中國城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展研究
——國家土地政策的負外部性路徑依賴分析與破解

孟繁瑜1，李呈1,2

(1.中國人民大學公共管理學院，北京100872；2.英國約克大學社會政策系，約克英國)

摘要：歷時三十多年的中國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型歷程，一直伴隨著“城鎮(zhèn)化”與“農(nóng)村建設”這兩大國家發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)統(tǒng)一問題，而在改革面臨深化之時，諸多矛盾再次聚集于此，出路焦點無一例外地落在銜接城鄉(xiāng)的土地制度上。本文研究發(fā)現(xiàn)國家土地政策長期具有的城鎮(zhèn)傾向，是導致我國城鄉(xiāng)間土地關系不協(xié)調(diào)的重要原因之一。在推進新型城鎮(zhèn)化、進一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進程中，帶有城鎮(zhèn)傾向的土地政策存在對未來新型城鎮(zhèn)化建設所能取得的經(jīng)濟社會發(fā)展效果形成抵消作用，因此對其的調(diào)整具有必要性和緊迫性。在梳理我國土地政策城鎮(zhèn)傾向的發(fā)展過程中，本文揭示了這種帶來負外部性的傾向已形成政策路徑依賴性，并通過對路徑依賴內(nèi)在機理的分析，找出其規(guī)模報酬遞增機制和體制性約束因素，進而對破解路徑依賴、扭轉(zhuǎn)土地政策的城鎮(zhèn)傾向提出了具針對性的改革建議。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化；土地政策；路徑依賴分析

收稿日期：2014-07-15修回日期：2015-02-11

基金項目：國家自然科學基金項目“城市邊緣區(qū)土地增值收益分配管理研究”(71003103)。

作者簡介：孟繁瑜(1971-)，女，北京人，中國人民大學公共管理學院土地管理系講師，北京大學理學博士學位，英國劍橋大學土地經(jīng)濟學系訪問學者，研究方向：土地制度與政策，不動產(chǎn)經(jīng)濟。

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)05-0001-11

Abstract：In response to the renewed emphasis on coordination and consistency of urbanization and rural development, which have been the core issue of China’s social-economic transition for past thirty years, the reform of urban-rural land policy is put in major preoccupation. Here we find thatthe preference to urban development in land policy making contributes to the discordance of China’s urban-rural land relationship and will reduce the effect of on-going urbanization.Therefore it is necessary to reverse this preference. Comprehending the history of the preference to urban development in land policy making, we uncover the pattern of path dependency and make suggestions to break the path dependence from a institutionalism perspective.

Coordination and Integration of Urban-Rural Development

——Analysis on Path Dependence of China’s Land Policy

MENG Fan-yu1, LI Cheng1，2

(1.SchoolofPublicAdministration&Policy,RenminUniversityofChina,Beijing100872,China;

2.DepartmentofSocialPolicy,YorkUniversity,YorkUK)

Key words:urbanization; land policy; path dependence analysis

一、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展與土地政策城鎮(zhèn)傾向的效益損失

1.城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

城市化或城鎮(zhèn)化(urbanisation) 是指第二、 三次產(chǎn)業(yè)在城市集聚，農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市轉(zhuǎn)移，使城市數(shù)量增加、 規(guī)模擴大，城市生產(chǎn)方式和生活方式向農(nóng)村擴散、城市文明向農(nóng)村普及的過程。urbanisation一詞一般譯為城市化，主要用于說明鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)變的過程。由于urban包含有城市(city)和鎮(zhèn)(town)，且因?qū)π〕擎?zhèn)發(fā)展的注重，部分學者將urbanisation譯為“城鎮(zhèn)化”?！俺擎?zhèn)化”這一譯法已為官方所接受，并出現(xiàn)在一系列政策文獻中。需要指出，從城市化內(nèi)涵和中外對比來看，城市化與城鎮(zhèn)化基本是一致的。本文采用“城鎮(zhèn)化”這一概念。

城鎮(zhèn)化是一個長期結(jié)構(gòu)性調(diào)整的過程：社會形態(tài)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)變，基本制度框架由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟發(fā)展方式由出口、投資拉動向消費、投資拉動轉(zhuǎn)變，就業(yè)結(jié)構(gòu)由低端制造業(yè)、服務業(yè)向中高端制造業(yè)、服務業(yè)轉(zhuǎn)變，人口發(fā)展由人力資源大國向人力資本強國轉(zhuǎn)變。1996年以來，中國城鎮(zhèn)化開始加速發(fā)展。城鎮(zhèn)化因在拉動就業(yè)、增加投資和加快居民財富累積等方面的積極作用而受到?jīng)Q策層的重視，被視為擴大內(nèi)需、推動經(jīng)濟發(fā)展的重要戰(zhàn)略之一。

與城鎮(zhèn)化相對應，農(nóng)村建設與農(nóng)業(yè)發(fā)展是我國另一國家層面戰(zhàn)略。自2003年以來，中央多次強調(diào)“三農(nóng)”問題的重要性，并于2005年提出統(tǒng)領“三農(nóng)”工作全局的“建設社會主義新農(nóng)村”，在中共中央十六屆五中全會上將其列為全面貫徹科學發(fā)展觀的8項戰(zhàn)略之首，要求全國范圍內(nèi)在一個長期階段，建設“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、 村容整潔、 管理民主” 的社會主義新農(nóng)村。

城鎮(zhèn)化與農(nóng)村建設之間存在對立統(tǒng)一的矛盾關系[1]。首先，城鎮(zhèn)化的發(fā)展意味著人口、土地、資本等要素從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移，城市規(guī)模的擴大將帶來一定程度上農(nóng)村的消亡，特別是農(nóng)業(yè)文化、生產(chǎn)業(yè)態(tài)方面的衰減，對農(nóng)村發(fā)展起到負的外部效應。另一方面，城鎮(zhèn)化發(fā)展的本身可以被看作在一個聚集的空間內(nèi)交易成本下降的過程，將帶來產(chǎn)業(yè)的聚集和消費市場的擴大，從而也對農(nóng)村發(fā)展帶來正的外部效應。此外，農(nóng)村的發(fā)展還能夠為城市產(chǎn)業(yè)提供更廣闊的市場，農(nóng)業(yè)效率的提高有利于更多勞動力流入城市，加快城鎮(zhèn)化進程。

