林偉旺

（515500　揭陽市氣象局　廣東 揭陽）

“自動停課制度”的法律研究及建議

林偉旺

（515500揭陽市氣象局廣東 揭陽）

《廣東省氣象災(zāi)害防御條例》賦予臺風(fēng)黃色、橙色、紅色或者暴雨紅色預(yù)警信號以停課的效力，改變了氣象臺站發(fā)布災(zāi)害性天氣預(yù)警信號的法律關(guān)系，從行政事實行為演變成行政強制行為。通過比較香港“風(fēng)球制度”的法律關(guān)系，結(jié)合實務(wù)經(jīng)驗，提出完善“自動停課制度”的建議。

自動停課制度；風(fēng)球制度；行政事實行為；行政強制行為

0　引言

2015年3月1日起正式實施的《廣東省氣象災(zāi)害防御條例》第19條規(guī)定：“臺風(fēng)黃色、橙色、紅色或者暴雨紅色預(yù)警信號為停課信號，停課信號生效期間，托兒所、幼兒園、中小學(xué)校應(yīng)當(dāng)停課。未啟程上學(xué)的學(xué)生不必到學(xué)校上課；在校學(xué)生（含校車上、寄宿）應(yīng)當(dāng)服從學(xué)校安排，學(xué)校應(yīng)當(dāng)保障在校學(xué)生的安全；上學(xué)、放學(xué)途中的學(xué)生應(yīng)當(dāng)就近到安全場所暫避。”該條文的頒布意味著“預(yù)警信號正式具有強制效力”。因災(zāi)害性天氣而停課的應(yīng)急響應(yīng)屬特殊情況，包括氣象臺站發(fā)布災(zāi)害性天氣預(yù)警信號、氣象防災(zāi)減災(zāi)機構(gòu)啟動應(yīng)急響應(yīng)、教育主管部門響應(yīng)應(yīng)急方案發(fā)布行政命令、學(xué)校停課四個行為，但真正只剩氣象臺站發(fā)布“停課預(yù)警信號”和學(xué)校停課兩個行為，氣象防災(zāi)減災(zāi)機構(gòu)和教育主管部門行政行為都被省略，節(jié)約了行為時間，提高了社會應(yīng)對氣象災(zāi)害效率，實現(xiàn)了“自動停課制度”設(shè)計初衷。當(dāng)“自動停課制度”只剩下氣象臺站和學(xué)校這兩個主體，他們的關(guān)系會如何？產(chǎn)生的糾紛應(yīng)該適合什么樣的救濟途徑呢？這就需要對氣象臺站發(fā)布“停課預(yù)警信號”的行為進行法律關(guān)系分析。

1　氣象臺站發(fā)布“停課預(yù)警信號”的法律分析

《氣象法》第22條第2款規(guī)定：“各級氣象主管機構(gòu)所屬的氣象臺站應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)向社會發(fā)布公眾氣象預(yù)報和災(zāi)害性天氣警報”。氣象臺站被認(rèn)定是具有發(fā)布氣象災(zāi)害預(yù)警信號權(quán)力的行政主體，氣象臺站是氣象局的行政相對人，依據(jù)職權(quán)發(fā)布的氣象災(zāi)害預(yù)警信號僅具有指引和建議的性質(zhì)，不直接改變相對人的法律權(quán)利義務(wù)關(guān)系，只發(fā)揮間接性作用，需要相對人做出采納建議與否的意思表達。氣象臺站發(fā)布氣象災(zāi)害預(yù)警信號的主體為法律授權(quán)組織，行為不追求一定的法律后果。

《廣東省氣象災(zāi)害防御條例》第19條進一步對氣象臺站災(zāi)害性天氣預(yù)警信號內(nèi)涵作了規(guī)定，實質(zhì)授予這四個預(yù)警信號具有行政強制力，氣象臺站在使用這些特殊信號就是在傳遞法律授權(quán)內(nèi)容，不再為建議性指導(dǎo)，而是強制性規(guī)定。所以氣象臺站在發(fā)布“停課預(yù)警信號”時，具有強制性屬性，可追求學(xué)校停課的法律后果。學(xué)校停課成為氣象臺站的發(fā)布“停課預(yù)警信號”的權(quán)力性強制性主觀追求，同時學(xué)校停課也是客觀發(fā)生的法律后果，主客觀要件共同構(gòu)成氣象臺站發(fā)布“停課預(yù)警信號”的法律效果。于是，氣象臺站發(fā)布“停課預(yù)警信號”的行為變成行政強制行為。

