劉揚(yáng)晶，曹明蕊，熊嘉武，吳南飛，陳振雄，舒 勇

(1.國(guó)家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，長(zhǎng)沙 410014；2.國(guó)家林業(yè)局天然林保護(hù)工程管理中心，北京 100714)

天然林保護(hù)工程政策對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的影響評(píng)估

劉揚(yáng)晶1，曹明蕊2，熊嘉武1，吳南飛1，陳振雄1，舒 勇1

(1.國(guó)家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，長(zhǎng)沙 410014；2.國(guó)家林業(yè)局天然林保護(hù)工程管理中心，北京 100714)

選取17個(gè)具有典型代表性、享受天保工程政策、由林業(yè)部門(mén)主管的、以森林生態(tài)類(lèi)型為主的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，通過(guò)實(shí)地調(diào)查，評(píng)估天保政策對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理與建設(shè)所發(fā)揮的影響，探索促進(jìn)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的天保政策完善方向與政策建議。

天然林保護(hù)工程；政策；國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)；影響評(píng)估

天然林資源保護(hù)工程(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“天保工程”)自1998年開(kāi)始試點(diǎn)實(shí)施以來(lái)已達(dá)18年之久，為了確保工程的順利實(shí)施與建設(shè)成效，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策，政策惠及面較廣，其中就惠及部分國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。為了掌握天保政策對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)所產(chǎn)生的影響，特對(duì)享受天保政策的、由林業(yè)部門(mén)主管的、以森林生態(tài)類(lèi)型為主的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行調(diào)查研究。通過(guò)調(diào)查評(píng)估天保政策對(duì)自然保護(hù)區(qū)的森林資源增長(zhǎng)、森林植被恢復(fù)，生態(tài)功能提升、生物多樣性保護(hù)、保護(hù)事業(yè)發(fā)展等方面所產(chǎn)生的影響，客觀(guān)反映自天保政策實(shí)施以來(lái)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與發(fā)展所取得的成效，探索為促進(jìn)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的天保政策完善方向并提出合理可行的政策建議，為國(guó)家今后在對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)政策的制定與完善提供科學(xué)依據(jù)。

1 調(diào)查對(duì)象

天保工程實(shí)施范圍分為長(zhǎng)江上游、黃河上中游地區(qū)，及東北、內(nèi)蒙古等重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)等三類(lèi)地區(qū)。按照涉及三類(lèi)地區(qū)、享受天保政策、由林業(yè)主管部門(mén)管理、自然保護(hù)區(qū)類(lèi)型多樣等條件，選取了17個(gè)具有典型代表性的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行調(diào)查，涉及14個(gè)天保工程省級(jí)實(shí)施單位。具體為：甘肅白水江自然保護(hù)區(qū)、陜西周至自然保護(hù)區(qū)、陜西牛背梁自然保護(hù)區(qū)、四川唐家河自然保護(hù)區(qū)、四川貢嘎山自然保護(hù)區(qū)、重慶大巴山自然保護(hù)區(qū)、貴州梵凈山自然保護(hù)區(qū)、寧夏六盤(pán)山自然保護(hù)區(qū)、內(nèi)蒙古賀蘭山自然保護(hù)區(qū)、黑龍江呼中自然保護(hù)區(qū)、黑龍江豐林自然保護(hù)區(qū)、內(nèi)蒙古汗馬自然保護(hù)區(qū)、吉林長(zhǎng)白山自然保護(hù)區(qū)、云南蒼山自然保護(hù)區(qū)、云南西雙版納自然保護(hù)區(qū)、湖北神農(nóng)架自然保護(hù)區(qū)和海南尖峰嶺自然保護(hù)區(qū)。

2 研究?jī)?nèi)容

一是天保工程區(qū)內(nèi)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的基本情況，主要包括數(shù)量、分布、類(lèi)型、主要保護(hù)對(duì)象、晉級(jí)情況等；二是天保政策在國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的具體落實(shí)情況，分為森林資源管護(hù)與生態(tài)修復(fù)、企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌等兩個(gè)方面；三是天保政策對(duì)自然保護(hù)區(qū)功能、成效的影響，涉及森林資源、生態(tài)服務(wù)功能、生物多樣性、主要保護(hù)對(duì)象等方面；四是自然保護(hù)區(qū)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)收入來(lái)源情況，分為上級(jí)和本級(jí)財(cái)政撥款、自營(yíng)收入、其它收入等。