因此，把握城鎮(zhèn)化與農(nóng)村建設之間的關系可以引致兩種可能的后果。首先，如果能夠協(xié)調(diào)兩者之間的關系，則城鎮(zhèn)化與農(nóng)村建設能夠形成相輔相成，互為促進增長的關系；但是，如果不能很好的處理好這個關系，則會使城鎮(zhèn)化與農(nóng)村建設顧此失彼，通常是導致發(fā)展城鎮(zhèn)卻削弱了農(nóng)村發(fā)展。從新制度經(jīng)濟學的角度來看，如果能夠降低城市與農(nóng)村之間要素流動的交易成本，城鎮(zhèn)與農(nóng)村的發(fā)展能夠在某一點上達到均衡。此時城鄉(xiāng)在經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等方面的融合進一步發(fā)展，農(nóng)村逐步實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化，農(nóng)村人口進一步減少，城鎮(zhèn)化向高度化和現(xiàn)代化發(fā)展，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮、富裕、文明，這就是城鄉(xiāng)一體化。在國家戰(zhàn)略層面，2002年黨的十六大上，中央將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展定位為科學發(fā)展觀“五個統(tǒng)籌”之一，提出，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，是全面建設小康社會的重大任務。

然而，國內(nèi)現(xiàn)有研究表明，我國的城鎮(zhèn)化與農(nóng)村建設之間并非協(xié)調(diào)發(fā)展的關系。這種非協(xié)調(diào)關系主要體現(xiàn)在以下幾點：首先，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎沒有平等構(gòu)建，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給不平衡。城鄉(xiāng)之間醫(yī)療、教育、社會保障、基礎設施投入差距巨大；第二，從空間上來看，城市對農(nóng)村發(fā)展的輻射有限，突出體現(xiàn)在缺乏有效連接中心城市與眾多建制鎮(zhèn)之間的中間環(huán)節(jié)；第三，二元結(jié)構(gòu)依舊突出，生產(chǎn)要素不能自由流動，主要體現(xiàn)在戶籍制度對人口流動的限制和城鄉(xiāng)土地市場的分割。由此可見，我國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后于城鎮(zhèn)化，農(nóng)村發(fā)展滯后于城市發(fā)展。

土地作為生產(chǎn)要素之一，也是銜接城鄉(xiāng)的重要紐帶，土地城鎮(zhèn)化是與人口城鎮(zhèn)化相伴隨的必然過程，對城鎮(zhèn)化與農(nóng)村建設的關系起到重要影響。首先，城鎮(zhèn)和農(nóng)村都需要土地作為載體。伴隨著城鎮(zhèn)和農(nóng)村的此消彼長，土地要素從農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，實現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化的過程；其次，隨著土地城鎮(zhèn)化的進行，依附在土地上的資本也由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移；再次，隨著農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市土地，土地的生產(chǎn)、生態(tài)、景觀價值也得到根本轉(zhuǎn)變。在土地城鎮(zhèn)化的過程中，政府的職責在于限制其可能帶來的負外部效應，創(chuàng)造條件發(fā)揮其正的外部效應，最終達到土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地利用之間的協(xié)調(diào)。

2.土地政策偏好的效用損失后果

在我國，基于社會主義國家和土地的社會主義公有制這一國情，政府在土地城鎮(zhèn)化，進而在協(xié)調(diào)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地利用之間關系方面，發(fā)揮著至關重要的作用。然而，我國土地政策的制定面臨多方面的條件約束。首先，人多地少是我國基本國情之一，土地資源稀缺。推動城市化發(fā)展，除了提高土地集約利用之外，更多的還是靠城市土地的擴張。其次，在農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國轉(zhuǎn)變的過程中，資本也是稀缺要素之一。在資本緊約束之下，政府必然面臨資本投入方向的抉擇，并具有積累資本的沖動。土地作為具有資本屬性的特殊資產(chǎn)，在我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過程中起到重要作用。在上述稀缺資源條件的限制下，在處理城鎮(zhèn)與農(nóng)村的關系時，政府極易產(chǎn)生對某一方面的單方向政策偏好。

圖1　土地政策的城鎮(zhèn)傾向

這里，我們引入無差異曲線對土地政策在城鎮(zhèn)化或農(nóng)村建設的偏好情況及其帶來的政策效用做一分析(見圖1)。假設政府作為主體掌握著全國的土地資源，有權(quán)決策將其投入城鎮(zhèn)化或者農(nóng)村建設。分析中采用的是土地資本量，強調(diào)的是土地的資本屬性，即將土地作為一種生產(chǎn)要素投入，從而得到一定數(shù)量的城鎮(zhèn)化發(fā)展或農(nóng)業(yè)發(fā)展，而并非僅指空間和用途上的變化(即不同用途的土地面積變化)。此外，我們僅強調(diào)土地的經(jīng)濟價值，暫不考慮土地的生態(tài)、景觀和社會價值。由于土地資源總量有限，則政府只能在土地資本總量一定的約束下在城鎮(zhèn)化或是農(nóng)村建設之間做出選擇，即在圖1的AB預算約束線上進行政策選擇。需要說明的是，根據(jù)一般土地經(jīng)濟學理論和實踐，城市地租高于農(nóng)村地租，則OA

按照效用價值論，在偏好既定的情況下，政府的選擇面臨無數(shù)條無差異曲線所構(gòu)成的無差異曲線簇。假設城鎮(zhèn)化與農(nóng)村建設同樣重要，其統(tǒng)籌發(fā)展對決策者來說是最優(yōu)選擇，則此處的無差異曲線表示能夠給政府帶來相同效用水平的投入城鎮(zhèn)土地量和投入農(nóng)村建設土地量的組合。那么，可以看出，在E點上，預算線AB與無差異曲線U1相切，從而在該點上政府在土地投入農(nóng)村或城市的選擇上獲得最大效用。值得注意的是，由于OA

此時如果政府具有偏向于城鎮(zhèn)化的土地政策偏好，即愿意用更多的土地資本投入城市化的發(fā)展，則人為地將X1提高到X1′。在預算約束不變，即土地資源總量不變的情況下，政府只能在E′點上做出政策選擇，在此情況下，投入農(nóng)村建設的土地由OX2減少到OX2′。更重要的是，在E′點上，政府的決策無法實現(xiàn)U1上任何一點投入城鎮(zhèn)土地量和投入農(nóng)村建設土地量的組合，從而只能選擇一個更低的無差異曲線U2。此時土地投入組合的效用較均衡點E而言是降低了。

