陳 乾

（130022 長(zhǎng)春理工大學(xué)法學(xué)院 吉林 長(zhǎng)春）

秸稈焚燒的法律治理

陳 乾

（130022 長(zhǎng)春理工大學(xué)法學(xué)院 吉林 長(zhǎng)春）

現(xiàn)如今，環(huán)境問(wèn)題一直是一個(gè)政府重視，人民關(guān)心。關(guān)乎國(guó)家建設(shè)和發(fā)展的重要問(wèn)題。而在環(huán)境保護(hù)中秸稈焚燒這一看似微小的問(wèn)題，卻是霧霾形成的一個(gè)重要原因。如果不對(duì)其嚴(yán)肅看待就會(huì)對(duì)環(huán)境，甚至對(duì)人類(lèi)都會(huì)產(chǎn)生影響。但現(xiàn)階段雖然政府總體對(duì)秸稈進(jìn)行禁燃，但在現(xiàn)實(shí)中還是沒(méi)有得到很好的解決。要解決必須要在相關(guān)的法律規(guī)制中提升其法律位階、進(jìn)行實(shí)施細(xì)則，讓法律能執(zhí)行，易執(zhí)行，執(zhí)行到位。才能還天空一片藍(lán)，還水一片清，建設(shè)美麗中國(guó)。

秸稈焚燒；法律治理；原因；治理措施

一、秸稈焚燒是導(dǎo)致霧霾的重要原因

長(zhǎng)春市環(huán)保局曾召開(kāi)會(huì)議，中科院東北地理與農(nóng)業(yè)生態(tài)研究所、氣象與環(huán)境監(jiān)測(cè)、農(nóng)業(yè)委員會(huì)等部門(mén)專(zhuān)家均發(fā)言。其中官方首次發(fā)布了秸稈焚燒是霧霾天氣重要原因之一。

監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明，兩次大型污染天氣，燃煤污染的“幕后黑手”二氧化硫（SO2）濃度相當(dāng)之低，令人匪夷所思，可見(jiàn)燃煤對(duì)此次重污染天氣的影響很小。近幾年來(lái)，整個(gè)北方10月下旬一般都是空氣污染比較嚴(yán)重的時(shí)候，由于剛剛進(jìn)入冬季，雖進(jìn)入了供暖期，但與更寒冷的12月和1月份相比，燃煤量仍相對(duì)較小，由此可見(jiàn)，焚燒秸稈是空氣質(zhì)量差，和霧霾天氣的一大殺手。

而又由于全國(guó)很多地方的農(nóng)民都有焚燒秸稈的傳統(tǒng)做法，一方面是有不夠科學(xué)的說(shuō)法：焚燒過(guò)的秸稈可以肥田。而據(jù)科學(xué)研究秸稈發(fā)酵過(guò)后施于田間效果會(huì)更好。另一方面的原因是隨著農(nóng)村人口的大量外流，農(nóng)村人力成本持續(xù)增高，許多農(nóng)民無(wú)力更好的處理秸稈，就只能就地焚燒。大量的焚燒秸稈成為導(dǎo)致霧霾的重要原因。

二、為何秸稈焚燒現(xiàn)象缺乏治理

1.專(zhuān)門(mén)針對(duì)秸稈焚燒的規(guī)范性文件法律位階較低

從所有涉及秸稈焚燒的立法文件，雖有兩百多部，但詳細(xì)參閱很容易發(fā)現(xiàn)，其位階最高就是部門(mén)規(guī)章，由國(guó)務(wù)院頒布。但其他的文件多以通知、辦法的方式等指導(dǎo)的形式發(fā)出，不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，尤其是在涉及到秸稈集中整治問(wèn)題上。各個(gè)地方政府制定的地方性法規(guī)或者規(guī)章僅能在當(dāng)?shù)貓?zhí)行，對(duì)于秸稈焚燒的跨界污染問(wèn)題上略顯乏力。依據(jù)這些規(guī)章得不到高位階法律的指導(dǎo)也缺乏法律信服力，自然很難做到科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法的目標(biāo)。

2.地方政府制定規(guī)范性法律文件不夠科學(xué)

秸稈焚燒出現(xiàn)的時(shí)間一般都在特定的時(shí)間，又有一定的集中性各地在規(guī)范秸稈焚燒問(wèn)題上往往采取通知、開(kāi)會(huì)發(fā)表意見(jiàn)的辦法進(jìn)行敷衍，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，也就沒(méi)有真正設(shè)身處地思考解決，和想要解決的根本思想。從立法技術(shù)和執(zhí)行力上都沒(méi)有達(dá)到上級(jí)要求的地方政府應(yīng)當(dāng)在規(guī)范秸稈焚燒治理工作中的重要作用。對(duì)行為人的行為沒(méi)有進(jìn)行細(xì)致的列舉，對(duì)焚燒的方式和范圍都沒(méi)有進(jìn)行具體的規(guī)制。

