王 春 蕊

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論農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中居住證管理制度的完善*

王 春 蕊

摘要：居住證管理制度作為戶籍制度改革的一項(xiàng)“過(guò)渡性”工具，通過(guò)“累積賦權(quán)”配置社會(huì)福利資源，為有條件、有能力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口定居并落戶城市開辟了通道。分析上海“居住證積分+條件轉(zhuǎn)戶”的管理模式和廣州“?；?積分入戶”的管理模式，發(fā)現(xiàn)大城市的積分指標(biāo)體系和積分標(biāo)準(zhǔn)的“人才”偏好明顯，普惠性賦權(quán)范圍相對(duì)“保守”。單個(gè)城市積分賦權(quán)的“時(shí)間連續(xù)性”與缺少“跨區(qū)域指標(biāo)賦權(quán)轉(zhuǎn)移”銜接機(jī)制的矛盾，將導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動(dòng)的區(qū)域固化。應(yīng)順應(yīng)普惠型市民化和落戶型市民化趨勢(shì)，不斷完善積分賦權(quán)指標(biāo)體系，通過(guò)建立積分指標(biāo)可替代機(jī)制、動(dòng)態(tài)性公共服務(wù)配置機(jī)制和跨區(qū)域指標(biāo)賦權(quán)轉(zhuǎn)移銜接機(jī)制，讓進(jìn)城農(nóng)民更好地享有城市社會(huì)福利資源。

關(guān)鍵詞：普惠型市民化；落戶型市民化；居住證制度

中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，要以人為本，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)?！?014年政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào)，新型城鎮(zhèn)化要解決好三個(gè)“一億人”問(wèn)題，其中，促進(jìn)一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)是重要內(nèi)容。深化戶籍及相關(guān)配套制度改革，創(chuàng)新賦權(quán)模式，讓更多有條件和有能力的進(jìn)城農(nóng)民定居并落戶城市，已成為加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然趨勢(shì)。

一、戶籍屬地福利下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的兩種類型

人口作為城鄉(xiāng)之間最活躍的要素，其遷移流動(dòng)對(duì)構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系意義重大。長(zhǎng)期以來(lái)，受歷史和現(xiàn)實(shí)因素的制約，我國(guó)形成了以戶籍制度為載體進(jìn)行城鄉(xiāng)資源要素空間配置的差序化格局。不同類型城市產(chǎn)生的層級(jí)磁力，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口產(chǎn)生不同強(qiáng)度的吸引力。大城市產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，社會(huì)福利優(yōu)越，為了提升自身競(jìng)爭(zhēng)力，更愿意引入高端人才，而不是作為普通勞動(dòng)者的農(nóng)民工，農(nóng)民工很難通過(guò)“轉(zhuǎn)戶”享有市民化待遇，處于“居而未轉(zhuǎn)”的狀態(tài)。中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，城鄉(xiāng)社會(huì)福利差距較小，對(duì)農(nóng)民工的吸引力不強(qiáng)，即便具備落戶條件，進(jìn)城農(nóng)民也會(huì)因“城鄉(xiāng)預(yù)期差距過(guò)小”選擇定居而不轉(zhuǎn)戶，處于“居而不轉(zhuǎn)”狀態(tài)。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中，因戶籍屬地福利約束，以及城鄉(xiāng)權(quán)益的多重交織作用，進(jìn)城農(nóng)民在定居城市過(guò)程中面臨著“轉(zhuǎn)”與“不轉(zhuǎn)”的雙重選擇。這種趨勢(shì)將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中形成兩種類型：“轉(zhuǎn)戶型”市民化和“常住型”市民化。在當(dāng)前戶籍制度尚未“復(fù)位”的條件下，這種只居住不轉(zhuǎn)戶的“常住型”市民化將會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)存在，很大程度上影響我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)。