3 結(jié)果與分析

3.1 基本情況

全國(guó)20個(gè)天保工程省級(jí)實(shí)施單位共有各類(lèi)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)262個(gè)，占全國(guó)總數(shù)量的64.4%。其中享受天保政策的保護(hù)區(qū)100個(gè)，分別占全國(guó)保護(hù)區(qū)總數(shù)量、天保工程范圍內(nèi)保護(hù)區(qū)數(shù)量的24.6%與38.2%。本次實(shí)地調(diào)查的14個(gè)天保工程省級(jí)實(shí)施單位內(nèi)，享受天保政策的保護(hù)區(qū)共90個(gè)，占全國(guó)總數(shù)量的22.1%。

3.1.1 分布情況

按分布地區(qū)分，屬長(zhǎng)江上游地區(qū)的保護(hù)區(qū)44個(gè)，占天保工程范圍內(nèi)保護(hù)區(qū)總數(shù)量的48.9%；黃河上中游地區(qū)33個(gè)，占36.7%；東北、內(nèi)蒙古等重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)13個(gè)，占14.4%。三類(lèi)地區(qū)的保護(hù)區(qū)數(shù)量比為48.9∶36.7∶14.4，這與天保工程縣級(jí)實(shí)施單位的數(shù)量比53.0∶33.2∶13.8接近。

3.1.2 保護(hù)區(qū)類(lèi)型

按自然保護(hù)區(qū)類(lèi)型分，其中森林生態(tài)類(lèi)型51個(gè)，占總數(shù)的56.7%；野生動(dòng)物類(lèi)型30個(gè)，占33.3%；野生植物類(lèi)型7個(gè)，占7.8%；荒漠生態(tài)類(lèi)型2個(gè)，占2.2%。

3.1.3 主要保護(hù)對(duì)象

本次調(diào)查的保護(hù)區(qū)主要保護(hù)對(duì)象多樣，主要包括三大類(lèi)： 第一類(lèi)是森林生態(tài)系統(tǒng)，覆蓋了我國(guó)所有六個(gè)溫度帶的森林植被類(lèi)型，如以保護(hù)熱帶雨林、中亞熱帶常綠闊葉林、中溫帶針葉林、暖溫帶闊葉林、寒溫帶針葉林、高原森林等森林生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型為主的自然保護(hù)區(qū)，共51個(gè)，占56.7%；第二類(lèi)是以國(guó)家珍稀瀕危保護(hù)動(dòng)物及其棲息地為主要保護(hù)對(duì)象，如東北虎、大熊貓、雪豹、川金絲猴、金錢(qián)豹等，共30個(gè)，占33.3%；第三類(lèi)是以國(guó)家珍稀瀕危保護(hù)植物及其生境為主要保護(hù)對(duì)象，如銀杉、南方紅豆杉、珙桐等，共9個(gè)，占10.0%。

3.1.4 晉升情況

天保工程實(shí)施以來(lái)，全國(guó)共有236個(gè)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)晉升為國(guó)家級(jí)，其中81個(gè)享受了天保政策，占34.3%。本次調(diào)查的區(qū)域內(nèi)共晉升56個(gè)，分別占全國(guó)總晉升數(shù)量、天保工程范圍內(nèi)晉升數(shù)量的23.7%和69.1%，其中一期39個(gè)，二期17個(gè)。以四川省為例，共有國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)29個(gè)，按晉升時(shí)間分，2000年以前晉升12個(gè)；2000年以后晉升17個(gè)，其中享受天保政策的自然保護(hù)區(qū)11個(gè)，占晉升數(shù)量的64.7%，所占比重頗高。反映出天保工程實(shí)施后，各地嚴(yán)格保護(hù)天然林資源，資源條件與生態(tài)環(huán)境得到較大改善，很多省級(jí)自然保護(hù)區(qū)具備了申報(bào)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的條件并積極成功申報(bào)。因此，實(shí)施天保工程對(duì)自然保護(hù)區(qū)事業(yè)的建設(shè)與發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。

