滕寶玲

（116000 大連市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室 遼寧 大連）

推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法治化構(gòu)建和諧的編制體系

滕寶玲

（116000 大連市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室 遼寧 大連）

全面依法治國(guó)是關(guān)系我們黨執(zhí)政興國(guó)、關(guān)系人民幸福安康、關(guān)系黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重大戰(zhàn)略問(wèn)題，是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央從堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義全局出發(fā)，從實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度提出了全面依法治國(guó)這一重大戰(zhàn)略部署。黨的十八屆四中全會(huì)專題研究依法治國(guó)問(wèn)題，并作出我們黨歷史上第一個(gè)加強(qiáng)法制建設(shè)的專門決定，開(kāi)啟了中國(guó)法治新時(shí)代。法治社會(huì)在本質(zhì)上要求依法治國(guó)，以法律作為確定治國(guó)方略的核心依據(jù)。因此，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制的法治化建設(shè)是現(xiàn)代法治社會(huì)的必然要求，也是我們構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。

一、我國(guó)機(jī)構(gòu)編制法治化的現(xiàn)狀

經(jīng)過(guò)多年的努力，我國(guó)的機(jī)構(gòu)編制法治化建設(shè)已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。從中央到地方都在積極推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制的立法和執(zhí)法。目前全國(guó)性機(jī)構(gòu)編制方面的法規(guī)和規(guī)章主要有：《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》（1997年8月頒布，為國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，僅適用于國(guó)務(wù)院本級(jí)行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和編制管理）、《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998年9月頒布，2004年修訂，為國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，該條例適用全國(guó)的事業(yè)單位登記管理工作）、《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》（2007年頒布）；地方性的法規(guī)和規(guī)章主要有：《廣東省行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》（2000年7月廣東省第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過(guò)。該條例為地方性法規(guī)，適用于廣東全省行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)編制管理工作。從目前情況看，是一個(gè)比較全面的地方性法規(guī)。）、《浙江省人民政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理辦法》（浙江省人民政府第59次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，2000年10月以省長(zhǎng)令的形式頒布。該辦法為地方政府規(guī)章，僅適用于浙江省政府本級(jí)。）、《遼寧省行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理規(guī)定》（省政府令第224號(hào)、2010年2月20日起施行）等等。在執(zhí)法方面，機(jī)構(gòu)編制部門按照相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章積極推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革和事業(yè)單位改革，認(rèn)真貫徹落實(shí)三定方案，嚴(yán)肅查處機(jī)構(gòu)編制方面的違法違規(guī)行為，嚴(yán)格依法行政。

盡管如此，我國(guó)的機(jī)構(gòu)編制法治化程度仍然不容樂(lè)觀。首先，我國(guó)機(jī)構(gòu)編制的法制還不是很健全，相關(guān)的機(jī)構(gòu)編制法律體系也很不完備。我國(guó)到目前為止尚未制訂出機(jī)構(gòu)編制方面的一部基本法律，即業(yè)內(nèi)人士所謂的“機(jī)構(gòu)編制法”。對(duì)于機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員編制等都沒(méi)有以基本法律的形式規(guī)定下來(lái)，在很大程度上機(jī)構(gòu)編制還存在無(wú)“法律”可依的狀態(tài)。當(dāng)前迫切需要一部由國(guó)家立法機(jī)關(guān)出臺(tái)的機(jī)構(gòu)編制方面的基本法律來(lái)規(guī)范機(jī)構(gòu)編制法律行為。同時(shí)我們也發(fā)現(xiàn)，對(duì)于那些已經(jīng)制訂的機(jī)構(gòu)編制方面的法規(guī)和規(guī)章，由于缺少作為上位法的機(jī)構(gòu)編制基本法的支持而顯得蒼白無(wú)力，形同虛設(shè)。如不準(zhǔn)超編進(jìn)人、不準(zhǔn)超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部等在各種法規(guī)和規(guī)章中都有規(guī)定，但實(shí)際上，各地或多或少地都存在超編超配的情況，也很少有受到嚴(yán)肅處理的。其次，當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制方面的法律意識(shí)淡薄，機(jī)構(gòu)編制法治理念嚴(yán)重缺位。由于我國(guó)一直未頒布過(guò)機(jī)構(gòu)編制方面的基本法律，機(jī)構(gòu)編制長(zhǎng)期以來(lái)難以做到依法辦事，而更多情況下則是依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的意圖辦事。在平時(shí)的工作中，基本上都是用行政手段來(lái)管理機(jī)構(gòu)編制的，設(shè)一個(gè)機(jī)構(gòu)或撤一個(gè)機(jī)構(gòu)，增加一個(gè)編制或減少一個(gè)編制，有時(shí)，往往只是領(lǐng)導(dǎo)的一句話就決定了。這種以個(gè)別人的意志而非法律意志作為機(jī)構(gòu)編制依據(jù)的現(xiàn)象彰顯的是一種“人治化”的治國(guó)理念，與現(xiàn)代法治社會(huì)顯得格格不入。再者，我國(guó)傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)編制管理體制、思維模式嚴(yán)重阻礙著機(jī)構(gòu)編制法治化的進(jìn)程。我國(guó)的機(jī)構(gòu)編制管理體制一直就比較混亂，編制管理部門的主體地位很不明確。另外，在我國(guó)機(jī)構(gòu)編制管理一直采取經(jīng)驗(yàn)型的管理模式，機(jī)構(gòu)設(shè)不設(shè)，人員編制配多少、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)定幾個(gè)，大多數(shù)情況下沒(méi)有法律法規(guī)的規(guī)定，也沒(méi)有具體標(biāo)準(zhǔn)，只有“工作需要”一句話。這樣的管理體制和管理模式下，法律很難對(duì)機(jī)構(gòu)編制的主體、工作程序等做出明確的界定，機(jī)構(gòu)編制工作也就難以實(shí)現(xiàn)法治化。最后，由于機(jī)構(gòu)編制對(duì)象的特定化，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)編制被披上了一層神秘的面紗。這層神秘的面紗也是實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制法治化的嚴(yán)重阻礙。在這層面紗下，機(jī)構(gòu)編制政務(wù)公開(kāi)不夠，所受監(jiān)督相對(duì)較少，機(jī)構(gòu)編制資源孕育的權(quán)力成了不受監(jiān)督的絕對(duì)權(quán)力。這在一定程度上進(jìn)一步增加了機(jī)構(gòu)編制工作的隨意性，助長(zhǎng)了長(zhǎng)官意志，使我國(guó)機(jī)構(gòu)編制中的“人治”現(xiàn)象更加明顯。