為了讓進(jìn)城農(nóng)民公平享有公共資源，引導(dǎo)更多有條件、有能力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口定居并落戶，我國(guó)將加快推進(jìn)戶籍制度改革，取消暫住證制度，全面實(shí)施居住證制度。居住證的主要思想是通過(guò)“累積賦權(quán)”，分層、分步配置城市社會(huì)資源，讓留城時(shí)間長(zhǎng)、融入能力強(qiáng)的外來(lái)人口享有更多的城市公共服務(wù)資源，逐步淡化戶籍制度屬地福利功能?？梢哉f(shuō)，居住證制度是消除外來(lái)農(nóng)民工不能享有與城市戶籍從業(yè)人員或人才類居住證獲得者同等機(jī)會(huì)和待遇的排斥性的體制。然而，由于城市之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、流入人口規(guī)模和承載能力各不相同，在居住證賦權(quán)條件和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上存在差別。一些特大城市和大城市為了調(diào)控人口流動(dòng)，將居住證制度改革目標(biāo)仍聚焦人才，忽視了作為外來(lái)人口主體的農(nóng)民工。高門檻的賦權(quán)制度導(dǎo)向既不利于長(zhǎng)期定居城市的農(nóng)民工群體享有均等化公共服務(wù)，也很難通過(guò)降低落戶門檻實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民市民化，且這種政策導(dǎo)向一旦固化，將會(huì)生成新的城市二元結(jié)構(gòu)。如何適應(yīng)當(dāng)前“常住型”與“落戶型”市民化趨勢(shì)，科學(xué)設(shè)定居住證的賦權(quán)條件和標(biāo)準(zhǔn)，讓進(jìn)城農(nóng)民能夠在城市長(zhǎng)久定居、落戶，提高他們的生活質(zhì)量，仍需要進(jìn)一步深入探討。

*基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)民工市民化轉(zhuǎn)型中權(quán)益匹配機(jī)制與實(shí)現(xiàn)路徑研究”(13CRK020)；河北省青年拔尖人才支持計(jì)劃項(xiàng)目；河北省宣傳文化系統(tǒng)“四個(gè)一批”人才工程項(xiàng)目。

二、戶籍屬地福利下國(guó)內(nèi)居住證管理的兩種模式

從當(dāng)前來(lái)看，國(guó)內(nèi)大、中、小城市紛紛出臺(tái)了居住證管理制度以及相應(yīng)的“積分入戶”管理辦法，通過(guò)階梯式賦權(quán)和人口調(diào)控，使有意愿和有能力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市。但是，由于戶口的“含金量”不同，特大城市居住證的積分賦權(quán)條件和門檻仍然較高，當(dāng)前，較為典型的居住證模式是上海的“居住證積分+條件轉(zhuǎn)戶”模式和廣州的“?；?積分落戶”模式。

表1　上海市居住證積分標(biāo)準(zhǔn)

注：根據(jù)《上海市居住證積分管理試行辦法》(滬府發(fā)〔2013〕40號(hào))整理。

1.上海市“居住證積分+條件轉(zhuǎn)戶”管理模式

(1)申領(lǐng)條件。外來(lái)人員申領(lǐng)上海市居住證，需符合“兩個(gè)合法穩(wěn)定”(合法穩(wěn)定居住和合法穩(wěn)定就業(yè))的條件，或者投靠本市戶籍親屬、就讀、進(jìn)修等居住6個(gè)月以上。從申領(lǐng)條件看，只要符合“兩個(gè)合法穩(wěn)定”，外來(lái)人口即可辦理上海居住證，申領(lǐng)門檻較低。

(2)積分標(biāo)準(zhǔn)。上海屬于外來(lái)人口流入較多的直轄市，戶籍福利水平較高。為了緩解人口過(guò)度流入產(chǎn)生的資源環(huán)境壓力，在福利資源配置方面，上海市居住證遵循著“累積賦權(quán)”的思想，通過(guò)設(shè)置包括加分指標(biāo)、減分指標(biāo)、一票否決指標(biāo)等的積分指標(biāo)體系，按照持證人的年齡、學(xué)歷、就業(yè)等基本情況，設(shè)定不同的積分標(biāo)準(zhǔn)，持證人根據(jù)積分情況享有相應(yīng)的公共服務(wù)。積分標(biāo)準(zhǔn)如表1所示。

