(qū)一體化、跨地區(qū)合作的積極性，讓中亞、南亞國家及國際組織出錢出力推動(dòng)阿富汗重建及該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，美國則在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用。2011年，美國正式拋出“新絲綢之路”計(jì)劃，將其描繪為“奧巴馬政府對(duì)該地區(qū)持久承諾的體現(xiàn)”，宣稱美國將著力在打造地區(qū)性能源市場、促進(jìn)貿(mào)易和交通、優(yōu)化海關(guān)和邊界手續(xù)、推動(dòng)商業(yè)和人員往來等四方面推進(jìn)該計(jì)劃。口號(hào)雖響，但美國卻舍不得花錢。事實(shí)上，該計(jì)劃也面臨其他挑戰(zhàn)，如地區(qū)內(nèi)國家基礎(chǔ)設(shè)施落后、資金不足、相互缺乏信任，加上該地區(qū)反恐形勢(shì)長期不容樂觀，因而進(jìn)展緩慢。因此，部分學(xué)者認(rèn)為，中亞因阿富汗戰(zhàn)爭走入美國外交中心，未來也將因阿富汗戰(zhàn)爭的結(jié)束而從中退出，美國與中亞關(guān)系在一段時(shí)期將會(huì)失去方向。

離開，還是“重返”？

近年來，特別是2014年以來，阿富汗安全形勢(shì)的惡化、“伊斯蘭國”對(duì)中南亞地區(qū)的滲透以及俄羅斯所主導(dǎo)的歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟的啟動(dòng)，促使美國不得不重新反思其中亞政策?？死锉樵L中亞五國并啟動(dòng)“中亞五國+美國”（C5+1）外長會(huì)晤機(jī)制，一定程度上預(yù)示著美國開始重新全面審視中亞并調(diào)整其中亞政策。

美國國務(wù)卿克里訪問中亞期間在吉爾吉斯斯坦的一所大學(xué)里接受同學(xué)們贈(zèng)送的禮物。

首先，美國將加大對(duì)中亞的外交力度。克里的中亞之行雖然時(shí)間不長，但成果卻相對(duì)豐碩。美國不僅建立了C5+1機(jī)制，還推進(jìn)了與中亞國家的全方位合作，鞏固了與哈薩克斯坦的“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”。C5+1聯(lián)合聲明稱，美國將與中亞國家加強(qiáng)在經(jīng)貿(mào)、環(huán)境、氣候變化等領(lǐng)域及阿富汗問題上的合作，共同應(yīng)對(duì)恐怖主義、大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散、毒品和人口走私等威脅，增進(jìn)人員、教育、文化及商業(yè)方面的交流。不僅如此，美國國務(wù)院還在克里訪問期間宣布了一系列新的針對(duì)中亞國家的援助計(jì)劃。可以說，克里此行發(fā)出了明確的信號(hào)，即美國不僅不會(huì)放棄中亞，反而還會(huì)加大對(duì)中亞的外交力度，美國的中亞政策將正式進(jìn)入“后阿富汗時(shí)代”。俄羅斯《獨(dú)立報(bào)》評(píng)論稱，中亞是俄羅斯、中國、日本和美國這四個(gè)大國的利益交匯處，C5+1機(jī)制旨在彌補(bǔ)美國對(duì)中亞五國的重視不足，削弱中國和俄羅斯的影響力。

其次，美國將繼續(xù)推進(jìn)“新絲綢之路”計(jì)劃。美國2011年推出的“新絲綢之路”計(jì)劃不僅有借助地區(qū)之力推動(dòng)阿富汗重建的考量，也是美國針對(duì)整個(gè)中南亞地區(qū)的地緣政治戰(zhàn)略，意在減少中亞對(duì)俄羅斯和中國的依賴，打造一個(gè)脫離俄、中兩國的中南亞地緣戰(zhàn)略板塊。然而，幾年來，該計(jì)劃進(jìn)展并不順利。俄羅斯主導(dǎo)的歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟的啟動(dòng)和中國“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”倡議的落地更讓美國如芒在背。2015年以來，包括常務(wù)副國務(wù)卿布林肯、助理國務(wù)卿比斯瓦爾等在內(nèi)的美國政要多番表態(tài)要加速推進(jìn)“新絲綢之路”計(jì)劃?？死镌谠L問中亞期間也表示，美國將與中亞五國通過強(qiáng)化地區(qū)經(jīng)貿(mào)和投資聯(lián)系、改善邊檢程序和基礎(chǔ)設(shè)施、減輕商業(yè)稅負(fù)、打擊腐敗等措施共同推進(jìn)“新絲綢之路”計(jì)劃。

第三，美國將謀求軍事上“重返中亞”。近年來，美國及其北約盟國明顯加大了對(duì)中亞國家的軍事外交力度，包括恢復(fù)軍事援助、無償提供武器裝備、開展軍技合作等。2014年5月，北約還在烏茲別克斯坦首都塔什干設(shè)立了中亞地區(qū)代表處，主要負(fù)責(zé)加強(qiáng)和協(xié)調(diào)北約與中亞五國的聯(lián)絡(luò)及合作事務(wù)。近日，俄羅斯媒體報(bào)道稱，美國當(dāng)前正與烏討論在該國境內(nèi)部署美軍的可能性?？死镌谠L問吉爾吉斯斯坦時(shí)也明確表達(dá)了與吉盡快簽訂新的軍事合作協(xié)議的愿望?？梢灶A(yù)見，伴隨美國加大對(duì)中亞的外交投入，美國在軍事上“重返中亞”是遲早的事。當(dāng)然，這種“重返”并不一定意味著要建立軍事基地，可以有多種方式，如提升軍事關(guān)系層級(jí)、開展更密切的軍事合作等。

從中亞國家角度看，這些國家長期奉行“大國平衡”外交，樂見美、俄及中國等大國在中亞開展競爭，以便最大限度地獲取現(xiàn)實(shí)好處。美國在中亞“推廣民主”和“顏色革命”雖然讓中亞國家心生戒備，但中亞國家既舍不得美國的援助，也不想讓俄羅斯在中亞一家獨(dú)大。因此，中亞國家會(huì)樂見美國加大對(duì)中亞外交的投入，以借美國之力平衡俄羅斯的影響。可以說，中亞已成為美、俄、日、印等大國競相角逐的一片“熱土”，“中亞熱”在升溫！

（賈春陽，中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院美國所助理研究員;陳佳，燕京理工學(xué)院文法學(xué)院講師）