劉召生

日照市人民政府法制辦公室，山東　日照　276826

法治政府建設(shè)實(shí)踐中政府法律顧問制度的完善

劉召生

日照市人民政府法制辦公室，山東日照276826

摘要：十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中明確提出“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”的改革目標(biāo)。近年來，我國(guó)各地政府法律顧問制度建設(shè)已經(jīng)有所成效，但總體來看，仍然存在著一些問題：相關(guān)保障不足，法律顧問制度缺乏足夠的支撐；政府法律顧問(團(tuán))人員組成單一；政府法律顧問成員評(píng)選機(jī)制有漏洞。這些問題嚴(yán)重阻礙了法治政府建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，為此我們應(yīng)該建立科學(xué)規(guī)范、行之有效的政府法律顧問管理體制；加強(qiáng)對(duì)政府法律顧問工作的保障力度(經(jīng)費(fèi)和人才)；積極學(xué)習(xí)其他地區(qū)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，努力探索適合本地區(qū)的法律顧問制度。我們需要準(zhǔn)確定位政府在法治建設(shè)中的作用，促使制度更加健全，逐步完善政府法律顧問制度。

關(guān)鍵詞：法治；法律顧問；制度；地方政府

一、引言

法律顧問乃至政府法律顧問，在上個(gè)世紀(jì)八九十年代就已經(jīng)出現(xiàn)。沿海城市諸如深圳是較早成立市政府法律顧問室、并由市政府聘請(qǐng)政府法律顧問的城市之一。加快法治政府建設(shè)一直是我國(guó)政府的目標(biāo)之一。2004年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確提出建設(shè)法治政府的奮斗目標(biāo)。2010年10月10日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》提出：新形勢(shì)下深入貫徹落實(shí)依法治國(guó)基本方略，全面推進(jìn)依法行政，進(jìn)一步加強(qiáng)法治政府建設(shè)。2014年10月20日至23日在北京召開的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中更是明確提出“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”的改革目標(biāo)。近年來，各地方政府積極貫徹中央有關(guān)會(huì)議精神及相關(guān)指導(dǎo)文件，加強(qiáng)法治政府建設(shè)，全面轉(zhuǎn)型服務(wù)政府，政府法律顧問的功能有很大增強(qiáng)，但總體來看，仍然存在著一些問題：相關(guān)保障不足，法律顧問制度缺乏足夠的支撐；政府法律顧問(團(tuán))人員組成比較單一；政府法律顧問成員評(píng)選機(jī)制上有不足。

二、政府法律顧問制度建設(shè)中的問題

(一)相關(guān)保障不足，法律顧問制度缺乏足夠支撐

1.法律支撐不足

目前我國(guó)尚未對(duì)各級(jí)政府法律顧問制度建設(shè)做出統(tǒng)一的規(guī)定，政府法律顧問制度的建立依靠地方領(lǐng)導(dǎo)的政治覺悟及法治素養(yǎng)高低，一旦地方政府領(lǐng)導(dǎo)弛于政務(wù)亦或者是對(duì)法律顧問制度重視程度不夠，則法律顧問制度往往形同虛設(shè)。除此以外，一個(gè)地區(qū)各個(gè)單位標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一或者是壓根就沒標(biāo)準(zhǔn)，造成了地區(qū)內(nèi)部的不同，不利于依法行政，更不利于法律顧問制度的建設(shè)與完善。在落實(shí)相關(guān)政策過程中，常常出現(xiàn)責(zé)任主體不明確的現(xiàn)象，有的為了應(yīng)付上級(jí)檢查，往往拉大旗作虎皮，在文件的起草和規(guī)劃階段大張旗鼓，真正到了落實(shí)的階段卻流于形式。這種形式主義導(dǎo)致了法律顧問制度缺乏支撐。

2.經(jīng)費(fèi)支撐不足

經(jīng)費(fèi)支撐不足，致使政府法律顧問制度難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)?shù)卣窗逊深檰栔贫冉ㄔO(shè)所需費(fèi)用列入財(cái)政預(yù)算，法律顧問制度建設(shè)各項(xiàng)工作諸如法律顧問機(jī)構(gòu)、人員的組建無法完成，出具法律意見書前所需的謹(jǐn)慎性的調(diào)查活動(dòng)無法進(jìn)行?，F(xiàn)階段，政府法律顧問的勞動(dòng)報(bào)酬較低，有的甚至是無償勞動(dòng)，法律顧問的積極性得不到提高。缺乏相應(yīng)的資金支持使得政府法律顧問制度建設(shè)困難重重。