(3)福利配置。上海市居住證除了具有人口信息登記管理功能外，積分達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值的持證人，可享受子女義務(wù)教育、社會(huì)保險(xiǎn)、證照辦理、住房、基本公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、資格評(píng)定及考試和鑒定等公共服務(wù)。相比之前的暫住證，上海市居住證管理制度在外來(lái)人口的教育、住房資源分配方面有了新突破。例如，《上海市居住證積分管理試行辦法》規(guī)定，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值的持證人，其子女可在上海當(dāng)?shù)亟邮芰x務(wù)教育，參加全日制普通中等職業(yè)學(xué)校、全日制高等職業(yè)學(xué)校的自主招生考試，參加高中階段學(xué)校招生考試、普通高等學(xué)校招生考試。這為外來(lái)農(nóng)民工子女在上海本地入學(xué)、就學(xué)、升學(xué)提供了便利，也是教育資源公平分配的逐步體現(xiàn)。住房方面，持證人可按照有關(guān)規(guī)定，申請(qǐng)當(dāng)?shù)毓沧赓U住房，在當(dāng)?shù)乩U存和使用住房公積金。教育和住房門檻的降低，為農(nóng)民工享有“市民化”待遇提供了穩(wěn)定預(yù)期。

(4)居住證轉(zhuǎn)常住戶口的條件設(shè)定。從《上海居住證轉(zhuǎn)常住戶口試行辦法實(shí)施細(xì)則》來(lái)看，居住證持有人申辦上海市常住戶口需同時(shí)滿足持續(xù)居住7年、持續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)、依法繳納所得稅、規(guī)定的職業(yè)資格及無(wú)違法犯罪記錄等5個(gè)條件。在滿足上述條件后，相關(guān)管理部門將會(huì)按照年度人口總量的調(diào)控情況，對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行排隊(duì)輪候。如果申請(qǐng)人數(shù)量超出當(dāng)年人口調(diào)控總量，需要轉(zhuǎn)入下一年度依次辦理。同時(shí)，為了鼓勵(lì)有條件和有能力的持證人轉(zhuǎn)為常住戶口，還設(shè)定了一系列激勵(lì)條件，如在同等條件下，對(duì)上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大貢獻(xiàn)，投資納稅額和雇傭本地戶籍人口比較多的持證人，可以優(yōu)先申辦常住戶口。

2.廣州市“?；?積分入戶”管理模式

為合理控制人口規(guī)模，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，2014年廣州市積分制入戶工作正式啟動(dòng)，以期通過(guò)實(shí)施“積分入戶制”解決外來(lái)人口落戶城鎮(zhèn)的問(wèn)題。廣州市積分入戶標(biāo)準(zhǔn)如表2所示。

(1)申領(lǐng)條件。針對(duì)外來(lái)人口的流動(dòng)性特點(diǎn)，廣州居住證分為6個(gè)月以內(nèi)的短期居住證和6個(gè)月至3年的中長(zhǎng)期居住證。按照居住時(shí)間長(zhǎng)短不同，申請(qǐng)條件有所差別。短期居住證辦理手續(xù)較為簡(jiǎn)單，申請(qǐng)人持個(gè)人身份證及相關(guān)材料到相應(yīng)窗口即可辦理，主要面向臨時(shí)性外來(lái)人員，其功能類似暫住證。辦理中長(zhǎng)期居住證，申請(qǐng)人需要在居住地連續(xù)就業(yè)、經(jīng)商6個(gè)月以上，并提交就業(yè)登記證明、勞動(dòng)合同、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、納稅憑證和村(居)委會(huì)或用人單位開具的證明，經(jīng)審核確定后方可辦理。