從長期來看，城市化是人類社會發(fā)展階段，即城鎮(zhèn)化是國家發(fā)展必然經(jīng)歷，隨著城鎮(zhèn)化的進行，城市地租不斷上升，則土地資本投入農(nóng)村建設的機會成本不斷提高，預算線AB變?yōu)锳C。此時的最大效用點為E′′，其最優(yōu)政策組合為將X1′′的土地資本投入到城鎮(zhèn)化，而將X2′′的土地資本投入到農(nóng)村建設。較第一期的均衡點E而言，可以看出，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，土地資本向城鎮(zhèn)和農(nóng)村的投入都有上升，但X2X2′′大于X1X1′′，這意味著隨著城市化發(fā)展，城市地租的上升，為了維持土地在城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間的最佳配置，投入到農(nóng)村建設所需的土地資本新增量應大于投入城市的新增量。該大于量與地租上漲的幅度相關。地租上漲越大，則為了達到效用最佳配置所需農(nóng)村土地資本增加量越大，而投入城市的土地資本增加量越少。然而，如果政府堅持土地政策的城鎮(zhèn)化傾向，則其決策是將前期投入城鎮(zhèn)的土地資本量X1′提高到X1′′′，則在約束線AC上，其決策點為E′′′，對應的投入農(nóng)村的土地資本量為X2′′′。此時，在E′′′點上，決策無法實現(xiàn)U3上任何一點的土地投入組合，此時政府只能達到U4。相對于前期均衡時的U1和存在偏好時的U2，此時的無差異曲線效用也是提升了，但其效用水平?jīng)]有達到新的均衡時水平。

此外，分析中還可以看出，如果前期已經(jīng)選擇偏向城鎮(zhèn)的土地投入組合，相對于前期偏向城鎮(zhèn)的政策效用O X2′ E′ X1′而言，后期如果依據(jù)效用最大化策略調(diào)整政策，則效用增加量將大于堅持原政策路徑情況下的效用增加量。換言之，從長期來看，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的情況下，由于城市地租上升導致農(nóng)村建設機會成本上升，AC曲線的斜率會繼續(xù)變小，則偏向于城鎮(zhèn)的政策效用增加量將越來越小，相對于效用最大化策略的效用增加量的差值會越來越大，結(jié)果必然導致在城鎮(zhèn)化進行過程中，堅持將土地資本更多投向城市的政策偏好帶來的效用損失逐漸增大。

至此根據(jù)圖1的分析我們可以得出以下結(jié)論：

1)由于土地資本投入農(nóng)村的機會成本大于投入城鎮(zhèn)，要達到效用最大化，即獲取城鎮(zhèn)和農(nóng)村間土地關系的協(xié)調(diào)，應將更多的土地資本投入農(nóng)村。

2)偏向于城鎮(zhèn)的土地投入會帶來效用的損失。

3)長期來看，隨著城市地租的上升，要達到效用最大化，投入城市所需的土地資本量是遞減的。這也符合邊際報酬遞減的規(guī)律。

4)長期來看，堅持偏向于城鎮(zhèn)的土地資本投入帶來的效用損失是遞增的。即堅持偏向城鎮(zhèn)的土地政策在城市化進程中將加劇城鎮(zhèn)和農(nóng)村間土地關系的失衡。

以上對現(xiàn)實土地經(jīng)濟的模型化抽象分析，從土地資本的角度討論了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地關系所需注意的關鍵點和有偏向的土地政策可能帶來的后果，分析過程沒有包含制度對于土地資本投入選擇的調(diào)節(jié)、土地的其他屬性等重要因素，只把經(jīng)濟效益作為效用優(yōu)選的依據(jù)。由于土地由農(nóng)地轉(zhuǎn)向市地的過程中，其生產(chǎn)、生態(tài)和景觀屬性往往受到不可逆轉(zhuǎn)的不同程度破壞，偏向城鎮(zhèn)的土地政策所帶來的綜合效用損失將會更大。對于我國目前城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)村建設間的土地關系來說，政府是否確實具有對于城鎮(zhèn)的土地政策偏好，其成因和后果如何，本文在接下來的論述中將對此進行回顧和分析。

二、土地政策城鎮(zhèn)傾向的形成與發(fā)展

在中國，土地政策具有對于城鎮(zhèn)的偏好主要體現(xiàn)為土地政策的制定注重對城鎮(zhèn)的投入，輕視對農(nóng)村的投入。從土地要素分配的角度來看，政府通過制定各種政策，使土地要素以低于市場交易的價格流入城市。從土地資本的角度來看，政府偏向于通過各種方式從農(nóng)村攫取資本，增加城市和工業(yè)資本積累，而留給農(nóng)村建設的僅為土地資本的剩余部分。從土地的綜合價值來看，政府偏向于通過農(nóng)地轉(zhuǎn)用充分發(fā)揮土地的經(jīng)濟價值，而忽略對農(nóng)村土地的生態(tài)景觀和社會綜合價值的損失。這種土地政策的城鎮(zhèn)傾向根植于我國長期以來偏重于城市發(fā)展的總體經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略之中，在城鎮(zhèn)化過程中又得到了不斷的強化。

我國的各級政府，不僅是行政主體，而且也是經(jīng)濟主體，具有財政擴張、使自身利益最大化的動機。土地政策上城鎮(zhèn)傾向的形成及發(fā)展與行政主體的經(jīng)濟利益最大化動機密切相關。在不同時期，政府的利益動機有不同的表現(xiàn)，而土地政策的城鎮(zhèn)化傾向也就由不同的方式表現(xiàn)出來。

1.政策路徑的形成與發(fā)展

改革開放之前，在高度集中的計劃經(jīng)濟體制之下，整個社會組織成為單一的大工廠，由政府用行政手段調(diào)配資源。此時，國家以推動工業(yè)化、城市化作為工作的重心，一方面，來源于改變農(nóng)業(yè)國家落后面貌的普遍愿望，另一方面，由于政府及其附屬機構(gòu)的財政收入、福利水平均取決于以城市為載體的工業(yè)化發(fā)展，因此以工業(yè)化、城市化為重也符合政府自身利益動機。這個時期，在土地方面，政府主要通過控制農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、交換、分配、消費等全部環(huán)節(jié)，通過占有農(nóng)村勞動者的勞動剩余價值，從而獲取農(nóng)村土地的經(jīng)濟價值，轉(zhuǎn)化為城市工業(yè)發(fā)展的資本積累。此外，嚴格限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民無法通過交易獲得農(nóng)地的價值。雖然當時從城鎮(zhèn)化水平上來看，不論人口城鎮(zhèn)化還是土地城鎮(zhèn)化均維持較低水平，但土地政策的城鎮(zhèn)傾向在土地價值方面體現(xiàn)較顯著。這是我國土地政策上城鎮(zhèn)傾向的形成時期。