3.2 天保政策落實(shí)情況分析

3.2.1 森林資源管護(hù)與生態(tài)修復(fù)

森林資源管護(hù)與生態(tài)修復(fù)具體內(nèi)容包括國(guó)有林森林管護(hù)補(bǔ)助、集體或個(gè)人所有的國(guó)家公益林中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償金、集體所有的地方公益林中央財(cái)政森林管護(hù)補(bǔ)助、國(guó)有中幼齡林撫育中央財(cái)政補(bǔ)助、中央預(yù)算投資生態(tài)公益林建設(shè)等5項(xiàng)[1]。本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除國(guó)有林森林管護(hù)補(bǔ)助政策以外，其余政策均得到較好落實(shí)，落實(shí)率為76.5%。對(duì)于國(guó)有林森林管護(hù)補(bǔ)助政策，少數(shù)地方在具體的政策落實(shí)過(guò)程中存在落實(shí)未到位與執(zhí)行有偏差的情況，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)未獲得國(guó)有林管護(hù)補(bǔ)助資金，主要原因是來(lái)自地方政府統(tǒng)籌決策與自然保護(hù)區(qū)自身管理體制的特殊性?xún)蓚€(gè)方面： 一是政策落實(shí)未到位，省政府將建設(shè)資金在省層面進(jìn)行了統(tǒng)籌，將原屬保護(hù)區(qū)國(guó)有林的管護(hù)補(bǔ)助轉(zhuǎn)移撥付給林地少、職工多、條件差的國(guó)有林場(chǎng)，解決國(guó)有林場(chǎng)職工的工資待遇問(wèn)題，保證國(guó)有林區(qū)的和諧穩(wěn)定；二是政策執(zhí)行有偏差，保護(hù)區(qū)管理局屬財(cái)政撥款事業(yè)單位，本身非工程單列實(shí)施單位，所有的管護(hù)補(bǔ)助均按面積撥付給地方，管護(hù)工作也交由地方負(fù)責(zé)，管理局未獲得任何管護(hù)資金，也未能參與到地方的管護(hù)管理工作中，自身日常的管護(hù)工作因缺乏資金而舉步維艱，管護(hù)工作整體缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，影響管護(hù)效果，尤其是地跨多個(gè)行政單位的保護(hù)區(qū)。

3.2.2 企業(yè)保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌

根據(jù)調(diào)查的情況，享受企業(yè)保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌政策的自然保護(hù)區(qū)多歸屬?lài)?guó)有林管理部門(mén)或國(guó)有森工企業(yè)，帶有國(guó)有性質(zhì)的成分，事企并未完全分離。如寧夏六盤(pán)山自然保護(hù)區(qū)管理局與六盤(pán)山林業(yè)局屬“兩塊牌子，一套班子”，六盤(pán)山林業(yè)局是固原市政府直屬?lài)?guó)有林管理局，該局職工的編制不具體落實(shí)到自然保護(hù)區(qū)管理局或六盤(pán)山林業(yè)局，因此從事自然保護(hù)區(qū)管理工作的職工同樣享受了國(guó)有林區(qū)天保政策，究其原因主要是因?yàn)槟壳疤厥獾墓芾眢w制與成分屬性所決定。而對(duì)于非國(guó)有林區(qū)成分的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，本身屬全額財(cái)政事業(yè)撥款單位，企業(yè)保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌等一系列的天保政策按照現(xiàn)行的體制無(wú)法享受，職工的保險(xiǎn)福利從地方財(cái)政渠道獲得解決，如陜西周至、牛背梁，四川貢嘎山、唐家河自然保護(hù)區(qū)等。

3.3 保護(hù)功能與成效分析

3.3.1 森林資源實(shí)現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)