(2)居住證功能。與上海市居住證類似，廣州市居住證的功能之一是人口信息的登記管理。通過(guò)辦理居住證可記錄持證人姓名、性別、出生日期、戶籍地、居住地變動(dòng)情況等基本信息，辦理和查詢個(gè)人積分，辦理基本衛(wèi)生、生育服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)等各方面的相關(guān)事務(wù)。由于廣州市居住證分為短期和中長(zhǎng)期兩種，短期居住證主要承擔(dān)流動(dòng)人口信息的登記與管理功能，持證人基本享受不到本地的公共服務(wù)待遇。中長(zhǎng)期居住證更側(cè)重于社會(huì)福利供給，廣州市居住證持有者可在當(dāng)?shù)匾婪▍⒓由鐣?huì)保險(xiǎn)、職業(yè)技能培訓(xùn)和公共就業(yè)服務(wù)，辦理出入港澳地區(qū)的商務(wù)簽注手續(xù)，申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證，辦理機(jī)動(dòng)車注冊(cè)登記手續(xù)，接受法律服務(wù)和法律援助，實(shí)行計(jì)劃生育的育齡夫婦享受國(guó)家規(guī)定的基本項(xiàng)目計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)，享受傳染病防治和兒童計(jì)劃免疫保健服務(wù)，參加居住地任職資格評(píng)定或考試、職業(yè)(執(zhí)業(yè))資格考試與登記，享受居住地人民政府提供的其他服務(wù)等。這種“居住時(shí)間+福利”的捆綁供給模式，體現(xiàn)出了外來(lái)人口享有“服務(wù)”與所作“貢獻(xiàn)”的對(duì)等。

表2　廣州市積分入戶標(biāo)準(zhǔn)

注：根據(jù)《廣州市積分制入戶管理辦法實(shí)施細(xì)則》(穗來(lái)穗〔2014〕19號(hào))整理。

(3)積分入戶條件。積分入戶是指比照由若干指標(biāo)構(gòu)成的積分指標(biāo)體系，對(duì)入戶申請(qǐng)人的條件進(jìn)行指標(biāo)量化積分，當(dāng)指標(biāo)累計(jì)積分達(dá)到規(guī)定的門檻分值時(shí)，便可以申請(qǐng)入戶。廣州市對(duì)積分入戶設(shè)定了年齡、學(xué)歷、住所、就業(yè)及遵紀(jì)守法等幾方面的條件。尤其是對(duì)年齡、學(xué)歷、就業(yè)的要求比較嚴(yán)格。比如，入戶申請(qǐng)人的年齡必須在20—45周歲，初中以上學(xué)歷，在當(dāng)?shù)赜泻戏ㄗ∷?，就業(yè)或創(chuàng)業(yè)且繳納社會(huì)保險(xiǎn)滿4年等規(guī)定?！稄V州市積分制入戶管理辦法實(shí)施細(xì)則》設(shè)5項(xiàng)積分指標(biāo)，申請(qǐng)人各項(xiàng)積分總和達(dá)到60分，就可申請(qǐng)入戶。廣州市政府結(jié)合當(dāng)年廣州入戶指標(biāo)總量，采取按照持證人社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)參保時(shí)間長(zhǎng)短進(jìn)行輪候入戶。

與之前的積分入戶政策相比，新的積分入戶政策不再將學(xué)歷、房產(chǎn)等核心要件作為入戶門檻，通過(guò)設(shè)定“文化程度”“技術(shù)能力”“職業(yè)資格或工種”“社會(huì)服務(wù)”“納稅”5項(xiàng)指標(biāo)，擴(kuò)大積分入戶條件，使更多低技能、低學(xué)歷的普通勞動(dòng)者能夠邁進(jìn)“落戶門檻”。與此同時(shí)，廣州市將之前的“按分排名”輪候入戶轉(zhuǎn)變?yōu)橐岳塾?jì)繳納社會(huì)醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)時(shí)間長(zhǎng)短排序，為在廣州市有穩(wěn)定工作且長(zhǎng)期居住的外來(lái)人口落戶暢通了渠道。

三、當(dāng)前我國(guó)居住證管理及相關(guān)制度的局限性

通過(guò)分析上海、廣州兩地的居住證管理模式，可以發(fā)現(xiàn)，二者在管理思想上遵循著城市社會(huì)福利的普惠性原則，但在落戶方面依然遵循嚴(yán)格的遴選機(jī)制，這種管理模式在普惠外來(lái)人口的同時(shí)，也存在一定的局限性。