改革開放初期，隨著市場經(jīng)濟的初步形成和發(fā)展，以及對外開放的不斷擴大，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上，我國形成了以出口為導向的外向型經(jīng)濟，在就業(yè)結(jié)構(gòu)上形成以沿海加工貿(mào)易企業(yè)為代表的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。在此時戶籍制度對人口流動的限制有所放寬，從而釋放了大量農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，大量西部農(nóng)民工向東部沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，人口城鎮(zhèn)化開始提速。而此時，政府財政體制改革得以啟動，從1987年左右開始實行“分灶吃飯”、“收支包干、增收分成”的財政體制，中央政府與地方政府之間形成收益分配關系，由此中央與地方政府的利益動機開始有所分離，地方政府追求自身利益最大化的意圖開始體現(xiàn)。在這一時期，地方政府主要的利益動機是通過改善基礎設施，降低稅收成本，吸引投資，從而加快地方工業(yè)化，擴大稅源，獲取財政收入。此外，在價格雙軌制的作用下，加快工業(yè)化發(fā)展也能夠提升地方政府的尋租空間。這樣的背景下，土地政策的城鎮(zhèn)傾向突出，其主要表現(xiàn)為以低成本征收農(nóng)民土地，以出讓、劃撥、入股等方式低價格轉(zhuǎn)讓給外資企業(yè)，從而將農(nóng)村土地資本轉(zhuǎn)化為工業(yè)資本，農(nóng)村在此過程中能從土地轉(zhuǎn)用獲取的價值極為有限。這是我國土地政策城鎮(zhèn)傾向的發(fā)展時期。

進入90年代中期以后，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)關系發(fā)生進一步變化。社會主義市場經(jīng)濟體制在1992年黨的十四大上得以確立，非公有經(jīng)濟在規(guī)模和水平上得到進一步發(fā)展，人口城鎮(zhèn)化的速度進一步加快。隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模的集聚和外商直接投資(FDI)的增加，資本密集型產(chǎn)業(yè)開始成長，各要素流動在經(jīng)濟發(fā)展過程的作用進一步增強，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展開始對整體經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)部門產(chǎn)生外部效應。在這個時期，如果政府能夠放寬對農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地入市的限制，降低各要素在城鄉(xiāng)間流動的交易成本，使農(nóng)民能夠從要素流動中受益，并制定政策防止城市發(fā)展對農(nóng)村造成負外部效應，則城鎮(zhèn)化與農(nóng)村建設均能在經(jīng)濟發(fā)展中得到兼顧，而現(xiàn)實卻事與愿違。以1994年分稅制確立為標志，中央與地方之間的財權(quán)事權(quán)進一步劃分，對土地政策的發(fā)展起到至關重要的導向作用。由于在分稅體制下，地方政府只能得到財政收入的40%左右，卻需要承擔提供大多數(shù)公共產(chǎn)品與服務的職責，因而被充分激勵通過擴大預算外收入提高自身財政收入[2]。由此，土地政策城鎮(zhèn)傾向的體現(xiàn)形式由前一時期的政府主導將農(nóng)村土地資本低價轉(zhuǎn)化為工業(yè)資本為主，轉(zhuǎn)換為以政府直接占有土地資本化過程中產(chǎn)生的增值收益為主[3]，我國土地政策的城鎮(zhèn)傾向得到進一步的發(fā)展和深化。

通過歷史回顧可以看出，在相當長的時期內(nèi)，我國土地政策明顯具有城鎮(zhèn)傾向，這種傾向在不同歷史時期表現(xiàn)方式不同，并不斷得到加深。在前文經(jīng)濟分析中，我們得出的基本結(jié)論之一是在長期中堅持偏向于城鎮(zhèn)的土地投入帶來效用損失并遞增，即堅持傾向城鎮(zhèn)化的土地政策在城市化進程中將加劇城鎮(zhèn)和農(nóng)村間基于土地關系的經(jīng)濟收益等多種失衡，我們可以從現(xiàn)實中找到對這個結(jié)論的印證。隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，特別是改革開放以來城鎮(zhèn)化的提速，農(nóng)村土地問題日益突出。例如：耕地資源大量流失。在改革開放初期，從1978年至2008年，耕地年均減少量為94.9萬公頃，其中于2003年達到峰值，達到288萬公頃。雖然耕地流失與糧食安全之間的關系存在爭論，但耕地的大量流失使農(nóng)地的生態(tài)涵養(yǎng)功能發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)的總體削弱，同時使農(nóng)地不再具有種植功能，使農(nóng)民失去了從事農(nóng)業(yè)的機會，從而也降低了農(nóng)地的社會保障價值。因此，從土地綜合價值角度來看，耕地的流失是農(nóng)村建設、農(nóng)業(yè)發(fā)展的重大損失。再者，土地質(zhì)量急劇退化。一方面，土地的城鎮(zhèn)化使土地不再具有種植功能。另一方面，城市的發(fā)展對農(nóng)業(yè)部門產(chǎn)生負的外部效應，工業(yè)排放的廢水廢物導致了土壤的污染。據(jù)2009年國土資源部《中國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定》，目前我國中低等地總面積達到耕地總面積的67%，土地污染面積已占耕地總量的20%，且集中于城市周邊地區(qū)。在其他方面，土地利用效率下降，農(nóng)民權(quán)益受損等，均得到學術界廣泛討論和研究[4]，在此不做一一列舉。

2.調(diào)整政策傾向消除負外部性影響

值得注意的是，決策層已經(jīng)對由土地政策的城鎮(zhèn)傾向所帶來的一系列問題有了明確認識。自2003年以來，中央多次強調(diào)“三農(nóng)”問題的重要性，提出“建設社會主義新農(nóng)村”。在2008年十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。該決定以耕地保護和農(nóng)地流轉(zhuǎn)為著眼點，將健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度作為農(nóng)村工作六大部署之一，代表著決策層已經(jīng)認識到土地政策的城鎮(zhèn)傾向并在扭轉(zhuǎn)這一政策傾向方面做出實質(zhì)努力。然而，可以看到，盡管中央的認識已經(jīng)出現(xiàn)明顯變化，在新的政策制定和實施過程中，各級地方政府仍顯現(xiàn)出較強的城鎮(zhèn)傾向。特別是在2009年底世界經(jīng)濟危機對國內(nèi)經(jīng)濟的沖擊顯現(xiàn)時，城鎮(zhèn)化再次被視作為提振內(nèi)需、恢復增長、維持穩(wěn)定的工具，在擴大投資的作用下，土地征收規(guī)模，特別是中央批準的土地征收規(guī)模，在前幾年有所緩和的情況下再次激增(見圖2)。這說明，我國土地政策的城鎮(zhèn)傾向在各種體制性因素下已經(jīng)具有較強的路徑依賴性，扭轉(zhuǎn)這一傾向的難度很大。

