無(wú)人機(jī)監(jiān)管立規(guī)

岳巍

余景兵決定當(dāng)一回“出頭鳥(niǎo)”。他做出這個(gè)決定時(shí)，正是2016年元旦假期。

“事關(guān)我們企業(yè)甚至行業(yè)的未來(lái)生存發(fā)展問(wèn)題，不站出來(lái)，將來(lái)就是個(gè)死?！庇嗑氨鴮?duì)《中國(guó)新聞周刊》“吐槽”。

2015年12月30日，中國(guó)民用航空局官方網(wǎng)站發(fā)布了《使用民用無(wú)人航空器系統(tǒng)開(kāi)展通用航空經(jīng)營(yíng)活動(dòng)管理暫行辦法》征求意見(jiàn)稿（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》），并計(jì)劃于2016年2月1日起實(shí)施。

《征求意見(jiàn)稿》甫一發(fā)布，在行業(yè)內(nèi)就引起較大爭(zhēng)議，尤其是其中關(guān)于“使用無(wú)人機(jī)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，需取得通用航空經(jīng)營(yíng)許可”以及“購(gòu)買或租賃不少于兩架的無(wú)人機(jī)，該無(wú)人機(jī)應(yīng)當(dāng)在中國(guó)登記、取得適航證”等前置條款。

該意見(jiàn)稿隨后引發(fā)了無(wú)人機(jī)相關(guān)企業(yè)以及業(yè)界相關(guān)人士的聯(lián)名上書，并建議民航局取消通用航空經(jīng)營(yíng)許可前置審批。

聯(lián)名上書的發(fā)起人、全球鷹（深圳）無(wú)人機(jī)公司總裁余景兵認(rèn)為，征求意見(jiàn)稿操作性不強(qiáng)，“就連農(nóng)民用無(wú)人機(jī)打農(nóng)藥都要辦證且報(bào)批，這讓人難以理解?！?h3>法律邏輯待理順

2000年，從北京航空航天大學(xué)本科畢業(yè)一年之后，余景兵到深圳發(fā)展。2005年，他創(chuàng)辦了自己的第一家公司，主要做液晶產(chǎn)品。10年之后，余景兵覺(jué)得公司需要尋找新的方向。在朋友的提示下，他將目光轉(zhuǎn)向無(wú)人機(jī)行業(yè)。

2015年3月開(kāi)始調(diào)研，7月正式進(jìn)行工商注冊(cè)，余景兵成了無(wú)人機(jī)行業(yè)的新兵。

“沒(méi)有正式進(jìn)入的時(shí)候，覺(jué)得無(wú)人機(jī)行業(yè)看上去很美，調(diào)研以后，發(fā)現(xiàn)前景無(wú)限好，但是也有無(wú)數(shù)個(gè)坑?！庇嗑氨鴮?duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)。

015年10月20日，江蘇南通一架正在進(jìn)行航拍的無(wú)人機(jī)。圖/CFP

將要面對(duì)的“無(wú)數(shù)個(gè)坑”讓余景兵如履薄冰，每一步都戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢。他開(kāi)始關(guān)注國(guó)家政策，尤其是針對(duì)無(wú)人機(jī)的，具體說(shuō)就是關(guān)于行業(yè)管控的。

“政策也是需要考慮的風(fēng)險(xiǎn)之一，政策風(fēng)險(xiǎn)會(huì)直接導(dǎo)致行業(yè)沒(méi)法發(fā)展，前期的投資全都打了水漂兒?！庇嗑氨f(shuō)。

在余景兵計(jì)劃中，公司未來(lái)主要業(yè)務(wù)是農(nóng)業(yè)植保，包括研發(fā)制造用于農(nóng)業(yè)植保無(wú)人機(jī)，提供農(nóng)業(yè)植保無(wú)人機(jī)服務(wù)，以及培訓(xùn)相關(guān)駕駛員。

余景兵發(fā)現(xiàn)，想要找到一個(gè)做過(guò)兩三年甚至一兩年的有經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)業(yè)植保方面的無(wú)人機(jī)駕駛員，非常困難，“高薪都找不到，在這種情況下，我們需要先培訓(xùn)駕駛員?！?/p>

按照余景兵的計(jì)劃，先從培訓(xùn)入手，隨后有了產(chǎn)品和人，再去做相關(guān)的農(nóng)業(yè)植保服務(wù)。

不過(guò)，征求意見(jiàn)稿的一些條款讓他的計(jì)劃變得阻力重重。

《征求意見(jiàn)稿》中規(guī)定了無(wú)人機(jī)“經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”的范圍：無(wú)人機(jī)駕駛員培訓(xùn)、貨物（郵件）運(yùn)輸、空中噴灑（撒）、電力作業(yè)、航空探礦、航空攝影、空中拍照、 空中巡查、空中廣告、海洋監(jiān)測(cè)、氣象探測(cè)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)等項(xiàng)目。