1.居住證積分賦權(quán)偏重“事后”行為，缺少與“事前”行為的有機(jī)銜接

居住證制度通過(guò)“一系列指標(biāo)”進(jìn)行積分賦權(quán)，是社會(huì)福利公平性分配的逐步體現(xiàn)。外來(lái)人口能否享有和享有多少城市公共資源，主要取決于當(dāng)?shù)鼐幼∽C賦權(quán)指標(biāo)體系及相應(yīng)積分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，這也是居住證制度最核心的部分。從對(duì)上海和廣州兩地居住證賦權(quán)指標(biāo)體系和積分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定看，主要以年齡、學(xué)歷、技能、社會(huì)保險(xiǎn)、獎(jiǎng)勵(lì)、創(chuàng)業(yè)(納稅)作為衡量指標(biāo)，賦權(quán)思想強(qiáng)調(diào)“事后的時(shí)間累積”，缺少對(duì)申請(qǐng)者本地居住、就業(yè)情況“事前時(shí)間積累”的考慮。尤其是對(duì)于作為外來(lái)人口主體的農(nóng)民工群體，相比學(xué)歷、技能、獎(jiǎng)勵(lì)等指標(biāo)，“長(zhǎng)期”就業(yè)和生活在城市是他們的優(yōu)勢(shì)，如果缺少這類指標(biāo)，則會(huì)弱化農(nóng)民工群體申領(lǐng)以及享有相應(yīng)公共服務(wù)資源的能力，不利于新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。

2.賦權(quán)的“權(quán)利”范圍較窄，難以滿足進(jìn)城農(nóng)民的多元化服務(wù)需求

居住證管理制度的實(shí)施，能夠?qū)⑼鈦?lái)人口納入城市公共服務(wù)保障范疇，但供給的水平和層次仍然偏低。從上海市的情況來(lái)看，對(duì)于達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)積分的持證人，可享有參加社會(huì)保險(xiǎn)、就業(yè)服務(wù)、辦理各種證件、基本衛(wèi)生服務(wù)、參評(píng)職稱和獎(jiǎng)勵(lì)、享受住房保障，以及子女可以在本地接受義務(wù)教育、參加高考等權(quán)利，但政策規(guī)定的具體落實(shí)方式并未明確，仍需參照居住地各區(qū)(縣)的實(shí)際規(guī)定執(zhí)行。廣州市居住證持證人雖然可以通過(guò)“積分入戶”享受市民化待遇，但未能達(dá)到“入戶”標(biāo)準(zhǔn)的持證人僅能享有就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、基本衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目等基本性公共服務(wù)待遇，住房保障、子女義務(wù)教育等一些重要權(quán)益并沒(méi)有納入服務(wù)范圍，更多的社會(huì)福利還需要“入戶”之后才能夠享有?？梢?，沒(méi)有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值的普通持證人享有的公共服務(wù)資源較為薄弱，而這部分群體往往從事低端就業(yè)或者非正規(guī)就業(yè)，盡管在城市居住生活時(shí)間長(zhǎng)，但也會(huì)因積分不達(dá)標(biāo)而享受不到相應(yīng)的社會(huì)福利資源。長(zhǎng)此以往，這種政策導(dǎo)向會(huì)導(dǎo)致外來(lái)人口享有權(quán)益的分化，造成外來(lái)人口內(nèi)部階層的分化。