二、機(jī)構(gòu)編制法治化的必要性

第一，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法治化是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要內(nèi)容，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。黨的十五大提出了依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的宏偉目標(biāo)，并且寫入了憲法。所謂依法治國(guó)就是指以法律作為治國(guó)之本。依法治國(guó)的核心是依法行政。機(jī)構(gòu)編制的主要內(nèi)容是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能配置和員額編制，屬于國(guó)家行政行為的范疇。因此，依法行政在本質(zhì)上要求機(jī)構(gòu)編制的法治化。機(jī)構(gòu)編制法治化通過(guò)對(duì)行政機(jī)構(gòu)職能、編制等的法定化，特別是對(duì)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能等進(jìn)行法律上的規(guī)定，為依法行政提供了重要的基礎(chǔ)。如果行政機(jī)構(gòu)的設(shè)定、職能配置、編制配備等相關(guān)的機(jī)構(gòu)編制工作不能實(shí)現(xiàn)法治，那么依法行政就沒(méi)有組織保障，依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家也就無(wú)從談起。因此我們要堅(jiān)定不移地推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法治化，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。另外，根據(jù)黨中央構(gòu)建和諧社會(huì)的要求以及胡錦濤同志對(duì)和諧社會(huì)基本內(nèi)涵的界定，我們可以得出這樣一條結(jié)論：和諧社會(huì)必然是法治社會(huì)。因而推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法治化，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家、法治社會(huì)自然也是和諧社會(huì)的應(yīng)有之意。

第二，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法治化是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面推動(dòng)社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展的必然要求。科學(xué)發(fā)展觀主張以人為本，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌兼顧和人與社會(huì)的全面發(fā)展。所謂以人為本，概言之就是以民為本。從機(jī)構(gòu)編制的角度來(lái)講，就是要求機(jī)構(gòu)編制的運(yùn)作和管理能夠代表民意，能夠體現(xiàn)最廣大人民的根本利益。現(xiàn)代法治理論的研究成果表明，將民意和人民利益寄托于“法治”遠(yuǎn)比“人治”要可靠的多。因此推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法治化是堅(jiān)持以人為本、以民為本的必然要求。統(tǒng)籌兼顧與全面發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的另一層深刻含義。傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)編制體制下，往往是就事論事，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員編制方面做不到統(tǒng)籌兼顧，從而導(dǎo)致當(dāng)前機(jī)構(gòu)臃腫、職能交叉、人員冗雜的現(xiàn)狀。只有從法律的角度兼顧性的規(guī)定機(jī)構(gòu)編制的相關(guān)事項(xiàng)，將機(jī)構(gòu)編制工作統(tǒng)籌發(fā)展的方案、步驟以法律的形式規(guī)定下來(lái)，才能最終實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制的全面發(fā)展。