2　香港“風(fēng)球制度”比較

《廣東省氣象災(zāi)害防御條例》第19條規(guī)定之“自動停課制度”是學(xué)習(xí)自香港“風(fēng)球制度”，目的是提高社會應(yīng)對極端天氣的能力。從法律意義上研究香港“風(fēng)球制度”，發(fā)現(xiàn)香港天文臺發(fā)布的風(fēng)球信號并不具備行政強制效力，其高效的運作機理和實踐是氣象災(zāi)害應(yīng)急典范，甚至一度錯誤認(rèn)為香港法律法規(guī)對此進行了強制干預(yù)，香港教育局在運用“風(fēng)球制度”時就是作為行政指導(dǎo)運用。實際上，香港“風(fēng)球制度”是政府的非強制性行政行為，它的有效運作是憑借社會民眾素質(zhì)和歷史演變等原因，盡管在特定時間特定對象會遭受損失，但可以避免政府承擔(dān)非必要的法律風(fēng)險和政治風(fēng)險。

3　“自動停課制度”的風(fēng)險

當(dāng)氣象臺站發(fā)布“自動停課信號”變成行政強制行為后，其行政主體的法律風(fēng)險和政治風(fēng)險就增大。

法律風(fēng)險具體表現(xiàn)在行政訴訟受案范圍，行政事實行為是排除在受案范圍外的。理論上行政事實行為、行政指導(dǎo)、行政合同等新型行政行為都存在行政訴訟的可能，但實踐中，新型行政行為進入司法審查的標(biāo)準(zhǔn)極其嚴(yán)格，除非已經(jīng)直接抵觸法律上的合理性問題。氣象臺站發(fā)布“自動停課信號”變成行政強制行為，行政強制行為所造成損害的救濟途徑就包括一切行政具體行為所應(yīng)該包括的行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)取?/p>

作為一門預(yù)報科學(xué)，錯誤是客觀存在的，由于觀測資料缺乏、分析手段局限、模式性能欠缺，目前天氣預(yù)報仍是概率預(yù)報，不能100%預(yù)測未來天氣狀況。國家對公眾氣象預(yù)報和災(zāi)害性天氣警報實行統(tǒng)一發(fā)布制度，也就是承認(rèn)災(zāi)害性天氣警報的公權(quán)力性質(zhì)，所以，公權(quán)力主體的錯誤判斷會導(dǎo)致一定政治風(fēng)險，容易使人對政府治理能力產(chǎn)生質(zhì)疑。

4　完善自動停課制度的建議

（1）借鑒香港經(jīng)驗，還原氣象災(zāi)害預(yù)警信號非強制性行政行為的法律地位。非強制性行政行為是不具有可訴性的，因為柔性行為的法律效果取決于相對人的自愿意思表示，除非行政主體有失職瀆職事實。香港“風(fēng)球制度”的良好運行絕對不是強制性行政行為的功效，而恰恰相反。

（2）規(guī)范氣象災(zāi)害預(yù)警信號管理。當(dāng)把發(fā)布氣象災(zāi)害預(yù)警信號行為作為行政訴訟的標(biāo)時，司法審查只能進行合法性審查，合理性審查止步于立法目的及法原則，不可能進行天氣預(yù)報專業(yè)的合理性審查。此時，氣象災(zāi)害預(yù)警信號發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)布流程、決策過程等都可能是合法性審查的重點，所以要加強這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的規(guī)范化建設(shè)，要做到整個信號發(fā)布過程有據(jù)可依。

（3）在停課預(yù)警信號發(fā)布流程中，氣象臺站制作《氣象災(zāi)害預(yù)警信號發(fā)布通知單》作為信號生效的依據(jù)?！锻ㄖ獑巍防飼由稀?*教育局宣布停課”的字眼，企圖藉此轉(zhuǎn)移行政主體責(zé)任。實際上，停課是法律直接要求，不以教育主管部門命令為生效要件，在自動停課制度未被自覺接受的過渡階段，這樣的做法可以理解，此時教育局行政委托很有必要，否則易導(dǎo)致行政主體間的責(zé)任糾紛，因為“自動停課制度”的運行機制完全就沒有教育局的意思表示。

（4）普及氣象災(zāi)害預(yù)警信號及防御知識。由于“停課預(yù)警信號”已經(jīng)變成行政強制行為，那么大量而深入的科普活動能提高相對人對“停課預(yù)警信號”的認(rèn)知，增加對行政行為的理解，降低由于權(quán)力性強制性行政行為而產(chǎn)生的抵觸心理。

［1］黃晶晶.行政公共警告的類型化和法治化［D］.碩士論文，2007.

［2］周偉.法律效果不是行政行為成立的一般要件［J］.法商研究，2015（3）.

林偉旺（1984～），男，漢，廣東省潮州市饒平縣人，本科學(xué)歷，應(yīng)用氣象工程師，揭陽市氣象局，從事工作：氣象法制工作。