3.“累積賦權(quán)”方式的漸進(jìn)性，偏重“人才”和“常住”選擇

居住證制度通過(guò)階梯式賦權(quán)擴(kuò)大城市社會(huì)福利覆蓋范圍，符合大城市人口調(diào)控的趨勢(shì)和要求，是社會(huì)福利公平性分配的逐步體現(xiàn)，為進(jìn)城農(nóng)民享有市民化的公共服務(wù)提供了政策依據(jù)。例如，上海和廣州都將具有“合法穩(wěn)定居住、合法穩(wěn)定就業(yè)”的外來(lái)人口納入服務(wù)管理范圍，并通過(guò)各項(xiàng)指標(biāo)累積積分，獲得相應(yīng)的公共服務(wù)，將城市公共服務(wù)資源覆蓋到更多的非戶籍人口。但從轉(zhuǎn)戶層面看，居住證管理更加注重持證人的實(shí)際作用和貢獻(xiàn)程度，外來(lái)人口實(shí)現(xiàn)“居轉(zhuǎn)?！被颉熬愚D(zhuǎn)戶”仍面臨較高的制度門檻。在轉(zhuǎn)戶條件設(shè)定上，兩個(gè)城市對(duì)持證人連續(xù)就業(yè)、繳納社會(huì)保險(xiǎn)的時(shí)間，以及申請(qǐng)人的年齡、學(xué)歷及職稱等級(jí)進(jìn)行了明確規(guī)定，并對(duì)這些指標(biāo)賦予更高的積分標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)出“擇優(yōu)遴選”的思想，低學(xué)歷、低技能和年齡較大的外來(lái)人員將會(huì)被排斥在外。一定意義上講，居住證是一種根據(jù)戶籍人口總量調(diào)控目標(biāo)建立起的篩選機(jī)制。作為戶籍制度改革的“過(guò)渡性工具”，居住證賦權(quán)條件設(shè)定上雖然具有普惠性，但階梯式賦權(quán)則是將覆蓋范圍聚焦在有能力、有學(xué)歷、有技能的“人才”群體，具有明顯的“選擇性”排斥特征，體現(xiàn)出區(qū)域人口調(diào)控的偏好性。

4.積分賦權(quán)的“時(shí)間連續(xù)性”，固化了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的區(qū)域性流動(dòng)

從國(guó)家政策取向看，戶籍制度改革的導(dǎo)向是政府人口管理由戶籍地向居住地轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)待遇的提供逐漸由戶籍向“合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定居住”轉(zhuǎn)變。居住證制度迎合了戶籍制度改革的“普惠性”趨勢(shì)，但在實(shí)際操作中，由于每個(gè)城市的發(fā)展水平不同，積分賦權(quán)的門檻和條件也各不相同。越是人口流入多的大城市，其賦權(quán)條件和落戶門檻越高，雖然城市管理者主要依據(jù)外來(lái)人口的貢獻(xiàn)和能力對(duì)其賦權(quán)，但對(duì)“就業(yè)、居住時(shí)間連續(xù)性”的若干規(guī)定，一定程度上固化了外來(lái)人口的“地域”流向，阻礙了流動(dòng)人口的跨區(qū)域流動(dòng)。比如，廣州中長(zhǎng)期居住證要求外來(lái)人口連續(xù)就業(yè)、經(jīng)商6個(gè)月至3年時(shí)間，且累積積分達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)值后，在本地連續(xù)就業(yè)和繳納社會(huì)保險(xiǎn)4年以上才能落戶。上海居住證持證人積分達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值后，仍需要在本地連續(xù)就業(yè)、經(jīng)商7年后，才具備轉(zhuǎn)為常住戶口的條件?！皶r(shí)間連續(xù)性”強(qiáng)化了農(nóng)民工在城市的謀生能力和立足能力，客觀上為激勵(lì)有意愿、有能力的進(jìn)城農(nóng)民落戶城市開辟了道路，但無(wú)形中也增加了他們向其他地區(qū)流動(dòng)的機(jī)會(huì)成本。當(dāng)前，我國(guó)居住證管理制度的統(tǒng)籌范圍還僅限于省級(jí)層面，“帶權(quán)”跨省遷移流動(dòng)還沒(méi)有建立對(duì)應(yīng)的銜接機(jī)制。這種強(qiáng)調(diào)“時(shí)間連續(xù)性”的“積分賦權(quán)”容易導(dǎo)致流動(dòng)人口遷移就業(yè)的“區(qū)域固化”。

四、雙重“市民化”思路下完善我國(guó)居住證管理制度的對(duì)策建議

居住證管理制度作為人口管理和福利供給的過(guò)渡性措施，如何適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)人口社會(huì)福利資源分配效率與公平的平衡，需要中央政府的統(tǒng)籌調(diào)控和地方政府的科學(xué)設(shè)計(jì)，不斷完善居住證的積分體系和標(biāo)準(zhǔn)，拓寬積分賦權(quán)范圍，增強(qiáng)賦權(quán)普惠性，發(fā)揮居住證制度在人口流動(dòng)中的導(dǎo)向效應(yīng)，更好地促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