根據(jù)17個(gè)自然保護(hù)區(qū)最新森林資源數(shù)據(jù)顯示，天保工程實(shí)施后自然保護(hù)區(qū)森林資源實(shí)現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)。有林地面積平均增長(zhǎng)了7%，森林覆蓋率平均增長(zhǎng)了2.1%(年平均增長(zhǎng)0.16%)，活立木蓄積量平均增長(zhǎng)10%(年平均增長(zhǎng)0.77%)。這對(duì)于森林覆蓋率原本就高，增長(zhǎng)空間有限，而且林分多屬成、過(guò)熟天然林，年均凈生長(zhǎng)量偏小的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)而言非常不易。另外，在此期間部分自然保護(hù)區(qū)遭受特大自然災(zāi)害，對(duì)自然保護(hù)區(qū)的森林植被影響較大，但森林資源仍實(shí)現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)，如貴州梵凈山保護(hù)區(qū)遭受2008年雨雪冰凍災(zāi)害，森林覆蓋率仍由94.5，%提高至95.5，%，增加了1%；四川唐家河保護(hù)區(qū)遭受5.12汶川地震，森林覆蓋率仍由94.4%提高至94.7%，增加了0.3%。

3.3.2 森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能增強(qiáng)

通過(guò)實(shí)施天保工程，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)森林質(zhì)量不斷提高，森林群落結(jié)構(gòu)更趨穩(wěn)定，生態(tài)環(huán)境明顯改善，水源涵養(yǎng)、水土保持、固碳釋氧、生物多樣性保護(hù)等森林生態(tài)功能強(qiáng)大且明顯增強(qiáng)，生態(tài)效益價(jià)值高。根據(jù)四川省發(fā)布了2013年全省天保工程森林提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，總計(jì)10211.66億元，其中：固土保肥價(jià)值466.63億元，涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)價(jià)值2414.31億元，固碳釋氧價(jià)值1556.98億元，營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)積累價(jià)值101.09億元，凈化環(huán)境和釋放負(fù)離子價(jià)值共615.83億元，森林生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性(僅指植物多樣性)保護(hù)價(jià)值1158.10億元，森林游憩價(jià)值3918.72億元[2]。根據(jù)甘肅祁連山自然保護(hù)區(qū)管理局采用樣地調(diào)查及“3S”技術(shù)監(jiān)測(cè)資料對(duì)該天然林保護(hù)工程進(jìn)行的監(jiān)測(cè)分析，工程一期保護(hù)區(qū)有林地、疏林地、灌木林地、未成林地面積分別增加了4.8%，26.9%，54.3%和283.6%；新增森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值155.82億元/ a；森林覆蓋率增長(zhǎng)1.3%，活立木蓄積增加212.47萬(wàn)m3；封山育林區(qū)與未封育區(qū)相比，天然更新幼樹(shù)密度、青海云杉幼樹(shù)年均高生長(zhǎng)量、植物種數(shù)量、灌木蓋度、灌木平均高分別增加了557.6%，28.7%，18.8%，57.5%和180.0%，植物種多度提高，同時(shí)退化林地植被群落多樣性隨封山育林時(shí)間增加呈增大趨勢(shì)；林區(qū)野生動(dòng)物種群數(shù)量顯著增加[3]。

3.3.3 生物多樣性得到有效保護(hù)

實(shí)施天保工程后，自然保護(hù)區(qū)人為干擾大為減少，這為森林植被的生態(tài)恢復(fù)與自然演替創(chuàng)造了條件，森林植被狀況日益改善。野生動(dòng)物的棲息繁衍環(huán)境、食物鏈結(jié)構(gòu)相比實(shí)施前也得到極大改善，各自然保護(hù)區(qū)普遍反映的野生動(dòng)物活動(dòng)相比過(guò)去更為頻繁，種群數(shù)量明顯增加或逐漸恢復(fù)，尤其是重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物，說(shuō)明生物多樣性保護(hù)取得了明顯成效。據(jù)黑龍江呼中自然保護(hù)區(qū)提供的最新天保工程生態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明，天保工程實(shí)施后，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)動(dòng)植物物種種類(lèi)明顯增加，野生動(dòng)物種類(lèi)由178種增長(zhǎng)到208種，增長(zhǎng)率為16.9%；野生植物種類(lèi)由248種增長(zhǎng)到395種，增長(zhǎng)率59.3%。四川唐家河自然保護(hù)區(qū)通過(guò)紅外線(xiàn)相機(jī)還監(jiān)測(cè)到國(guó)家一級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物扭角羚數(shù)量由工程實(shí)施前的800余只增加至目前的1200余只，川金絲猴數(shù)量由800余只增加至目前的1 000余只。

