國(guó)企分類：利益調(diào)整的難題

閔杰

2016年，國(guó)企改革將從何處落子？

近日，國(guó)資委、財(cái)政部和發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），或?qū)⒗_2016年國(guó)企“分類改革”的序幕。

這個(gè)《意見》再次確認(rèn)了2015年9月《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革指導(dǎo)意見》這個(gè)“改革總綱”中所提到的，將國(guó)有企業(yè)劃分為“商業(yè)類國(guó)有企業(yè)”與“公益類國(guó)有企業(yè)”，對(duì)兩大類在改革、發(fā)展、監(jiān)管、考核等多方面的“分類施策”進(jìn)行了細(xì)化。

對(duì)國(guó)企分類，共識(shí)大于分歧?！叭魏螄?guó)家都有商業(yè)類和公益類企業(yè)，這是一個(gè)普遍規(guī)律，不是中國(guó)特色?！眹?guó)企改革專家、中國(guó)企業(yè)改革與發(fā)展研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)周放生告訴《中國(guó)新聞周刊》。

但具體怎么分類，分歧一直很多?！肮骖惼髽I(yè)一般是沒有什么爭(zhēng)議的，但其余都?xì)w為商業(yè)類，是一種很‘粗的分法?！北本煼洞髮W(xué)公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心主任高明華告訴《中國(guó)新聞周刊》。

兩難境地

從改革時(shí)序來(lái)看，國(guó)企的分類，被視為是新一輪國(guó)企改革的起點(diǎn)，多項(xiàng)重要的改革，比如“混改”、國(guó)企負(fù)責(zé)人薪酬改革、改革國(guó)資監(jiān)管體制等都與“分類”有密不可分的聯(lián)系。

分類的另一個(gè)迫切性在于，國(guó)企改革持續(xù)了30多年，但國(guó)企的定位始終是個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)黃群慧曾指出，國(guó)企在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中面臨“盈利性使命”與“公共政策性使命”的訴求沖突。一方面，要通過(guò)盈利性來(lái)保證自己的不斷發(fā)展壯大;另一方面，又要服務(wù)公共目標(biāo)，會(huì)犧牲盈利，這讓國(guó)企常常陷入兩難境地。

他認(rèn)為，正是由于國(guó)有企業(yè)使命矛盾的存在，才引起了這些年國(guó)有企業(yè)行為出現(xiàn)偏差，一方面在傳統(tǒng)制造業(yè)中過(guò)量的國(guó)有資本不斷制造新的過(guò)剩產(chǎn)能，形成對(duì)非公資本的擠出;另一方面，在關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈、改善民生、國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要領(lǐng)域中，國(guó)有資本的作用沒有充分發(fā)揮。

對(duì)國(guó)企分類的建議很早就有，也早就進(jìn)入了國(guó)資委的計(jì)劃之內(nèi)。早在2013年，高明華就主持完成了《國(guó)有企業(yè)分類改革和分類治理調(diào)研報(bào)告》。他發(fā)現(xiàn)，30多年的國(guó)有企業(yè)改革，基本上走的是“大一統(tǒng)”的市場(chǎng)化道路，即本著“賺錢”的原則來(lái)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革。

高明華告訴《中國(guó)新聞周刊》，這種改革導(dǎo)致了兩個(gè)方面的后果：其一，一些應(yīng)該市場(chǎng)化或需要加快市場(chǎng)化的行業(yè)卻沒有市場(chǎng)化或市場(chǎng)化程度很低，如電信、鋼鐵、路橋建設(shè)等。

他以石油行業(yè)為例，2013年《財(cái)富》世界500強(qiáng)中，第4位是英國(guó)石油公司，其營(yíng)業(yè)收入和利潤(rùn)分別是3864.63億美元和257億美元;第5位是中國(guó)石化，其營(yíng)業(yè)收入和利潤(rùn)分別是3752.14億美元和94.53億美元。中石化的營(yíng)業(yè)收入是英國(guó)石油的97.09%，相差無(wú)幾，但中石化的利潤(rùn)卻僅僅是英國(guó)石油的36.78%，相差很大。

在他看來(lái)，原因無(wú)怪乎兩個(gè)：一是技術(shù)水平低，二是成本控制不力，包括可能的腐敗或國(guó)有資產(chǎn)流失，這都是缺乏競(jìng)爭(zhēng)的必然結(jié)果。