圖2　2006年至2009年我國土地征收面積 數(shù)據(jù)來源：中國國土資源統(tǒng)計年鑒。

新一屆領導層對推進城鎮(zhèn)化高度重視，并提出中國未來幾十年的發(fā)展?jié)摿υ谟诔擎?zhèn)化，在于推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，在于促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?？梢灶A期，在接下來的經(jīng)濟發(fā)展過程中，城鎮(zhèn)化做為國家發(fā)展戰(zhàn)略之一仍將起到核心作用。2013年4月，國務院常務會議上提出探索城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)發(fā)展的新模式，強調(diào)新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，并需要各項配套改革去推進。領導層的各項表態(tài)再次表現(xiàn)了對于協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展、包括協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地關系的各界共識。但是我們需要審慎看待其可能帶來的結(jié)果，必須充分認識，我國土地政策已經(jīng)具備較強的城鎮(zhèn)傾向，如果不加以制度規(guī)制，未來土地政策制定極可能仍會沿著該傾向的路徑，對新型城鎮(zhèn)化帶來消極作用和加重土地效益損失，制度創(chuàng)新面臨著現(xiàn)實必要性和緊迫性。在此，我們引入路徑依賴的概念，分析土地政策城鎮(zhèn)傾向所依賴的政策路徑的特征，從而做出可操作的改革建議，尋求新型城鎮(zhèn)化過程擺脫土地政策城鎮(zhèn)傾向的政策路徑破解之道。

三、基于政策路徑依賴理論的制度創(chuàng)新契機

對于我國城鎮(zhèn)化過程中政府的偏向于城鎮(zhèn)的政策偏好，路徑依賴理論能夠較好地解釋這一偏好的延續(xù)性，并為我們提供了制度創(chuàng)新的理論指導。路徑依賴理論來源于制度經(jīng)濟學，是一個對未來選擇產(chǎn)生限制性影響的機制。路徑依賴并非單純指歷史對未來的影響，亦非強調(diào)政策發(fā)展路徑的不可改變性。實際上，在路徑上的每一點決策者都可以選擇替代性方案，而路徑依賴使這種選擇的范圍變窄，并使前期制定的政策在決策過程中顯得尤為重要[5]。社會政策領域的歷史制度主義學派認為，公共政策的制定是一個離散的過程，在政策周期內(nèi)具有相當?shù)姆€(wěn)定性。突發(fā)事件對這個過程形成干擾。在突發(fā)事件發(fā)生時，決策者制定新的目標和新的政策重點，以及新的制度和組織安排。著名的歷史制度主義學者Paul Pierson認為，由于政治決策存在集體決策、對改革的抵制性偏好、利益集團以及政策與結(jié)果之間的復雜關系等特征，在社會政策領域，路徑依賴的影響尤為顯著[6]。

路徑依賴具有以下幾點特征：

1)時間和政策序列的重要性；

2)一次小的或突發(fā)的事件可能對的政策效果產(chǎn)生重要影響；

3)路徑形成之后，轉(zhuǎn)變政策的機會成本隨著時間的延續(xù)而增大；

4)在路徑內(nèi)，新政策的制定對已有的機制能夠達到均衡，從而對路徑產(chǎn)生漸進的加強作用。

總的來說，路徑依賴的形成和發(fā)展需要三個決定性因素，即突發(fā)事件、規(guī)模報酬遞增機制和體制，政策路徑的形成和發(fā)展實際是體制的邊界限制和突發(fā)事件沖擊的調(diào)和產(chǎn)物。首先，突發(fā)或偶然性事件使原有政策轉(zhuǎn)向，為形成新的路徑創(chuàng)造機會，這些突發(fā)事件包括新技術的發(fā)展、新制度的制定；第二，如果該政策的結(jié)果出現(xiàn)產(chǎn)出增加而單位成本下降的優(yōu)勢，即形成規(guī)模報酬遞增機制，該政策路徑則會被鎖定。需要指出的是，在這種情況下，即使出現(xiàn)改革，在該機制中受益的集團也會力求使變革有利于鞏固和擴大他們的既得利益；第三，政策路徑內(nèi)決策選擇空間受到體制的限制。體制因素對政策路徑起到限制、傳導和調(diào)整的作用，使政策路徑保持在既成的方向上，成為決策選擇的邊界[7]。簡而言之，突發(fā)事件促發(fā)路徑的形成，利益機制保持政策路徑的方向，體制限定路徑內(nèi)政策選擇的空間。

對于如何破解路徑依賴，學術界進行了大量研究。首先，需要打破原有的規(guī)模報酬遞增機制，從而從根本上轉(zhuǎn)變政策制定者維持政策路徑的激勵。更加重要的是，在規(guī)模報酬遞增機制形成后，利益集團竭力維護現(xiàn)有制度[8]。因此，破解政策路徑依賴，除了破解原有利益機制外，更加重要的是注重以減少交易費用 、 確定信息的流通為核心的制度建設，從而化解原有限制政策選擇的邊界。

1.政策路徑的規(guī)模報酬遞增機制——土地財政

研究表明，鎖定政策路徑方向的是特定的利益機制。影響我國土地政策制定的深層利益機制體現(xiàn)在與土地相關的財稅機制上。政府作為壟斷土地資源的經(jīng)濟主體，通過土地各項收益的分配對相關利益在各利益主體間進行配置。1994年分稅制改革后，中央和地方預算收入比重相對穩(wěn)定, 但卻形成了地方財政收入和支出間的巨大缺口，由于土地稅制不健全、地方政府融資渠道發(fā)展緩慢等原因，以出讓土地獲取收益成為了地方政府成本最小的擴大財政收入的方式。地方財政形成了越來越明顯的土地財政特征，即地方公共資本積累主要依靠國有土地出讓收入，而地方稅和地方收費又高度依賴房地產(chǎn)業(yè)。