3.4 經(jīng)費(fèi)收入來(lái)源情況分析

自然保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)收入來(lái)源主要包括上級(jí)財(cái)政撥款(含天保工程投入)、本級(jí)財(cái)政撥款、自營(yíng)收入、其它收入等四大類(lèi)。為了方便統(tǒng)計(jì)分析天保工程投入在自然保護(hù)區(qū)正常運(yùn)行中發(fā)揮的作用，特將天保工程投入從上級(jí)財(cái)政撥款中剝離單列。根據(jù)17個(gè)自然保護(hù)區(qū)所提供的經(jīng)費(fèi)收入來(lái)源數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，實(shí)施天保工程以來(lái)，上級(jí)財(cái)政撥款占總經(jīng)費(fèi)收入來(lái)源的59.26%，本級(jí)財(cái)政撥款占7.37%，自營(yíng)收入占1.17%，天保工程投入占30.96%，其它收入(非政府保護(hù)組織捐款)占1.24%，反映出工程區(qū)內(nèi)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)目前的投入機(jī)制與結(jié)構(gòu)。維持自然保護(hù)區(qū)的正常運(yùn)作經(jīng)費(fèi)主要依靠上級(jí)財(cái)政撥款，其中天保工程投入已成為絕大部分自然保護(hù)區(qū)正常運(yùn)作最穩(wěn)定、最主要的資金來(lái)源，個(gè)別自然保護(hù)區(qū)的運(yùn)行甚至完全依靠天保工程，如黑龍江呼中自然保護(hù)區(qū)。本級(jí)財(cái)政撥款所占比重較低，主要原因是自然保護(hù)區(qū)多處于偏遠(yuǎn)落后的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)政吃緊，無(wú)法撥付更多資金，只能依賴(lài)上級(jí)財(cái)政撥款。自營(yíng)收入主要是少數(shù)自然保護(hù)區(qū)通過(guò)開(kāi)展生態(tài)旅游獲得的，如貴州梵凈山、湖北神農(nóng)架、寧夏六盤(pán)山等，但絕大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)因?yàn)榻煌▍^(qū)位優(yōu)勢(shì)不突出、旅游基礎(chǔ)設(shè)施差等原因而無(wú)法發(fā)展生態(tài)旅游，自營(yíng)收入較少。

4 政策影響評(píng)估

4.1 生態(tài)修復(fù)

4.1.1 森林管護(hù)補(bǔ)助

目前天保工程的森林管護(hù)補(bǔ)助政策對(duì)于國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)而言，實(shí)現(xiàn)了與森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策并軌，與集體林權(quán)制度改革相銜接，不同林權(quán)權(quán)屬享有不同的合理資金補(bǔ)助政策，政策符合自然保護(hù)區(qū)森林管護(hù)的實(shí)際需要，為自然保護(hù)區(qū)正常開(kāi)展森林管護(hù)工作提供了資金保障，也是目前自然保護(hù)區(qū)管護(hù)資金的最主要來(lái)源，對(duì)于順利開(kāi)展森林資源管護(hù)工作影響較大。尤其是像黑龍江呼中國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，屬于全額撥款公益性事業(yè)單位，經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要依靠國(guó)家天保工程投入，無(wú)其它任何收入來(lái)源，聘用的護(hù)林防火人員工資完全依靠天保工程國(guó)有林管護(hù)費(fèi)，森林管護(hù)工資年均投入113萬(wàn)元，占保護(hù)區(qū)總工資的40.8%。如果缺乏這部分資金投入，保護(hù)區(qū)的森林管護(hù)體系將無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，影響較大。對(duì)于以集體林為主的自然保護(hù)區(qū)，天保工程的森林管護(hù)補(bǔ)助政策顯得尤為重要，一是林權(quán)所有者享受森林生態(tài)效益補(bǔ)償金后會(huì)盡相應(yīng)的管護(hù)責(zé)任與義務(wù)；二是出現(xiàn)林權(quán)所有者未盡管護(hù)責(zé)任情況時(shí)，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)可以從國(guó)有林管護(hù)費(fèi)提取部分資金用于集體林管護(hù)。

4.1.2 生態(tài)公益林建設(shè)