另一個(gè)后果則是完全反向的，一些不應(yīng)該市場(chǎng)化的行業(yè)卻在極力推進(jìn)市場(chǎng)化，國(guó)有資本盲目退出，導(dǎo)致國(guó)民福利下降。如公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、鐵路運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域的盲目市場(chǎng)化，導(dǎo)致不少人看不起病、上不起學(xué)、乘不上車。

“這種改革所帶來(lái)的后果，不是國(guó)民福利的提高，而是下降?！备呙魅A告訴《中國(guó)新聞周刊》，“國(guó)企改革的目的不是籠統(tǒng)地強(qiáng)調(diào)國(guó)有資產(chǎn)規(guī)?；驀?guó)有資產(chǎn)增值的最大化，而是在于尊重國(guó)有企業(yè)的本質(zhì)和發(fā)展規(guī)律，實(shí)現(xiàn)國(guó)民福利的最大化。”

在調(diào)研中，高明華發(fā)現(xiàn)，定位不清也一直是很多企業(yè)的困擾，“很多企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴我，只能把企業(yè)歸為哪一類為主，但純粹要?dú)w為哪一類，說(shuō)不清楚?！?/p>

“這是國(guó)有企業(yè)改革一直以來(lái)面臨的很大難點(diǎn)?！备呙魅A說(shuō)，他一直主張改革目標(biāo)是建立“純粹的國(guó)有企業(yè)”，“定位是公益類的企業(yè)就不要想掙錢，定位是商業(yè)類的企業(yè)，政府就不要再把一些帶有公益性、政策性的職能強(qiáng)加給企業(yè)?！?/p>

在他看來(lái)，如果不能劃分清楚，企業(yè)同時(shí)還保留商業(yè)類和公益類的功能，兩類功能之間仍然會(huì)產(chǎn)生利益輸送問(wèn)題，“比如，可以以公益為名向政府要補(bǔ)貼，另一方面，又可以以市場(chǎng)為名給自己謀求利益，比如給企業(yè)負(fù)責(zé)人漲薪酬?！?/p>

周放生也持類似觀點(diǎn)，如果分類，一定要界限清晰，某一類企業(yè)不能同時(shí)兼具商業(yè)性和公益性，“如果這樣，那就說(shuō)不清楚了，政府補(bǔ)貼的錢，到底用于公益功能，還是用來(lái)彌補(bǔ)商業(yè)虧損了？”

他告訴《中國(guó)新聞周刊》，如果企業(yè)在身份上“一心二用”，企業(yè)在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的時(shí)候，可能會(huì)考慮利用模糊的身份去牟利，“那公眾的利益怎么能得到保護(hù)？”

分類難題

一方面，分類要求純碎和徹底;另一方面，在實(shí)踐中，國(guó)企分類又頻頻遭遇難題。

“目前最難分類的，應(yīng)該是某些企業(yè)，既有公益類資產(chǎn)，又有商業(yè)類資產(chǎn)，這種是最難的?！敝芊派嬖V《中國(guó)新聞周刊》，尤其是一些地方企業(yè)，控股企業(yè)里既有地鐵、公交、供水等公益類資產(chǎn)，又大量進(jìn)入房地產(chǎn)等商業(yè)領(lǐng)域。

國(guó)企分類的根本意義，在于根據(jù)兩大類企業(yè)的不同定位，在改革、發(fā)展、監(jiān)管、考核方面進(jìn)行差異化的“分類施策”。圖/CFP

央企中也大量存在類似情況，以中國(guó)郵政為例，盡管快遞、金融等處于完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的業(yè)務(wù)板塊，已占到中國(guó)郵政總收入的80%以上，但由于其信函、匯兌、機(jī)要通信等公共服務(wù)職能更為公眾所熟知，因此總被人認(rèn)為是靠拿國(guó)家補(bǔ)貼生存的“公益類企業(yè)”。

中國(guó)郵政集團(tuán)公司總經(jīng)理李國(guó)華曾為此解釋，“我們一發(fā)展快遞業(yè)務(wù)，就有人說(shuō)我們是拿著國(guó)家補(bǔ)貼與民爭(zhēng)利，其實(shí)真沒有?，F(xiàn)在信函市場(chǎng)萎縮，發(fā)展快遞、電商等業(yè)務(wù)只是遵循市場(chǎng)規(guī)律辦事。”