第三，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法治化是實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制規(guī)范化管理的必然要求，是健全機(jī)構(gòu)編制管理體制的必然要求，也是解決當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制管理問(wèn)題的根本途徑。實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制規(guī)范管理是機(jī)構(gòu)編制工作的重要目標(biāo)，而要做到機(jī)構(gòu)編制的規(guī)范化管理，就必須推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制的法治化。如果沒(méi)有對(duì)機(jī)構(gòu)、職能、編制等以法律法規(guī)的形式予以規(guī)定，沒(méi)有對(duì)編制配備等做出程序上的法律規(guī)定，機(jī)構(gòu)編制管理的規(guī)范化就如同空中樓閣。正是因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)的法律依據(jù)，才導(dǎo)致了我國(guó)編制管理體制的不健全。機(jī)構(gòu)編制管理的主體及其法律地位、機(jī)構(gòu)編制管理運(yùn)作的具體程序、違反機(jī)構(gòu)編制管理的懲罰措施等等都缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，這使得我國(guó)的機(jī)構(gòu)編制管理體制難以有效的運(yùn)作。要想理順我國(guó)的機(jī)構(gòu)編制管理體制，就必須從法治入手。另外，當(dāng)前我國(guó)機(jī)構(gòu)編制管理存在一些深層次的問(wèn)題，如長(zhǎng)期以來(lái)存在的行政機(jī)關(guān)職責(zé)交叉扯皮、上下級(jí)政府間職責(zé)不清、機(jī)構(gòu)編制設(shè)置長(zhǎng)官意志明顯等，對(duì)于這些問(wèn)題都需要通過(guò)法治來(lái)徹底解決。

三、機(jī)構(gòu)編制法治化的具體分析

機(jī)構(gòu)編制法治化首先要求有法可依。我國(guó)在機(jī)構(gòu)編制領(lǐng)域的法制建設(shè)方面雖然取得了一定的成績(jī)，制定了不少有關(guān)編制管理方面的組織法規(guī)和政策規(guī)定，但是我國(guó)的機(jī)構(gòu)編制工作始終未真正納入法制軌道。直到黨的十三大提出了要完善行政機(jī)關(guān)組織法，制定行政機(jī)關(guān)編制法，用法律手段和預(yù)算手段控制機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，機(jī)構(gòu)編制的法制建設(shè)才正式被提到了重要的議事日程。機(jī)構(gòu)編制立法作為國(guó)家的一項(xiàng)重要立法活動(dòng)，其目的和任務(wù)就是要通過(guò)法律的形式，明確機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、員額編制管理中的各種法律關(guān)系，明確編制管理機(jī)關(guān)的法律地位和管理程序；用法律的強(qiáng)制力來(lái)保障和維護(hù)編制管理的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，有效地控制機(jī)構(gòu)膨脹和人員超編，最大程度的減少因機(jī)構(gòu)職能交叉而帶來(lái)的行政成本，從而使作為國(guó)家機(jī)構(gòu)編制對(duì)象的各類機(jī)關(guān)得以公正、高效的運(yùn)行。

目前我們迫切需要一部機(jī)構(gòu)編制方面的基本法，從而來(lái)明確機(jī)構(gòu)編制管理的主體及其法律地位、機(jī)構(gòu)編制管理的對(duì)象和范圍、機(jī)構(gòu)編制管理的原則和方法以及機(jī)構(gòu)編制管理的權(quán)限劃分和主管部門等。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定出機(jī)構(gòu)編制方面的具體的法律，如機(jī)構(gòu)設(shè)置法、人員編制管理法、國(guó)家機(jī)關(guān)總定員法等。在機(jī)構(gòu)編制基本法和相關(guān)具體法律的指引下，國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部委以及各級(jí)地方人大、政府也可以根據(jù)實(shí)踐需要，通過(guò)制定相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章對(duì)本級(jí)黨政機(jī)關(guān)的部門設(shè)置、權(quán)限和職責(zé)范圍、編制總額，做出原則性的規(guī)定，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、專業(yè)技術(shù)人員與業(yè)務(wù)人員、行政與后勤人員的比例做出硬性規(guī)定。與此同時(shí)，各級(jí)編制部門也需要制定《工作實(shí)施規(guī)則》，用《規(guī)則》來(lái)規(guī)范本部門的工作程序和統(tǒng)一機(jī)構(gòu)編制管理制度，等等。這樣就建立起了一個(gè)完整和統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)編制法律體系，從而為實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制的法治化奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