3.綱領(lǐng)性法律缺乏具體的實(shí)施細(xì)則

《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第七十七條省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)劃定區(qū)域，禁止露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)。但這只是一個(gè)原則性的法條，關(guān)于如何禁止，秸稈的焚燒行為的界定等等都是值得考慮相關(guān)方式方法幫助地方政府制定具體實(shí)施細(xì)則的。

4.管理秸稈焚燒的行政主體不明確

根據(jù)《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，只有地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)才行政處罰權(quán)，而在治理秸稈焚燒聯(lián)合執(zhí)法中，所涉及部門(mén)包含公安、水利、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等多個(gè)部門(mén)，在聯(lián)合執(zhí)法過(guò)程中，只要農(nóng)戶的焚燒行為沒(méi)有引起嚴(yán)重后果，執(zhí)法工作人員一般批評(píng)教育了事，這使得違法的成本過(guò)低。此外，秸稈禁燒具分散性、多面性的特點(diǎn)，在具體的監(jiān)督實(shí)施過(guò)程中容易出現(xiàn)漏洞。監(jiān)管難度大大增加，在具有監(jiān)管職責(zé)的各個(gè)主體之間具體下來(lái)容易相互推諉。使得政策落實(shí)不到位。

三、秸稈焚燒的治理措施探討

第一，可以在相關(guān)法律文件中規(guī)定主要的執(zhí)行處罰行政主體，規(guī)定一般的處理細(xì)則。使違法現(xiàn)象能具體的對(duì)號(hào)入座，在細(xì)則中增加違法者的違法成本使其不敢違法不能違法。從《立法法》的修改上看，國(guó)家的立法權(quán)進(jìn)一步下放設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府根據(jù)本條第一款、第二款制定地方政府規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)。地方政府可據(jù)此做出相應(yīng)的規(guī)章。以彌補(bǔ)在實(shí)際管理中遇到的困難。

第二，為適應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)法的需要，高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍有助于依法執(zhí)行國(guó)家政策對(duì)于重污染企業(yè)進(jìn)行監(jiān)察治理。有助于公正司法。合理合法的制定關(guān)于環(huán)保的處罰政策，要符合科學(xué)立法的精神。然而徒法不足以自行，光靠一味地處罰是不夠的，同時(shí)要在此基礎(chǔ)上引導(dǎo)企業(yè)對(duì)環(huán)保做出一些其它實(shí)際性的貢獻(xiàn)。這樣既懲罰了企業(yè)，也有效的改善了環(huán)境。其主要體現(xiàn)在在企業(yè)積極承擔(dān)污染防治的責(zé)任，并在污染發(fā)生后積極自治。嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家的排放標(biāo)準(zhǔn)，植樹(shù)種草，利用清潔能源等都可以改善環(huán)境。相關(guān)部門(mén)在企業(yè)采取措施的過(guò)程中加強(qiáng)監(jiān)督，防止結(jié)果的發(fā)生。在污染發(fā)生后幫助治理防止二次污染。使因秸稈焚燒而導(dǎo)致霧霾天氣的產(chǎn)生的有效的減少。

第三，加強(qiáng)法律的宣傳普及，使在秸稈焚燒的思想源頭上進(jìn)行遏制。尤其是在農(nóng)村的范圍內(nèi)加大信息的傳播，農(nóng)村的信息來(lái)源渠道少，傳播效率差。所以要加強(qiáng)力度，定時(shí)由工作人員深入農(nóng)村進(jìn)行環(huán)境知識(shí)講座，普法信息宣傳等等。是農(nóng)民意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性。而且宣傳環(huán)保不應(yīng)政府一力承擔(dān)，也乏力承擔(dān)，而要靠整個(gè)社會(huì)共同努力，共同參與，才能真正實(shí)現(xiàn)建設(shè)美麗中國(guó)的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。

第四，淘汰落后產(chǎn)能，對(duì)可能污染的生產(chǎn)設(shè)施升級(jí)改造，采暖期進(jìn)行限制工業(yè)生產(chǎn)等等。另外對(duì)于秸稈綜合回收利用有利于環(huán)保和防治大氣污染的行為適當(dāng)進(jìn)行合理的補(bǔ)貼，并制定相應(yīng)機(jī)制保證實(shí)施。對(duì)秸稈的整理回收再利用進(jìn)行扶持，對(duì)回收秸稈的企業(yè)補(bǔ)貼運(yùn)費(fèi)，對(duì)農(nóng)民使用秸稈打包機(jī)等專(zhuān)用設(shè)備進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼。使利益相關(guān)人沒(méi)有后顧之憂，從而積極配合政府的改造。

［1］畢于運(yùn)，秸稈資源評(píng)價(jià)與利用研究［D］.北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院.2010：145

［2］史小娜.秸稈焚燒的法律治理［J］.天津市經(jīng)理學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（4）.

［3］姚曉燕.秸稈焚燒的外部性和治理對(duì)策［J］.廣東輕工職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（4）.