而另一方面，為保障公共服務(wù)，普通郵政業(yè)務(wù)并不能因?yàn)槭袌?chǎng)萎縮而完全取消。李國(guó)華說(shuō)，盡管一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的網(wǎng)點(diǎn)入不敷出、甚至連電費(fèi)都交不起，按市場(chǎng)規(guī)律就該關(guān)停，但不僅沒關(guān)，這些年還新開了8000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)郵政局所。

而在人們觀念中已經(jīng)完全“市場(chǎng)化”的中糧集團(tuán)，雖然其主營(yíng)的房地產(chǎn)、酒店、糧油制成品銷售都在商業(yè)性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，但它新近吸收的另一家中央企業(yè)華孚集團(tuán)則主要做儲(chǔ)備肉業(yè)務(wù)，又屬于公益保障性業(yè)務(wù)。

商業(yè)領(lǐng)域和公益領(lǐng)域的多元化交叉、重疊，在國(guó)企當(dāng)中極為普遍，這種“混業(yè)經(jīng)營(yíng)”的現(xiàn)狀由來(lái)已久。建國(guó)之后的國(guó)有企業(yè)，出現(xiàn)了大量的“企業(yè)辦社會(huì)”現(xiàn)象，在企業(yè)內(nèi)部建立了學(xué)校、醫(yī)院。上世紀(jì)80年代后，為了解決富余人員問(wèn)題，許多企業(yè)開始興辦“第三產(chǎn)業(yè)”。90年代后，許多國(guó)企通過(guò)股份制改造，獲得了大量融資，開始廣泛涉足更多領(lǐng)域，形成了很多跨行業(yè)的大型國(guó)有企業(yè)集團(tuán)。

曾有統(tǒng)計(jì)顯示，在國(guó)資委管轄的一百多家央企中，有接近三分之二涉足了金融業(yè)。例如，國(guó)家電網(wǎng)除了主營(yíng)業(yè)務(wù)之外，還深度進(jìn)入許多金融領(lǐng)域，形成了統(tǒng)一的“英大系”品牌，并涵蓋了財(cái)務(wù)公司、財(cái)險(xiǎn)、壽險(xiǎn)、信托、租賃等諸多形式，掌控包括中國(guó)電力財(cái)務(wù)有限公司、英大財(cái)險(xiǎn)、英大人壽、英大信托、英大證券、英大長(zhǎng)安保險(xiǎn)、英大期貨等7家金融企業(yè)。

曾有媒體認(rèn)為，根據(jù)《意見》，電網(wǎng)、油氣國(guó)企分類難以被簡(jiǎn)單分類。周放生告訴《中國(guó)新聞周刊》，電網(wǎng)企業(yè)屬于自然壟斷類，目前也被歸為商業(yè)類。而“三桶油”這樣的石油石化企業(yè)，雖然也有保障供給的公益類性質(zhì)，但從主營(yíng)業(yè)務(wù)看，在全世界都屬于商業(yè)類。

在他看來(lái)，公益類的界定標(biāo)準(zhǔn)比較清晰，具備幾個(gè)重要特征：行業(yè)不能隨意進(jìn)入，往往是政府特許經(jīng)營(yíng);不以營(yíng)利為目的，價(jià)格實(shí)行政府指導(dǎo)或政府管制;以服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)。

中國(guó)企業(yè)研究院首席研究員李錦告訴《中國(guó)新聞周刊》，按照目前的《意見》內(nèi)容，在目前由國(guó)資委直管的106家央企中，被劃分為公益類的企業(yè)不會(huì)很多，“不會(huì)超過(guò)16家，大部分都會(huì)劃歸為商業(yè)類企業(yè)。”

事實(shí)上，早在2014年，國(guó)資委曾經(jīng)就分類形成了初步意見，將100多家央企分為三類，分別為公益保障類、特定功能類、商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)類。特定功能類的央企指的是以服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、保障國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行為主要目標(biāo)，這其中包括石油石化、電力、通信等領(lǐng)域的央企和軍工企業(yè)。

而到2014年底，國(guó)資委形成的最終意見中，從之前初稿版本中的三類變成兩類，即商業(yè)類和公益類。沒有出現(xiàn)在最終版本中的特定功能類，并不是刪除了，而是和之前的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)類一起統(tǒng)稱為商業(yè)類。