(二)法律顧問成員管理評(píng)估上有漏洞

1.政府法律顧問(團(tuán))人員組成單一

政府的法律顧問過于依賴于律師。然而律師自身都有較多的社會(huì)業(yè)務(wù)，他們不但要參與社會(huì)上法律事務(wù)，而且還要應(yīng)付與政府繁雜的關(guān)系，因?yàn)樗麄儽旧硪彩巧鐣?huì)群體的一員，在與政府接觸的過程中往往有著其他的考慮，這就使得他們顧慮重重，效果不是很明顯。除此以外，由于財(cái)力有限，政府往往聘用一些知名度不高、業(yè)務(wù)水平較低的律師，降低了辦事效率。另一種情況就是政府在組建法律顧問制度時(shí)走向了另一個(gè)極端，政府偏愛選擇那些社會(huì)形象好、知名度高的律師，把大量事務(wù)全都交給他們?nèi)マk，視他們?yōu)槿苋?，其?shí)這些知名度高的律師不可能包辦所有事務(wù)，除此以外聘請(qǐng)知名度高的律師費(fèi)用較高也是一個(gè)嚴(yán)重的問題。

2.政府法律顧問成員評(píng)選機(jī)制有漏洞

目前，在政府法律顧問成員評(píng)選上，主要方式為政府法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行初選，然后征求有關(guān)司法部門意見。如此選聘法律顧問，缺少競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有失公平。這樣的評(píng)選機(jī)制不但不利于政府法律顧問制度的健康發(fā)展，而且對(duì)法律顧問自身的提高起到了阻礙作用。

三、政府法律顧問制度的完善

(一)積極學(xué)習(xí)其他地區(qū)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，努力探索適合本地區(qū)的法律顧問制度

山東省政府辦公廳于2014年5月4日印發(fā)《山東省人民政府辦公廳關(guān)于建立政府法律顧問制度的意見》對(duì)山東省建立政府法律顧問制度提出了明確要求：縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)依托本級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)，建立政府法律顧問制度。各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)本級(jí)政府所屬部門、機(jī)構(gòu)的政府法律顧問工作進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范；各縣(市、區(qū))政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、街道辦事處的政府法律顧問工作進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范；省政府法制辦負(fù)責(zé)對(duì)全省政府法律顧問工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)。

據(jù)《內(nèi)蒙古日?qǐng)?bào)》報(bào)道：在內(nèi)蒙古自治區(qū)12個(gè)盟市中，呼倫貝爾市于2014年在全市下發(fā)通知，率先推行法律顧問制度。截至2014年底，自治區(qū)各級(jí)政府及政府工作部門共聘請(qǐng)律師事務(wù)所擔(dān)任法律顧問有550家，同比增長(zhǎng)62.7%。其中自治區(qū)、盟市、旗縣三級(jí)政府聘請(qǐng)律師事務(wù)所擔(dān)任法律顧問156家，三級(jí)政府工作部門聘請(qǐng)律師擔(dān)任法律顧問320家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(蘇木)政府及其工作部門聘請(qǐng)律師擔(dān)任法律顧問74家。2014年鄂爾多斯市在解決湖水污染問題中，法律顧問深入現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，了解群眾訴求。讓群眾懂得家鄉(xiāng)生存環(huán)境的中重要性，要依法依理解決環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)過程中存在的問題，從而架起了政府與牧民對(duì)話的橋梁，誤會(huì)得以澄清。通過這件事，使得政府法律顧問在烏審旗政府中的重要性得以凸顯。他山之石可以攻玉，地方政府完全可借鑒其他地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，努力探索適合本地區(qū)的法律顧問制度。

(二)建立科學(xué)規(guī)范、行之有效的政府法律顧問管理體制

管理體制不規(guī)范，是導(dǎo)致政府法律顧問制度難以充分發(fā)揮作用的重要原因。在選擇顧問成員及選擇機(jī)制中也有較大不足，司法行政部門直接推薦的方式不利于選撥高水平有素質(zhì)的律師參與工作，而且這又為私人關(guān)系徇私舞弊提供了方便。因此地方領(lǐng)導(dǎo)干部思想的重視與否是建設(shè)法律顧問制度的重要因素。要加強(qiáng)地方法律顧問方面的宣傳，以學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中、五中全會(huì)精神為契機(jī)，使領(lǐng)導(dǎo)干部從理論上明白建立和施行政府法律顧問制度的必要性。海南省自2005年3月建立省政府首席法律顧問制后明確要求，海南省人民政府的紅頭文件報(bào)送省長(zhǎng)簽發(fā)之前，必須有省政府首席法律顧問附署意見。