本文研究進一步發(fā)現(xiàn)，對政府而言，以土地出讓金獲取收益具有路徑依賴理論的報酬遞增特性。首先，在征收農(nóng)村土地、出讓國有土地的過程中，政府需要付出的成本是相對穩(wěn)定的。研究表明，地方政府在土地出讓收入中減除各項成本支出后能夠獲取的凈收益穩(wěn)定在25%左右[9]；第二，由于對土地出讓收入的支出多在公共財政管理范圍之外進行配置，受GDP政績觀和事權(quán)界限不清等因素的共同作用，政府主要將這部分收益投入城市基礎設施建設，從而推動城市土地價值上升；第三，由于目前國有土地出讓機制是以招拍掛為主，“價高者得”，因此現(xiàn)期以土地出讓收入投資城市建設所提升的土地價值能夠有效轉(zhuǎn)化為未來的土地出讓收入。因此，在成本一定的情況下，擴大土地出讓收入，會帶來未來財政收入的上升，從而形成了規(guī)模報酬遞增的機制。

土地財政機制對我國土地政策的制定具有重大影響，各級政府間事權(quán)的界定、支出責任的劃分不清晰，政府和市場的邊界不清晰，各級政府間的事權(quán)和支出責任不清晰，地方政府具備從土地出讓收入獲取收益，從而擴大預算外收入的激勵。由于存在大量獲取利益的可能，政府從自身經(jīng)濟效益最大化出發(fā)，會盡量擴大征收農(nóng)用地，轉(zhuǎn)變農(nóng)用地為城市建設用地。再結(jié)合路徑依賴存在的規(guī)模報酬遞增機制，政府這種行為的激勵得到了持續(xù)性的增強，從而產(chǎn)生過度征收土地的可能，農(nóng)村的土地利益受到侵害。更重要的是，在這種利益機制的激勵下，城市地租被過度推高，也限制了城市的聚集效應，提高了城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新的成本，從而最終也損害了城市的利益。這與我們前文的理論模型分析結(jié)論是一致的。

2.政策路徑的體制約束——城鄉(xiāng)二元體制

體制的內(nèi)在演化會強化政策路徑的限制能力。對于我國城鄉(xiāng)土地政策路徑而言，最重要的體制因素是我國城鄉(xiāng)二元體制。關于我國的城鄉(xiāng)二元體制，國內(nèi)學者多有研究。在這里用新的觀點，特別是用長期體制演化的視角來看待二元體制。

我們將城鎮(zhèn)化的過程視作要素(包括人口、土地、資本)從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程，二元經(jīng)濟理論的研究則有著更深刻的意義。首先，由于現(xiàn)代部門的要素邊際生產(chǎn)率高于傳統(tǒng)部門，在勞動力轉(zhuǎn)移交易成本為零或很低的條件下，要素會產(chǎn)生向城鎮(zhèn)的自然流動；第二，城鎮(zhèn)發(fā)展與農(nóng)村應當協(xié)調(diào)發(fā)展，否則會產(chǎn)生城市發(fā)展過快所帶來的負外部效應；第三，在這個過程中，要素流轉(zhuǎn)成為城鄉(xiāng)一體化速度重要的調(diào)節(jié)器，降低要素流轉(zhuǎn)的交易成本不僅有利于要素向城鎮(zhèn)合理流轉(zhuǎn)，也利于農(nóng)村獲取要素流轉(zhuǎn)的收益，從而利于農(nóng)村經(jīng)濟，最終利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)。如果具體討論土地這一要素，這些由經(jīng)典理論延伸出來的啟示，是與我們在本文第一部分的分析結(jié)論相契合的。然而，對我國二元體制的分析表明，由于存在要素流動的限制，土地資源配置難以達到效用最大化。

從政策路徑分析的角度，可以將20世紀50、60年代確定我國現(xiàn)行土地二元制度的一系列政策作為突發(fā)事件，在這些突發(fā)事件作用下，路徑形成，二元體制成為限定路徑方向的邊界。以政策路徑分析的角度看二元體制，我們尤其需要重視我國二元體制的內(nèi)在演化過程。

在二元體制初期，行政制度安排是該體制的主導因素。在土地領域，主要的體現(xiàn)在：集體土地不能自由買賣，農(nóng)村內(nèi)部土地不能流轉(zhuǎn)。城市發(fā)展受到行政手段控制，土地城鎮(zhèn)化的過程速度緩慢。行政主導的二元結(jié)構(gòu)基本隔斷了城鄉(xiāng)間的土地流動。人為地設置高昂的要素配置交易成本，導致要素流動效率極為低下。如果回到本文開篇的效用分析角度，則此時由于要素流動割裂導致的效用損失，甚至比政策的城鎮(zhèn)傾向所帶來的效用損失更大(由于要素流動受限，城市地租不顯著高于農(nóng)村地租，則此時圖1中B點向左移，預算線內(nèi)效用空間減小)，其中的一個表現(xiàn)是：即使存在城鎮(zhèn)傾向?qū)е麓似陂g城鄉(xiāng)收入存在差距，但更顯著的問題是整體收入都保持在較低的水平上。

隨著改革開放的進行，市場經(jīng)濟體制的逐漸建立，我國二元體制開始發(fā)生深刻的變化，市場成為主導因素[10]。勞動力市場的發(fā)展、消費品市場化、住房市場化、基礎設施建設對市場的逐漸放開等市場化取向的改革，成為土地城鎮(zhèn)化主要推動力。對城鎮(zhèn)發(fā)展的限制弱化，城鎮(zhèn)化成為主要政策取向，城市國有土地轉(zhuǎn)讓市場的建立、農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)的試點等，使土地要素流動的交易成本有所下降。二元經(jīng)濟理論的開創(chuàng)者劉易斯[11]在其《勞動力無限供給條件下的經(jīng)濟發(fā)展中》中將國民經(jīng)濟分為以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)經(jīng)濟部門和以工業(yè)為主的現(xiàn)代部門，與其模型假設相符合，在交易成本有所下降的市場主導的二元體制下，土地要素向城市加速流動。此時土地政策的總體效用提高(即圖1中隨著AB移到AC，預算線內(nèi)的效用空間增大)。然而，必須看到，在前期行政主導的體制中，雖城鄉(xiāng)間的要素流動已不完全割裂，城市內(nèi)部要素流動交易成本大為降低，但對要素流動的各種限制依然存在。首先，農(nóng)村內(nèi)部要素流轉(zhuǎn)仍然受到嚴格限制。更為重要的是，城鄉(xiāng)間土地要素流動并非按市場交易原則進行，政府壟斷下對農(nóng)地的征收是按照用途補償而非市價補償。