國(guó)資委有關(guān)負(fù)責(zé)人曾就分類的變化做出解釋，主要是考慮企業(yè)功能的多重性、復(fù)雜性，分類宜粗不宜細(xì);同時(shí)考慮各地實(shí)際，允許各地結(jié)合實(shí)際，劃分并動(dòng)態(tài)調(diào)整本地國(guó)有企業(yè)功能類別。

而在高明華看來(lái)，他傾向于應(yīng)該分得更細(xì)一些，對(duì)于自然壟斷類國(guó)有企業(yè)和稀缺資源類國(guó)有企業(yè)，這兩種屬于“合理”壟斷的企業(yè)，應(yīng)該單獨(dú)設(shè)定分類和監(jiān)管考核。

他的理由是，自然壟斷類國(guó)有企業(yè)，如鐵路運(yùn)輸、管道天然氣、自來(lái)水等，國(guó)際通行的做法都是國(guó)有經(jīng)營(yíng)，價(jià)格一般定在平均成本水平上，而民營(yíng)則無(wú)法保證這種定價(jià)水平。這類國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)的基本原則是盈虧平衡，不賠不賺。而稀缺資源類國(guó)有企業(yè)，如石油、黃金等，為防止稀缺資源過(guò)度耗竭，保證資源利用的可持續(xù)，也必須由國(guó)有企業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)。

不過(guò)，一方面，為防止稀缺資源的消費(fèi)過(guò)度，其定價(jià)應(yīng)由市場(chǎng)決定;另一方面，為防止企業(yè)過(guò)度開發(fā)，必須對(duì)國(guó)內(nèi)稀缺資源開發(fā)征收高額資源稅。也就是說(shuō)，這類企業(yè)可以賺錢，但賺的錢必須全部上繳國(guó)家財(cái)政，然后通過(guò)國(guó)家財(cái)政支出回饋公眾。“比如，美國(guó)、英國(guó)對(duì)稀缺資源征收高額資源稅，引導(dǎo)企業(yè)到國(guó)外開采，保證資源的可持續(xù)利用，而我們是大量在國(guó)內(nèi)開采。”

“按照目前方案，電力電信、石油石化類企業(yè)，被劃歸商業(yè)類企業(yè)，還有一個(gè)和國(guó)際接軌的背景，由于這些企業(yè)的國(guó)企背景，在國(guó)際上往往遭遇一些門檻?！崩铄\告訴《中國(guó)新聞周刊》，因此，雖然這些企業(yè)被劃歸商業(yè)類，但實(shí)際上的定位還是“特殊功能類”企業(yè)，在實(shí)際操作中還是按照三類企業(yè)來(lái)分類。

“甘蔗不能兩頭甜”

國(guó)企分類的根本意義，在于根據(jù)兩大類企業(yè)的不同定位，在改革、發(fā)展、監(jiān)管、考核方面進(jìn)行差異化的“分類施策”。

例如，此次《意見》提出，在改革方面，主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，原則上都要實(shí)行公司制股份制改革，積極引入其他資本實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化;而公益類國(guó)有企業(yè)可以采取國(guó)有獨(dú)資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理等方式，鼓勵(lì)非國(guó)有企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)。

在考核方面，對(duì)主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，重點(diǎn)考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)、國(guó)有資產(chǎn)保值增值和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。對(duì)公益類國(guó)有企業(yè)，重點(diǎn)考核成本控制、產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平、營(yíng)運(yùn)效率和保障能力，考核中要引入社會(huì)評(píng)價(jià)。

有人擔(dān)心，部分企業(yè)被劃歸純粹公益類企業(yè)后，會(huì)依靠國(guó)家補(bǔ)貼生存，喪失市場(chǎng)主體意識(shí)，重回“大鍋飯”時(shí)代。在周放生看來(lái)，避免這種問(wèn)題，主要看政府如何監(jiān)管，“公益類并非壟斷概念，雖然并非以營(yíng)利為目的，但可以采取特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買等市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)方式，政府也要考核其成本控制、運(yùn)營(yíng)效率?！?/p>

周放生告訴《中國(guó)新聞周刊》，就公益類企業(yè)的運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管，有專家曾專門考察過(guò)日本東京的垃圾處理企業(yè)。東京共有21個(gè)垃圾處理場(chǎng)，所有的費(fèi)用由政府財(cái)政買單，不向居民收費(fèi)。企業(yè)是國(guó)有企業(yè)，但工作人員享受公務(wù)員待遇。這是典型的公益類企業(yè)，對(duì)企業(yè)的評(píng)價(jià)，不是政府說(shuō)了算，而是向垃圾場(chǎng)所服務(wù)的所有居民定期發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，根據(jù)問(wèn)卷結(jié)果，政府得出對(duì)企業(yè)的評(píng)價(jià)。如果評(píng)價(jià)不合格，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層要被免職，要對(duì)企業(yè)進(jìn)行審計(jì)和審查。如果評(píng)價(jià)很高，企業(yè)可以得到表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。