而要從事這些經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，需要同時(shí)滿足十項(xiàng)準(zhǔn)入條件。這些條件中，除了與安全相關(guān)的普適性技術(shù)要求外，還包括：按照《通用航空經(jīng)營(yíng)許可管理規(guī)定》的要求，取得通用航空經(jīng)營(yíng)許可;活動(dòng)主體應(yīng)為企業(yè)法人，企業(yè)的法定代表人為中國(guó)籍公民;購(gòu)買或租賃不少于兩架的無(wú)人機(jī)，該無(wú)人機(jī)應(yīng)當(dāng)在中華人民共和國(guó)登記、取得適航證;所使用的航空無(wú)線電頻率應(yīng)符合國(guó)家及民航無(wú)線電管理法規(guī)和規(guī)定的要求;需在無(wú)人機(jī)上設(shè)置無(wú)線電設(shè)備的，應(yīng)取得民用航空器無(wú)線電臺(tái)執(zhí)照或相應(yīng)許可。

上述條件中，其核心條款是經(jīng)營(yíng)許可證的取得。而相關(guān)企業(yè)申報(bào)通用航空經(jīng)營(yíng)許可證時(shí)，必須提交的材料中包括“無(wú)人機(jī)的國(guó)籍登記證、適航證，需裝配的機(jī)載無(wú)線電臺(tái)的執(zhí)照”。

在余景兵看來(lái)，取得通用航空經(jīng)營(yíng)許可證是“不可能完成的任務(wù)”?！叭〉媒?jīng)營(yíng)許可后，才能到工商注冊(cè)登記，但是要取得經(jīng)營(yíng)許可，需要擁有無(wú)人機(jī)，但是沒(méi)有工商登記，又不能開(kāi)銀行賬號(hào)對(duì)外付款買無(wú)人機(jī)?！?/p>

中國(guó)政法大學(xué)航空與空間法研究中心研究員、北京法學(xué)會(huì)航空法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)張起淮亦認(rèn)為，管理辦法應(yīng)該首先理順?lè)蛇壿嫛?/p>

張起淮向《中國(guó)新聞周刊》表示，征求意見(jiàn)稿規(guī)定使用無(wú)人機(jī)開(kāi)展通航經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)滿足取得通用航空經(jīng)營(yíng)許可，所購(gòu)買或者租賃的無(wú)人機(jī)在國(guó)內(nèi)登記、取得適航證，取得民用航空器無(wú)線電臺(tái)執(zhí)照或相應(yīng)許可等條件，審批手續(xù)的設(shè)置和先后順序，不適用于無(wú)人機(jī)企業(yè)現(xiàn)實(shí)情況，法律邏輯沒(méi)有理順，將使無(wú)人機(jī)企業(yè)合法合規(guī)管理陷入死循環(huán)。

無(wú)法可依

“如果不修改就執(zhí)行的話，許多企業(yè)就沒(méi)法搞了。單就一個(gè)適航證，沒(méi)有一兩年甚至兩三年的功夫去磨是搞不下來(lái)的?！庇嗑氨鴮?duì)此憂心忡忡。

依據(jù)余景兵的經(jīng)驗(yàn)，適航證、電臺(tái)證和國(guó)籍證這三個(gè)證件沒(méi)有兩三年的時(shí)間拿不下來(lái)，相應(yīng)地，需要這三個(gè)證件才能申請(qǐng)的經(jīng)營(yíng)許可證至少也要拖這么長(zhǎng)時(shí)間，“這兩三年的時(shí)間里，企業(yè)怎么生存?！?/p>

按照余景兵的理解，無(wú)人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)需要保證自己的產(chǎn)品在出售時(shí)就具有適航證、電臺(tái)證與國(guó)籍證。也就是說(shuō)，這三個(gè)證件的取得是生產(chǎn)企業(yè)的責(zé)任。而提供無(wú)人機(jī)服務(wù)的企業(yè)，則需要憑借這三個(gè)證件獲得通用航空經(jīng)營(yíng)許可證。

包括余景兵的公司在內(nèi)的許多無(wú)人機(jī)企業(yè)，本身除了生產(chǎn)之外，同時(shí)還提供無(wú)人機(jī)駕駛員培訓(xùn)與無(wú)人機(jī)相關(guān)服務(wù)，也就是說(shuō)除了生產(chǎn)無(wú)人機(jī)，他們還從事無(wú)人機(jī)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