機(jī)構(gòu)編制法治化要求做到有法必依。機(jī)構(gòu)編制法律體系確立以后，機(jī)構(gòu)編制工作便有了法律上的依據(jù)。接下來(lái)便是要求我們?cè)跈C(jī)構(gòu)編制工作中做到有法必依，嚴(yán)格按照法律來(lái)辦事。以往在確定具體的機(jī)構(gòu)編制時(shí)，只能是由各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋而定，有的機(jī)構(gòu)的設(shè)置往往只要領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)批條，甚至一句話就能確定。在機(jī)構(gòu)編制法治化的背景下，這種“拍腦袋式”的定編方式行不通了。機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能的配置以及人員編制都必須嚴(yán)格依照相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)確定。為此，在機(jī)構(gòu)編制領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)牢固樹(shù)立有法必依的理念，使大家在工作中形成自覺(jué)遵守機(jī)構(gòu)編制法律的共識(shí)。一方面，機(jī)構(gòu)編制管理部門可以通過(guò)培訓(xùn)、考核的方式使工作人員學(xué)習(xí)、掌握好相關(guān)的法律，并以法律為準(zhǔn)則指導(dǎo)工作，在機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員編制的配備、部門職能的劃分等方面堅(jiān)持嚴(yán)格按照法律的規(guī)定進(jìn)行處理。另一方面，機(jī)構(gòu)編制的被管理部門在工作中，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)真了解機(jī)構(gòu)編制法，增強(qiáng)法治觀念，在工作中依法呈報(bào)，自覺(jué)減少違法違規(guī)擅自增設(shè)機(jī)構(gòu)和增配人員編制的行為。只有大家都做到了有法必依，機(jī)構(gòu)編制管理才能夠步入到法治的軌道上來(lái)。

機(jī)構(gòu)編制法治化要求做到執(zhí)法必嚴(yán)。在法治社會(huì)，法律得到嚴(yán)格執(zhí)行的程度往往代表著法治文明的程度。執(zhí)法必嚴(yán)是法治國(guó)家、法治社會(huì)的應(yīng)有內(nèi)涵。法律本身的權(quán)威性必然要求法律得到嚴(yán)格的執(zhí)行，如果制定出來(lái)的法律得不到嚴(yán)格執(zhí)行，那么它便失去了存在的意義。機(jī)構(gòu)編制領(lǐng)域的法律為嚴(yán)格執(zhí)法提供了依據(jù)。嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制方面的法律首先要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部遵守編制紀(jì)律，對(duì)于機(jī)構(gòu)編制領(lǐng)域的相關(guān)事項(xiàng)，嚴(yán)格依法辦事，不向編制部門批條子、打招呼，不搞權(quán)大于法，以權(quán)謀私，以權(quán)代法。其次編制管理部門應(yīng)當(dāng)樹(shù)立編制就是法律的意識(shí)，工作中講法律，辦事流程法定化，以法律已，對(duì)于違反機(jī)構(gòu)編制法律原則和程序的事項(xiàng)堅(jiān)決抵制，不搞法外開(kāi)恩，不攙個(gè)人私情，做到不折不扣地嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制領(lǐng)域的法律法規(guī)。只有做到了機(jī)構(gòu)編制管理的執(zhí)法必嚴(yán)，才能夠長(zhǎng)久地堅(jiān)持機(jī)構(gòu)編制的法治，才能夠體現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制法治化的現(xiàn)實(shí)意義。

機(jī)構(gòu)編制法治化還要求做到違法必究。在機(jī)構(gòu)編制管理過(guò)程中，編制部門要以法律為準(zhǔn)繩，對(duì)各個(gè)單位、各個(gè)部門有關(guān)機(jī)構(gòu)編制的行為采取定期通報(bào)、不定期抽查等手段實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)、全程監(jiān)督，對(duì)于違反有關(guān)機(jī)構(gòu)編制法律法規(guī)的行為決不姑息，徹底追究相關(guān)單位、責(zé)任人的法律責(zé)任，必要的時(shí)候可以依據(jù)編制方面的程序法規(guī)定，啟動(dòng)司法程序來(lái)維護(hù)機(jī)構(gòu)編制法的權(quán)威。另外，在追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任時(shí)，違法必究要求對(duì)任何違反機(jī)構(gòu)編制法律的責(zé)任人，不論其職務(wù)高低、權(quán)力大小，一視同仁的予以追究，這既是法律面前人人平等的體現(xiàn)，也是法治化程度的體現(xiàn)。

總之，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法治化，構(gòu)建和諧的編制體系，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家、構(gòu)建和諧社會(huì)的本質(zhì)要求。我們應(yīng)當(dāng)盡快地實(shí)施機(jī)構(gòu)編制立法，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制管理的科學(xué)化、現(xiàn)代化和法治化，以理順機(jī)構(gòu)編制管理體制，完善機(jī)構(gòu)編制管理手段，提高機(jī)構(gòu)編制管理效力，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府，為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善、民主法制建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)和全面建設(shè)小康社會(huì)提供強(qiáng)有力的組織保證。