制定《政府法律顧問工作規(guī)則》，明確政府法律顧問的工作職能范圍和相應(yīng)的權(quán)利等，確保法律顧問的工作得以正常開展。明確政府法律顧問的職責(zé)，主要是其監(jiān)督權(quán)的規(guī)范保障。如今的情況是在法律顧問的監(jiān)督權(quán)方面，缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)更別說行政參與權(quán)受到行政機(jī)關(guān)侵害的救濟(jì)方法了。因此，應(yīng)當(dāng)完善監(jiān)督行政規(guī)范，要明確政府法律顧問對(duì)政府履行職責(zé)的參與權(quán)、督促權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)，以及對(duì)政府未履行義務(wù)的申訴權(quán)、補(bǔ)救權(quán)和控告權(quán)。

(三)加強(qiáng)對(duì)政府法律顧問工作的保障力度

1.經(jīng)費(fèi)保障

《吉林省政府法律顧問工作規(guī)則》第30條明確規(guī)定，法律顧問“為省政府及其領(lǐng)導(dǎo)決策辦理法律事務(wù)和提供法律咨詢不付酬金”。這種規(guī)定對(duì)提高律師的積極性和完善政府法律顧問工作有著嚴(yán)重的缺陷。因此應(yīng)當(dāng)調(diào)整政府財(cái)政關(guān)于法律顧問制度建設(shè)方面的預(yù)算，把法律顧問的活動(dòng)支出納入政府財(cái)政預(yù)算中。要對(duì)所需費(fèi)用有一個(gè)科學(xué)的預(yù)算安排，在年初的兩會(huì)報(bào)告上就要對(duì)該項(xiàng)款項(xiàng)進(jìn)行細(xì)致規(guī)定，設(shè)立法律顧問方面的專項(xiàng)資金。在實(shí)行的過程中，對(duì)于法律顧問建設(shè)成效顯著的地區(qū)，要實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)性專項(xiàng)撥款。

在爭(zhēng)取上級(jí)政府支持的同時(shí)，政府要依據(jù)向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的相關(guān)規(guī)定，將政府法律顧問服務(wù)費(fèi)列入政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)目錄。對(duì)政府法律顧問的服務(wù)項(xiàng)目，由政府來制定具體費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)國(guó)家財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)法律顧問的費(fèi)用要科學(xué)管理。嚴(yán)格規(guī)范法律顧問人員的出差經(jīng)費(fèi)和各種活動(dòng)報(bào)銷審批，防止各種弄虛作假行為。

2.人才保障

政府在對(duì)經(jīng)費(fèi)方面有了充足的預(yù)算之后，要分批次分情況選聘各層次各領(lǐng)域的律師，以此來增強(qiáng)法律顧問的規(guī)范性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，調(diào)整司法行政和法制辦的職能，除了應(yīng)當(dāng)暢通執(zhí)業(yè)律師成為政府雇員的通道，以提高法律顧問的專業(yè)性和獨(dú)立性外，政府還應(yīng)當(dāng)積極接受社會(huì)的監(jiān)督，使有知識(shí)有素養(yǎng)的非法律人士參與，提高法律顧問的透明度及廣泛性。

四、結(jié)語

政府法律顧問制度建設(shè)對(duì)于法治政府建設(shè)有著至關(guān)重要的意義，黨的十八大報(bào)告明確提出了“到2020年法治政府基本建成”的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府固然是責(zé)任主體，同時(shí)也需要社會(huì)各界積極參與。在新形勢(shì)下，政府應(yīng)該積極轉(zhuǎn)變角色，打造陽光政府、責(zé)任政府。它在內(nèi)涵上有別于政府法制工作者、公職律師和政府律師，在功能上立足于規(guī)范政府立法行為、提升行政決策水平和促進(jìn)政府嚴(yán)格執(zhí)法，在權(quán)能上享有決策介入權(quán)、決策審查權(quán)和參與監(jiān)督權(quán)等。

要努力推進(jìn)從“法律咨詢者”向“法治守護(hù)者”的角色轉(zhuǎn)變，完善相應(yīng)法律法規(guī)的建設(shè)，制定類似于《政府法律顧問管理規(guī)定》的法律規(guī)范，努力探索適合本地區(qū)的法律顧問制度，統(tǒng)一管理模式。明確職責(zé)，進(jìn)行體系建設(shè)。以建立科學(xué)規(guī)范、行之有效的政府法律顧問管理體制，加強(qiáng)對(duì)政府法律顧問工作的保障力度?？傊?，建立健全政府法律顧問制度任重而道遠(yuǎn)，需要我們不斷努力進(jìn)行法律法規(guī)制度上的創(chuàng)新。

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中圖分類號(hào)：D926.5

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)18-0150-02

作者簡(jiǎn)介：劉召生(1979-)，男，漢族，山東五蓮人，法學(xué)學(xué)士，現(xiàn)任職于日照市人民政府法制辦公室，長(zhǎng)期從事行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作。