這對(duì)于無(wú)人機(jī)企業(yè)來(lái)說(shuō)，核心問(wèn)題還是必須取得的“通用航空經(jīng)營(yíng)許可證”。

基于這個(gè)核心問(wèn)題，無(wú)人機(jī)應(yīng)不應(yīng)該劃入“通用航空”范疇，自然成為一個(gè)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。

中國(guó)對(duì)通用航空實(shí)行嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，未經(jīng)中國(guó)民用航空總局或其設(shè)立的民航地區(qū)管理局批準(zhǔn)，無(wú)法取得經(jīng)營(yíng)許可權(quán)，任何單位和個(gè)人不得擅自籌建通用航空企業(yè)、購(gòu)租通用航空器、從事通用航空經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。而中國(guó)通用航空的審批周期長(zhǎng)，程序復(fù)雜。

余景兵介紹，“現(xiàn)在真實(shí)的情況是，很多無(wú)人機(jī)屬于個(gè)人擁有，比如做農(nóng)業(yè)植保的農(nóng)業(yè)合作社及農(nóng)民，這些與通用航空的運(yùn)營(yíng)企業(yè)不同，要求這些農(nóng)業(yè)合作社或者個(gè)體農(nóng)民取得經(jīng)營(yíng)許可后再進(jìn)行工商注冊(cè)，幾乎沒(méi)有可操作性?！?/p>

一位不愿具名的擁有十年以上資歷的通航業(yè)內(nèi)人士向《中國(guó)新聞周刊》表示，即便通航業(yè)內(nèi)部對(duì)于當(dāng)前的通航標(biāo)準(zhǔn)都“意見(jiàn)非常大”，無(wú)人機(jī)如果按照通航的辦法管理，“基本上90%以上的企業(yè)都要死掉”。

而這還不是唯一的難題。

無(wú)人機(jī)適航證與無(wú)線電許可，目前則是根本無(wú)法可依。依據(jù)《關(guān)于民用無(wú)人機(jī)管理有關(guān)問(wèn)題的暫行規(guī)定》，當(dāng)前中國(guó)無(wú)人機(jī)適航管理是對(duì)無(wú)人機(jī)做適航檢查而不做適航審定，暫不辦理標(biāo)準(zhǔn)適航證，只對(duì)無(wú)人機(jī)頒發(fā)I類特許飛行證。

因此，對(duì)于中國(guó)無(wú)人機(jī)研制企業(yè)來(lái)說(shuō)，取證所取的也是I類特許飛行證，而非標(biāo)準(zhǔn)適航證。當(dāng)前，關(guān)于無(wú)人機(jī)適航及無(wú)線電頻譜、電臺(tái)執(zhí)照的相關(guān)規(guī)定還沒(méi)有出臺(tái)，雖然工信部提供了一個(gè)三段公用頻率，但是民航無(wú)線電委員會(huì)辦公室到現(xiàn)在也沒(méi)有出文為無(wú)人機(jī)指認(rèn)頻率。

“也就是說(shuō)，即便去辦了適航證和電臺(tái)證，也都算是臨時(shí)的，不是正式的標(biāo)準(zhǔn)證件，而用臨時(shí)證件怎么申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)許可證？”余景兵向《中國(guó)新聞周刊》表示。

聯(lián)名書

2016年元旦下午，余景兵將一些內(nèi)心感想分享給朋友們以后，在無(wú)人機(jī)企業(yè)的“朋友圈”里獲得熱烈響應(yīng)，隨后“朋友圈”決定聯(lián)合起來(lái)向中國(guó)民航局提意見(jiàn)。

提交給中國(guó)民航局的聯(lián)名書中包括三方面內(nèi)容：無(wú)人機(jī)行業(yè)需要監(jiān)管，業(yè)內(nèi)也呼吁相關(guān)部門能夠盡快制定監(jiān)管政策;但是不希望依照通用航空的管理辦法來(lái)對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行監(jiān)管;希望2月1日之前，這個(gè)管理辦法暫停執(zhí)行。

這份聯(lián)名意見(jiàn)以電子郵件形式發(fā)給管理辦法的起草單位中國(guó)民用航空局運(yùn)輸司并同時(shí)在網(wǎng)絡(luò)上公布。