體制的演化會對自身起到強化作用[12]?？梢钥吹剑覈亩w制經(jīng)歷了從行政主導，到以市場主導、兼具行政色彩的演化。表面上，市場因素的發(fā)展、城鄉(xiāng)間要素交易的擴大是這個演變的主要作用，但實際上，由于行政主導的要素流動不公平一直存在，二元體制朝著總體效用提高方向的演化反而加固了城鎮(zhèn)傾向的政策路徑。這是因為，在二元體制演化過程中，城鄉(xiāng)要素流動始終不能按市場原則公平進行，而市場化發(fā)展所帶來的效用提高，則反而支撐了該體制的存在乃至強化了該體制的合理性，也進而將要素流動不公平性合理化。這就是在實踐中部分地方政府以推動城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)濟為由對農(nóng)村土地低價征收的體制性原因，也是部分地方政府大建新城區(qū)，過度征收農(nóng)地的體制性原因。強化的體制會對強化路徑政策路徑的邊界，使政策的制定越來越符合路徑的方向。因此，即使中央不斷重申農(nóng)村建設的政策導向，在體制自身不變的情況下，地方政府的土地政策制定仍然保持其對城鎮(zhèn)的傾斜。

上述分析可以得出，在二元體制演化過程中，對土地政策效用最大化的主要約束體現(xiàn)于要素交易的不公平性。要改變我國土地政策的城鎮(zhèn)傾向路徑依賴必須轉(zhuǎn)變土地的二元體制，而轉(zhuǎn)變二元體制的根本則為消除要素交易的不公平性，使城鄉(xiāng)土地要素能夠按市場原則交易。

應用制度經(jīng)濟學理論，結(jié)合對我國具有城鎮(zhèn)傾向土地政策的回顧，可以看出，該傾向具備較突出的路徑依賴特征。在此應用路徑依賴內(nèi)涵來理解我國土地政策的城鎮(zhèn)傾向的意義在于以下兩點。首先，說明轉(zhuǎn)變土地政策的城鎮(zhèn)傾向相當困難，因為在長期延此路徑的發(fā)展中，符合該傾向的制度之間相互作用，強化了該路徑的政策限制邊界。這也就可以理解，為何中央三令五申統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實際結(jié)果卻偏離預期。且更重要的是，這里指出了如果要轉(zhuǎn)變土地政策的城鎮(zhèn)傾向，破解這一路徑，必須改變規(guī)模報酬遞增的利益結(jié)構(gòu)，并改革維持政策路徑的體制。接下來，我們結(jié)合我國土地政策路徑的內(nèi)在機制分析，做出針對性改革建議。

四、針對破解土地政策路徑依賴的改革建議

城鎮(zhèn)化與農(nóng)村建設應當是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的關系，顧此失彼偏向于其中某一方面的發(fā)展會使整體社會效用受損。土地作為基本生產(chǎn)要素，在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)中起到重要作用。本文研究首先應用無差異曲線和預算約束線為理論基礎，將土地在城鎮(zhèn)化過程中對城鎮(zhèn)和農(nóng)村的投入過程進行抽象分析，得出偏向于城鎮(zhèn)的土地投入會帶來效用的損失，而且堅持這種偏向的投入長期帶來的效用損失是遞增的。隨后，通過對歷史的回顧，明確了我國土地政策具有對城鎮(zhèn)的傾向性。在不同時期，這種傾向有著不同表現(xiàn)，并隨城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整有所發(fā)展。與土地經(jīng)濟效用模型分析結(jié)論相符合，這種政策傾向性帶來了諸多土地問題，成為我國城鄉(xiāng)土地關系不協(xié)調(diào)的原因之一。而且，在長期發(fā)展過程中，土地政策的城鎮(zhèn)傾向性已經(jīng)形成了政策路徑，政策制定者們在選擇政策時已經(jīng)對該路徑形成依賴。

對我國土地政策城鎮(zhèn)傾向路徑研究表明，鎖定該政策路徑方向的是以土地財政為基礎的規(guī)模報酬遞增機制，而強化該路徑的體制性因素是二元結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)土地要素交易的不公平性。諾斯指出，有兩種力量會規(guī)范制度變遷的路線：一種是收益遞增，另一種是由顯著的交易費用所確定的不完全市場。因此，轉(zhuǎn)變傾向于城鎮(zhèn)化的土地政策路徑，需要從改變收益機制和降低交易費用入手。

1.化解政策路徑的規(guī)模報酬遞增機制

轉(zhuǎn)變土地財政的收益遞增機制，能夠內(nèi)在的改變政府在制定土地政策時的激勵因素，是化解土地政策城鎮(zhèn)傾向的關鍵。要實現(xiàn)這一點，比較有效的做法是開拓新來源和阻斷舊來源并重，改變地方政府大多將土地出讓收入用于市政設施建設借款本息的主要償還資金，逐漸形成依賴土地收儲/舉債/出讓的“土地財政”模式。

“開拓新來源”即從根本上轉(zhuǎn)向更好地利用包括土地、基礎設施和公有房地產(chǎn)在內(nèi)的地方公共不動產(chǎn)資產(chǎn)，重視私人不動產(chǎn)保有使用環(huán)節(jié)財稅效用，創(chuàng)新設計出更合理的融資模式，讓財政資本、商業(yè)資本以及民間個人資本都成為城市發(fā)展建設的資金來源。在建立風險監(jiān)控和預警機制的前提下，健全地方債務制度，擴寬地方政府融資渠道，從而降低對土地財政收入的依賴。

第一，公私資本合作(PPP)模式。通過政府和社會資本合作模式的推廣，可以充分發(fā)揮有限的公共財政資源的杠桿作用，撬動和吸引更多社會資本通過特許經(jīng)營、參股持股等方式參與到基礎設施建設、資源高效利用、環(huán)境保護，以及其他可以商業(yè)化運營的公共物品提供領域，使有限的公共財政資源能夠為社會供給數(shù)量更多、質(zhì)量更好的公共物品，并為社會資本提供投資機會，同時也可以減輕公共財政支出快速增長的壓力。

第二，公共不動產(chǎn)證券化。公共不動產(chǎn)具有收益穩(wěn)定、安全性高的特點，以其為基礎資產(chǎn)的證券化產(chǎn)品，在資本市場中具有一定的吸引力，投資門檻低，可以最大限度地吸收總量規(guī)模龐大的小額社會閑散資金。保障住房、大型城市基礎設項目、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公用設施、可商業(yè)化運營的社會服務設施等，都是可以利用證券化所得資金建設、運營和維護的。但是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公用設施、可商業(yè)化運營的農(nóng)村社會服務設施證券化所得資金的本息償還，應當給予相當部分的財政補貼，以避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和農(nóng)民支出負擔的過快增長。