生態(tài)公益林建設(shè)是天保工程人工促進(jìn)生態(tài)修復(fù)最重要的方式。根據(jù)本次調(diào)查情況，自然保護(hù)區(qū)因特殊的生態(tài)區(qū)位與管理機(jī)制，生態(tài)公益林建設(shè)任務(wù)以封山育林為主，占總計(jì)劃任務(wù)的98.4%。經(jīng)過(guò)工程一期建設(shè)，造林地點(diǎn)變?yōu)榱司嚯x更遠(yuǎn)、海拔更高、立地更差的地方，造林難度增大，建設(shè)成本增加，所以工程二期將中央預(yù)算內(nèi)單位投資標(biāo)準(zhǔn)提高了25%，政策的適時(shí)調(diào)整有效地促進(jìn)了生態(tài)公益林的建設(shè)。

4.1.3 森林資源培育

天保工程實(shí)施禁伐和限伐措施后，有效地增加了森林植被，但導(dǎo)致一些天然次生林林分生長(zhǎng)過(guò)密，天然更新周期長(zhǎng)，中幼齡樹(shù)生長(zhǎng)受阻；同時(shí)，國(guó)有林區(qū)還有相當(dāng)數(shù)量的職工處在待業(yè)和半待業(yè)狀態(tài)，急需尋找穩(wěn)定的就業(yè)渠道。因此天保工程二期開(kāi)始對(duì)國(guó)有中幼林實(shí)施撫育，中央財(cái)政按照1800元/hm2的標(biāo)準(zhǔn)安排補(bǔ)助。通過(guò)采取人為干預(yù)措施，加快林木生長(zhǎng)速度，提高林分質(zhì)量，促進(jìn)森林向穩(wěn)定群落方向演替。從本次調(diào)查的情況看，寧夏六盤(pán)山、海南尖峰嶺兩個(gè)自然保護(hù)區(qū)在實(shí)驗(yàn)區(qū)開(kāi)展中幼林撫育，撫育方式為割灌除草和人工整枝，撫育后林木生長(zhǎng)加快，林相更加整齊，林分質(zhì)量明顯提高，也給自然保護(hù)區(qū)的林場(chǎng)職工增加了收入，林區(qū)社會(huì)更趨穩(wěn)定。

4.2 改善民生

4.2.1 社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助

天保工程實(shí)施后，全面停止天然林商品性采伐，實(shí)施單位自身無(wú)力承擔(dān)依法依規(guī)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)，中央財(cái)政對(duì)這些單位承擔(dān)的保險(xiǎn)費(fèi)給予補(bǔ)助。保險(xiǎn)補(bǔ)助政策包括基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等5項(xiàng)。該補(bǔ)助政策是社會(huì)保障體系日趨完善的體現(xiàn)，屬于關(guān)注民生的惠民政策，受到廣大干部職工的一致歡迎，讓職工真正實(shí)現(xiàn)和感受到“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”，解決了職工的后顧之憂(yōu)。為林區(qū)的改革發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，確保天然林資源保護(hù)和自然保護(hù)區(qū)建設(shè)事業(yè)的順利推進(jìn)。

4.2.2 職工住房建設(shè)(棚戶(hù)區(qū)改造)

自2009年起，國(guó)家林業(yè)局按照中央統(tǒng)一部署，分期實(shí)施棚戶(hù)區(qū)改造。工程二期，進(jìn)一步要求加快國(guó)有林區(qū)森工企業(yè)、國(guó)有林場(chǎng)的棚戶(hù)區(qū)改造和危舊房改造工程。本次實(shí)地調(diào)查的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)有4個(gè)自然保護(hù)區(qū)享受了該政策，組織形式主要是依托重點(diǎn)森工局、國(guó)有林場(chǎng)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，將自然保護(hù)區(qū)也作為項(xiàng)目實(shí)施對(duì)象，如內(nèi)蒙古汗馬自然保護(hù)區(qū)的70名正式職工，通過(guò)依托內(nèi)蒙古大興安嶺森工集團(tuán)(林管局)棚戶(hù)區(qū)改造工程住上新房，解決了過(guò)去住房難、住房差的問(wèn)題。面對(duì)全國(guó)房?jī)r(jià)普遍偏高的情形，自然保護(hù)區(qū)職工可享受如此住房福利確屬難得，可讓職工更加安心地從事自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)事業(yè)。因此，該項(xiàng)政策對(duì)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)與管理事業(yè)起到了極大的促進(jìn)作用，對(duì)全面提高自然保護(hù)區(qū)職工生產(chǎn)、生活水平具有較好的推廣示范作用。