1.完善居住證積分指標(biāo)體系，建立彈性化積分指標(biāo)可替代機(jī)制

當(dāng)前，在“常住型”市民化居主導(dǎo)地位的情況下，應(yīng)針對(duì)農(nóng)民工群體特點(diǎn)，設(shè)定多元化積分指標(biāo)體系和積分標(biāo)準(zhǔn)，更好地滿足進(jìn)城農(nóng)民工的公共服務(wù)需求。一是完善積分指標(biāo)體系，體現(xiàn)出申領(lǐng)者在本地就業(yè)、居住年限等指標(biāo)。申領(lǐng)居住證只需滿足“合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定居住”兩個(gè)基本條件，但賦權(quán)強(qiáng)調(diào)的是辦領(lǐng)居住證之后連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)時(shí)間以及各項(xiàng)技能指標(biāo)，而就業(yè)年限、居住年限這些指標(biāo)能夠反映農(nóng)民工在本地就業(yè)、居住時(shí)間的累積性，留城時(shí)間越長(zhǎng)，他們的生活方式和行為市民化程度越高，越應(yīng)該享有城市提供的各項(xiàng)基本公共服務(wù)，這也是農(nóng)民工群體的主要特征。因此，應(yīng)把就業(yè)年限、居住年限納入賦權(quán)指標(biāo)體系。二是建立不同條件之間積分指標(biāo)可替代機(jī)制。居住證積分指標(biāo)體系是整個(gè)居住證積分管理的核心，對(duì)于長(zhǎng)期留居城市的農(nóng)民工群體，可適當(dāng)考慮當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展需求、人口結(jié)構(gòu)、政策銜接等相關(guān)因素，在堅(jiān)持以個(gè)人“貢獻(xiàn)”分配“福利資源”的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)不同指標(biāo)間的替代機(jī)制，為他們暢通公共服務(wù)資源通道，實(shí)現(xiàn)“積分賦權(quán)”的柔性管理，更好地滿足進(jìn)城農(nóng)民的公共服務(wù)需求。

2.拓寬積分賦權(quán)范圍，提高城市公共服務(wù)資源供給水平

由于城市之間的社會(huì)福利水平存在很大差距，大城市在積分賦權(quán)方面仍有所保留，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大城市公共服務(wù)資源供給范圍，更好地發(fā)揮城市福利的普惠性效應(yīng)。一是依據(jù)梯度賦權(quán)的思路，逐步增加城市基本公共服務(wù)項(xiàng)目，將城市低保、醫(yī)療救助、住房保障等事關(guān)民生發(fā)展的公共服務(wù)納入普惠性服務(wù)范疇。結(jié)合積分賦權(quán)的管理模式，依據(jù)積分情況設(shè)定不同積分檔次，如可設(shè)為基本檔和提升檔，基本檔主要針對(duì)農(nóng)民工群體最為關(guān)心的就業(yè)、教育、社保、醫(yī)療、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)外來(lái)人口全覆蓋；提升檔按照持證人積分累積情況，在基本檔的基礎(chǔ)上，向持證者提供城鎮(zhèn)保障性住房、住房公積金、醫(yī)療救助等市民化公共服務(wù)，讓貢獻(xiàn)更多的農(nóng)民工群體享有更好的公共服務(wù)資源。二是建立外來(lái)人口公共服務(wù)配置動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，適時(shí)優(yōu)化和提高每個(gè)梯度的公共服務(wù)待遇水平，最終形成以居住證為載體“?；?持續(xù)賦權(quán)”的多層次賦權(quán)模式，不斷擴(kuò)大受惠群體的覆蓋范圍和保障水平，讓進(jìn)城農(nóng)民更好地融入城市。