第三，房地產(chǎn)稅替代土地出讓金收入。城市房地產(chǎn)存量規(guī)模龐大，即使扣除一定的免征面積，房地產(chǎn)稅可期收入依然可觀。但由于房地產(chǎn)稅涉及面廣、社會影響大，房地產(chǎn)稅的實施要慎重，尤其注重公平，以減輕阻力?？鄢欢庹髅娣e后，既對增量又對存量計稅依據(jù)給予折扣優(yōu)惠，實行較低稅率，是避免因社會不同群體稅負不公而引發(fā)質(zhì)疑和不滿，并獲得足以替代土地出讓金收入在地方財政中作用的房地產(chǎn)稅收入的可行性途徑。

“阻斷舊來源”則從成本角度考慮，改變征收土地的補償標準會有效降低地方政府從土地獲取的收益空間。2004年修訂的《土地管理法》規(guī)定征收補償中土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地征收前三年平均產(chǎn)值的三十倍。而政府在征收、整理農(nóng)地后，通過出讓土地獲得的土地出讓金則大大高于征收補償，這種差異的實質(zhì)是用途補償和市價補償之間的差異。在現(xiàn)行體制下，逐步探索以市價補償，即以相同區(qū)位特征下城市土地交易價格減去拆遷、整理成本后的價格對征收土地進行補償，是降低利益遞增作用的重要方式。

2.轉(zhuǎn)變政策路徑的體制性約束

二元體制對政策路徑約束的核心在于對城鄉(xiāng)土地要素流動的分割。轉(zhuǎn)變二元體制，從而進一步消除土地政策對城鎮(zhèn)傾向的路徑依賴，需要降低城鄉(xiāng)土地交易成本、維護城鄉(xiāng)土地交易的公平性。

第一，科學界定農(nóng)村土地合法產(chǎn)權(quán)。按照科斯定理，在交易費用大于零的世界里，通過合法產(chǎn)權(quán)的明確界定能夠降低交易費用，從而提高資源經(jīng)濟效率，導致城鄉(xiāng)要素交易不公平性難以轉(zhuǎn)變的因素之一則是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰。首先，農(nóng)村土地歸集體所有，但隨著歷史變遷，“集體”已經(jīng)很難作為單一的經(jīng)濟主體，其資源分配的效率低下，在市場競爭中處于弱勢，且為農(nóng)村精英提供了尋租的空間；其次，農(nóng)民雖擁有承包地和宅基地的使用權(quán)，但產(chǎn)權(quán)是殘缺的，不具備完全的處分權(quán)，土地租賃受到限制，并不享有抵押權(quán)；第三，農(nóng)村土地權(quán)屬登記制度不健全，土地權(quán)證不齊，土地界限不清，導致農(nóng)民土地權(quán)益無法得到有效保護。針對這些問題，建議在科學界定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的基礎上，抓緊修訂土地相關法律，在試點經(jīng)驗的基礎上，研究制定涵蓋土地權(quán)利、土地管理等諸多內(nèi)容、全面、科學的土地法，為農(nóng)地確權(quán)提供法律保障。

第二，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)村土地內(nèi)在價值。通過加快推廣推進農(nóng)地確權(quán)頒證工作，使農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)分離并確認權(quán)利主體，有利于在堅持和發(fā)展農(nóng)村土地社會主義公有制的前提下，進一步發(fā)展農(nóng)村土地生產(chǎn)力，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)，同時也為農(nóng)村土地收益公平合理分配創(chuàng)造條件。經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和集中相當于農(nóng)民用經(jīng)營權(quán)入股，可以形成規(guī)?；?jīng)營，形式可以是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)，也可以是規(guī)模較大的家庭農(nóng)場，突出規(guī)模效益，擴展產(chǎn)業(yè)鏈，也有利于更好保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利，減少短期行為，促使農(nóng)民自覺加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入，改善種植管理水平，更注重農(nóng)地長期產(chǎn)出和收益的可持續(xù)性，從而提高耕地質(zhì)量，增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，在根本上拉近農(nóng)地和市地價值，消除二元定價基礎。

第三，建立公平交易的城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)統(tǒng)一市場。如果說界定產(chǎn)權(quán)是基礎，依法確權(quán)頒證是手段，那么，建立城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一市場則是方向。在城市規(guī)劃和用途管制下，建立城鄉(xiāng)土地市場，允許農(nóng)民與城市經(jīng)濟主體進行直接交易，雙方按市場交易價格為流入城市的土地定價。在這個過程中，政府一方面需要搭建平臺，構(gòu)建交易場所，另一方面需要協(xié)助農(nóng)民組成各類經(jīng)濟組織，保障其交易的平等地位。城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)市場的建立，可以從根本上降低交易費用，促進城鄉(xiāng)土地要素的公平流動。對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和交易，要尊重農(nóng)民意愿，要引導和鼓勵，但絕不能強制推行。在流轉(zhuǎn)和交易過程中，要嚴謹擅自轉(zhuǎn)換農(nóng)用地用途，造成基本農(nóng)田和耕地的破壞和減少，危害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

五、結(jié)論

新型城鎮(zhèn)化已成為我國未來經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略之一，從理論準備到制度設計都應做出努力，去爭取在新一輪城鎮(zhèn)化建設中避免土地政策的城鎮(zhèn)傾向性所帶來的負面效應。通過對路徑依賴理論的深入理解，我們發(fā)現(xiàn)了土地財政和我國城鄉(xiāng)二元體制是對城鎮(zhèn)傾向性土地政策路徑的主要限制性因素，進一步對土地財政的分析中，可以明確其規(guī)模報酬遞增機制及其對政府推行過度城鎮(zhèn)化政策的激勵的持續(xù)性；而對二元體制的分析，則證實城鄉(xiāng)土地要素流動的不公平性是貫穿二元體制演變、進而強化土地政策的城鎮(zhèn)傾向性的中心環(huán)節(jié)。

我們的研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的相關政策建議都是早就被討論過的，但由于政治的、經(jīng)濟的復雜性，它們被謹慎地擱置了，或僅在極小范圍實驗著。我國大量人口集中在農(nóng)村，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為業(yè)的情況下，一旦放任土地流轉(zhuǎn)和交易，勢必造成土地集中和商業(yè)資本對農(nóng)民的剝奪。

社會上相當一部分觀點誤以為我們國家城市建設用地占比不足，然而實際上中國已建成土地占比已經(jīng)超過了合理比例，尤其東部，這造成環(huán)境持續(xù)惡化。所以通過制度設計，一方面提高農(nóng)村建設用地的資產(chǎn)價值以保護農(nóng)民利益，一方面嚴守農(nóng)村土地集體所有制，這也是我們論文中建議所遵循的約束。

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(本文責編：辛城)