4.2.3 政社性支出補(bǔ)助

政社性支出補(bǔ)助是專(zhuān)門(mén)用于天保工程區(qū)內(nèi)由工程實(shí)施單位承擔(dān)的政策性社會(huì)性支出補(bǔ)助，包括公檢法司經(jīng)費(fèi)、教育經(jīng)費(fèi)、醫(yī)療衛(wèi)生補(bǔ)助。本次實(shí)地調(diào)查的自然保護(hù)區(qū)有5個(gè)享受了該政策，主要是教育經(jīng)費(fèi)與醫(yī)療衛(wèi)生補(bǔ)助。該政策的實(shí)施有效地緩解了自然保護(hù)區(qū)承擔(dān)這些社會(huì)職能帶來(lái)的壓力，也給職工的家庭生活增加了福利，體現(xiàn)了以人為本的精神。該政策對(duì)解決職工看病、小孩教育的兩大難題起到推動(dòng)作用，對(duì)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)與職工而言均受益頗多。

5 建議

5.1 提升國(guó)家戰(zhàn)略高度，實(shí)現(xiàn)天保事業(yè)理念轉(zhuǎn)變

黨的十八大明確提出我國(guó)建設(shè)生態(tài)文明當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)亟須完成的四項(xiàng)任務(wù)，其中一項(xiàng)就是加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度。天然林是自然界中群落最穩(wěn)定、生物多樣性最豐富、結(jié)構(gòu)最復(fù)雜、功能最完善的陸地生態(tài)系統(tǒng)。加強(qiáng)天然林資源保護(hù)與培育是加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的最有力舉措之一，故需順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展要求，用科學(xué)的態(tài)度、發(fā)展的眼光來(lái)縱觀(guān)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。在鞏固現(xiàn)有的天保工程成果基礎(chǔ)上，需進(jìn)一步提高天然林資源保護(hù)的國(guó)家戰(zhàn)略高度，將全國(guó)所有的天然林均納入保護(hù)范疇，實(shí)現(xiàn)由過(guò)去實(shí)施天保工程向未來(lái)發(fā)展天保事業(yè)的理念轉(zhuǎn)變，確保天然林資源保護(hù)工作的可持續(xù)發(fā)展。

5.2 落實(shí)動(dòng)態(tài)補(bǔ)助政策，擴(kuò)大范圍提高標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)本次調(diào)查的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)普遍反映與確實(shí)存在的投資標(biāo)準(zhǔn)偏低的情況，建議摒棄一些靜態(tài)投資體制測(cè)算下的天保政策，綜合考慮國(guó)家財(cái)力、工程建設(shè)成效、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以及自然保護(hù)區(qū)職工生活收入水平與保護(hù)管理事業(yè)的發(fā)展，全面提高投資標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)動(dòng)態(tài)補(bǔ)助政策，適度擴(kuò)大改善民生政策的受益范圍。并建議盡快出臺(tái)《天然林資源保護(hù)工程實(shí)施條例》對(duì)這些需完善的內(nèi)容加以明確，提高政策落實(shí)的執(zhí)行力度，確保天保事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

5.3 實(shí)施工程主體單列，提升管護(hù)任務(wù)與范圍

鑒于部分國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)雖在天保工程實(shí)施范圍內(nèi)，但未獲得管護(hù)補(bǔ)助也未能參與管護(hù)管理工作的情況。建議國(guó)家今后將建設(shè)任務(wù)與建設(shè)資金直接下達(dá)至自然保護(hù)區(qū)，規(guī)避行政區(qū)劃因素對(duì)政策落實(shí)造成的影響，將國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)作為天保工程實(shí)施主體單列，并由自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的森林管護(hù)工作。另外，根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果，天保工程實(shí)施多年來(lái)，自然保護(hù)區(qū)有林地面積平均增長(zhǎng)7%，森林覆蓋率平均增加2.1%，這些增加的森林植被林分多處中幼齡林階段，需要重點(diǎn)管護(hù)和培育，但未必納入了天保工程管護(hù)補(bǔ)助對(duì)象，故建議適時(shí)適度增加自然保護(hù)區(qū)的管護(hù)任務(wù)與范圍。