3.增強(qiáng)賦權(quán)普惠性，擴(kuò)大受益群體覆蓋范圍

居住證管理制度將“柔性”賦權(quán)與“剛性”落戶互為補(bǔ)充，為大城市長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口建立了公開、穩(wěn)定、可及的預(yù)期，但由于城市核心權(quán)益的賦權(quán)門檻仍然較高，很多農(nóng)民工群體被排斥在外。一是要合理調(diào)整積分標(biāo)準(zhǔn)，平衡各指標(biāo)權(quán)重。根據(jù)外來(lái)人口的年齡、學(xué)歷、就業(yè)、技術(shù)、社保、納稅、居住時(shí)間等基本情況，平衡設(shè)定各項(xiàng)指標(biāo)的積分標(biāo)準(zhǔn)，弱化學(xué)歷、職業(yè)技術(shù)等級(jí)指標(biāo)的積分標(biāo)準(zhǔn)，能夠讓從事低端就業(yè)的廣大農(nóng)民工群體有機(jī)會(huì)享有城市基本公共服務(wù)資源，增強(qiáng)公共服務(wù)供給的普惠性，擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋面。二是對(duì)于從事低技能、低收入職業(yè)的農(nóng)民工群體，應(yīng)逐步增加教育、職業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)救助等服務(wù)，通過(guò)城市公共服務(wù)的“幫帶”，增強(qiáng)他們?cè)诔鞘芯蜆I(yè)和定居的能力。

4.強(qiáng)化區(qū)域改革的同步性，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口合理流動(dòng)

當(dāng)前，要立足區(qū)域之間社會(huì)福利水平差異，通過(guò)構(gòu)建區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市之間公共服務(wù)水平供給與需求的相對(duì)平衡，避免公共福利供給過(guò)高帶來(lái)人口的“過(guò)度涌入”。一是建立城市主城區(qū)與近郊、遠(yuǎn)郊積分賦權(quán)協(xié)調(diào)性機(jī)制。對(duì)于單個(gè)城市而言，應(yīng)通過(guò)積分指標(biāo)體系設(shè)計(jì)，體現(xiàn)出主城區(qū)、近郊、遠(yuǎn)郊“不同區(qū)位”外來(lái)人口的積分指標(biāo)條件和標(biāo)準(zhǔn)差異，引導(dǎo)外來(lái)人口在城市內(nèi)部的合理流動(dòng)。二是建立不同城市之間積分賦權(quán)管理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。應(yīng)重點(diǎn)考慮大、中、小不同類型城市可持續(xù)發(fā)展對(duì)人口總量和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的適度控制，通過(guò)區(qū)域之間積分賦權(quán)體系的聯(lián)動(dòng)改革，放寬中小城市居住證積分賦權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和條件，增加公共服務(wù)待遇水平，提高落戶“含金量”，引導(dǎo)人口向中小城市流動(dòng)；同時(shí)，在普惠性公共服務(wù)供給的基礎(chǔ)上，嚴(yán)把大城市“落戶關(guān)”，防止大城市“福利拉動(dòng)型”的過(guò)度人口遷入，造成各種社會(huì)問(wèn)題，保持戶籍人口總量的合理增長(zhǎng)，使政府的公共財(cái)政和公共服務(wù)能力與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力、人口承載能力相適應(yīng)。三是建立居住證積分賦權(quán)指標(biāo)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移銜接機(jī)制。積極探索地區(qū)之間積分指標(biāo)的轉(zhuǎn)化方式，建立體現(xiàn)農(nóng)民工城市融入能力的就業(yè)年限、職業(yè)技能、繳納社會(huì)保險(xiǎn)時(shí)間等指標(biāo)積分賦權(quán)的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移銜接機(jī)制，讓農(nóng)民工“帶權(quán)”轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)人口在區(qū)域之間合理流動(dòng)。

責(zé)任編輯：澍文

【社會(huì)現(xiàn)象與社會(huì)問(wèn)題研究】

作者簡(jiǎn)介：王春蕊，女，河北省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所副研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士(石家莊050051)。

收稿日期：2015-03-11

中圖分類號(hào)：C914

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751(2015)06-0060-06

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