在他看來(lái)，如果企業(yè)定性為公益類企業(yè)，那商業(yè)類資產(chǎn)就應(yīng)該剝離出來(lái)，或者劃并，或者轉(zhuǎn)讓到其他商業(yè)類企業(yè)中去，“甘蔗不能兩頭甜，這是常識(shí)?！?/p>

多位受訪專家都認(rèn)為，在對(duì)企業(yè)分類和定性之后，緊接下來(lái)應(yīng)該推進(jìn)企業(yè)的公益類資產(chǎn)和商業(yè)類資產(chǎn)的剝離、分拆和重組，而這必然涉及利益調(diào)整，阻力不會(huì)小。

通過(guò)主業(yè)確定分類，決策層早有行動(dòng)。此前國(guó)資委曾多次要求央企明晰主業(yè)，并在電力、鐵路等多個(gè)行業(yè)力推央企主業(yè)、輔業(yè)分離，也曾多次督促央企退出房地產(chǎn)業(yè)，但效果并不理想。周放生表示，“分類意見出來(lái)之后，應(yīng)該進(jìn)一步推進(jìn)不符合定位的資產(chǎn)剝離和分拆，但是否會(huì)加快速度不好說(shuō)，關(guān)鍵看改革決心。”

事實(shí)上，從分類開始，就已經(jīng)涉及利益調(diào)整。高明華告訴《中國(guó)新聞周刊》，以中儲(chǔ)糧集團(tuán)為例，按國(guó)資委的建議，應(yīng)該劃歸為公益類企業(yè)，但企業(yè)有不同意見?！叭绻髽I(yè)被劃歸公益類企業(yè)，企業(yè)負(fù)責(zé)人的薪酬待遇肯定按照類似公務(wù)員待遇來(lái)制定，那就會(huì)比較低?！备呙魅A解釋，企業(yè)的不滿也有原因，因?yàn)槟壳吧虡I(yè)類企業(yè)事實(shí)上享受雙重待遇，薪酬享受較高的市場(chǎng)化薪酬，同時(shí)享受公務(wù)員待遇?！俺前焉虡I(yè)類企業(yè)負(fù)責(zé)人的公務(wù)員待遇和行政級(jí)別完全取消，只保留市場(chǎng)化待遇。如果不取消，那企業(yè)都會(huì)想進(jìn)入商業(yè)類企業(yè)。”高明華說(shuō)。

李錦告訴《中國(guó)新聞周刊》，推進(jìn)分類的另一個(gè)難題是，由誰(shuí)來(lái)分？根據(jù)主營(yíng)業(yè)務(wù)逐步理順分類，事實(shí)上已經(jīng)在很多國(guó)企開始逐步嘗試，但始終懸置，沒有太多進(jìn)展?！皣?guó)資委的意見是由出資人代表，即國(guó)有資本的投資經(jīng)營(yíng)公司來(lái)劃分，否則分類的矛盾會(huì)全部集中到國(guó)資委自身，但現(xiàn)在很多投資經(jīng)營(yíng)公司并未成立?！?/p>

而在高明華看來(lái)，分類必須是國(guó)資委等主管機(jī)構(gòu)來(lái)做，“不管是將來(lái)的國(guó)有資本投資和經(jīng)營(yíng)公司，還是國(guó)企自身，都會(huì)出于自身利益考量來(lái)分類?！?/p>

“把好的、賺錢的資產(chǎn)分出去，誰(shuí)都不愿意?！崩铄\坦言，分類的最大難題仍然是利益調(diào)整，“這項(xiàng)改革會(huì)比人們預(yù)想的慢，目前企業(yè)在重組過(guò)程中已經(jīng)逐步開始注意分類問(wèn)題，但還沒有推開。今年主要是推進(jìn)國(guó)有資本投資經(jīng)營(yíng)公司的成立，搭好框架后，再進(jìn)行分類，預(yù)計(jì)會(huì)在2020年左右逐步到位?！?