5.4 全面理順現(xiàn)行體制，規(guī)范政策承受主體

針對(duì)部分國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)事企未完全分離，政策承受主體不清晰的情況。建議由各天保工程省級(jí)實(shí)施單位進(jìn)行自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)體制情況調(diào)查，對(duì)體制未理順的自然保護(hù)區(qū)由省督促管理機(jī)構(gòu)理順現(xiàn)行體制，實(shí)現(xiàn)事企分離，規(guī)范政策承受主體。職工待遇政策要體現(xiàn)事業(yè)體制與企業(yè)體制的區(qū)別，從而明晰各體制內(nèi)職工的權(quán)、責(zé)、利。真正實(shí)現(xiàn)天保工程資金完全用于天然林資源保護(hù)與培育，使得天保工程實(shí)施與自然保護(hù)區(qū)建設(shè)相互促進(jìn)，共同發(fā)展。

5.5 構(gòu)建效益監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，形成長(zhǎng)效管理機(jī)制

天保工程實(shí)施以來(lái)，部分實(shí)施單位開(kāi)展了天保工程的效益監(jiān)測(cè)工作，以掌握天保工程實(shí)際產(chǎn)生的森林生態(tài)服務(wù)價(jià)值，并建立了較為完整的監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系和監(jiān)測(cè)方法體系。一些國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)也已著手該項(xiàng)監(jiān)測(cè)工作，如甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局[3]。但全國(guó)天保工程監(jiān)測(cè)尚未形成統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，更缺乏天保工程效益監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，這是天保工程的一大空白。建議全國(guó)統(tǒng)一天保工程效益監(jiān)測(cè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，效益監(jiān)測(cè)范圍包括生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等三方面效益，并利用國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)有的監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)，整合資源，試點(diǎn)建立天保工程效益監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，由第三方負(fù)責(zé)評(píng)估，逐步推廣實(shí)行。同時(shí)，建立一套效益監(jiān)測(cè)管理的長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)監(jiān)測(cè)與評(píng)估工作的全面發(fā)展。最終確保在天保工程的管理過(guò)程中建立起評(píng)估結(jié)果與兌現(xiàn)天保政策相關(guān)聯(lián)的管理制度。

[1] 國(guó)家林業(yè)局天然林保護(hù)工程管理中心. 權(quán)威解讀——天然林資源保護(hù)工程二期政策[N].中國(guó)綠色時(shí)報(bào)，2011-05-17(A02).

[2] 國(guó)家林業(yè)局天然林保護(hù)工程管理中心. 四川省發(fā)布2013年天保工程生態(tài)服務(wù)功能及價(jià)值監(jiān)測(cè)結(jié)果[EB/OL]. (2014-08-06).http://www.forestry.gov.cn/portal/trlbh/s/1856/content-694792.html.

[3] 楊全生，汪有奎，李進(jìn)軍，等. 祁連山自然保護(hù)區(qū)天然林保護(hù)工程的成效分析[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào), 2015，35(01):89-95.

ImpactAssessmentofNaturalForestProtectionProjectPoliciesonNationalNatureReserve

LIU Yangjing1,CAO Mingrui2，XIONG Jiawu1, WU Nanfei1, CHEN Zhenxiong1, SHU Yong1

(1.Central South Forest Inventory and Planning institute of State Forestry Administration, Changsha 410014,Hunan，China； 2.Natural Forest Protection Center, SFA,Beijing 100714,China)

The author based on field investigation of 17 typical representative national nature reserves,which enjoyed natural forest protection project policies,managed by the forestry department, with forest ecological priority types.Evaluate the influence of natural forest protection policies, which acted on national nature reserve construction and management. Explore toaccelerate realized the sustainable development of the national nature reserve protection policies direction and recommendations.

natural forest protection project；policies；national nature reserve；impact assessment

2016 — 06 — 21

劉揚(yáng)晶(1982-)，男，江西省宜黃縣人，碩士，高級(jí)工程師，從事林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)研究工作。

F 326.2

B

1003 — 6075(2016)02 — 0005 — 05

10.16166/j.cnki.cn43 — 1095.2016.02.002