隨信附上的是超過(guò)180個(gè)相關(guān)企業(yè)與個(gè)人簽名。

參與簽名的企業(yè)基本上都是中小型新興企業(yè)。對(duì)于余景兵們來(lái)說(shuō)，已經(jīng)在行業(yè)內(nèi)排名靠前的大企業(yè)可以相對(duì)輕松地拿出資金安排人員甚至成立專門的部門來(lái)運(yùn)作與經(jīng)營(yíng)許可相關(guān)的諸多事項(xiàng)，但是對(duì)于他們這些新興企業(yè)來(lái)說(shuō)，這是一項(xiàng)沉重的負(fù)擔(dān)，沉重到有可能完全將企業(yè)壓垮。

北京航空航天大學(xué)通用航空研究院副院長(zhǎng)、通用航空產(chǎn)業(yè)研究中心主任高遠(yuǎn)洋接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，“對(duì)于民航局來(lái)講，根據(jù)新的情況，與時(shí)俱進(jìn)，出臺(tái)相關(guān)管理政策，是值得肯定的，也是非常必要的?！?/p>

不過(guò)高遠(yuǎn)洋同時(shí)認(rèn)為，出臺(tái)這樣的文件，需要充分考慮無(wú)人機(jī)的特點(diǎn)，不能照搬通用航空經(jīng)營(yíng)許可的管理規(guī)定。

“完全照搬通用航空的管理辦法，就會(huì)把無(wú)人機(jī)行業(yè)管死?！备哌h(yuǎn)洋對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示。

對(duì)于管理辦法本身，高遠(yuǎn)洋認(rèn)為需要改進(jìn)的地方主要在于，對(duì)于無(wú)人機(jī)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的管理需要有可操作性，同時(shí)門檻不要設(shè)計(jì)得過(guò)高。

張起淮認(rèn)為征求意見(jiàn)稿比照通用航空企業(yè)制定，并未針對(duì)無(wú)人機(jī)企業(yè)深入調(diào)研，原則性、概括性的條款無(wú)法落地，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)無(wú)人機(jī)市場(chǎng)有序管理的目標(biāo)。

作為企業(yè)主，余景兵坦言希望能有有效監(jiān)管，“民航局也好，政府監(jiān)管單位也好，要對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行有效監(jiān)管，不然各種沒(méi)有認(rèn)證的飛機(jī)滿天飛，影響民航，乃至影響軍方。”但他強(qiáng)調(diào)，這種嚴(yán)管，不是簡(jiǎn)單地把通用航空的帽子戴到無(wú)人機(jī)頭上。

監(jiān)管者的澄清

業(yè)界的反彈令民航局運(yùn)輸司有些意外，雖然未在公開(kāi)場(chǎng)合對(duì)于業(yè)內(nèi)的反對(duì)聲浪進(jìn)行解釋，但據(jù)知情人士透露，運(yùn)輸司還是在小范圍內(nèi)利用微信對(duì)《征求意見(jiàn)稿》的誤解進(jìn)行了澄清。

運(yùn)輸司解釋稱，擬出臺(tái)辦法的大背景是“媒體反映要加強(qiáng)對(duì)無(wú)人機(jī)管理、確保國(guó)家安全和飛行安全，引起國(guó)家重視后，責(zé)成民航局研究具體措施”。

因此民航局組織飛標(biāo)、適航、空管、運(yùn)輸?shù)葮I(yè)務(wù)部門，“立足自身職責(zé)，統(tǒng)一步驟、分別制定無(wú)人機(jī)的相關(guān)管理文件”。

運(yùn)輸司透露其管理的思路是：依據(jù)民航法，要開(kāi)展通用航空經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)該取得經(jīng)營(yíng)許可;取得許可的基本條件是，人員有執(zhí)照、無(wú)人機(jī)有證、使用空域符合規(guī)定，要有三者險(xiǎn)等等。

運(yùn)輸司還表示，民航局飛行標(biāo)準(zhǔn)司關(guān)于無(wú)人機(jī)的人員資質(zhì)、運(yùn)行管理的文件已經(jīng)出臺(tái);調(diào)整后的無(wú)人機(jī)適航管理文件正在制定中。運(yùn)輸司文件中的有關(guān)要求均與其保持一致，“只是有的大家見(jiàn)到了，有的還沒(méi)見(jiàn)”。

知情人透露，在微信上，民航局運(yùn)輸司相關(guān)負(fù)責(zé)人做出的解釋，最后提及：“余總（余景兵）所提意見(jiàn)中，有的具有討論余地，有的屬理解上有局限，有的則純屬?zèng)]看仔細(xì)”。

中國(guó)航空器擁有者及駕駛員協(xié)會(huì)執(zhí)行秘書長(zhǎng)、無(wú)人機(jī)管理辦公室主任柯玉寶直言，余景兵們的確對(duì)相關(guān)法律法規(guī)有“不是很了解”的地方，盡管站在自己行業(yè)利益角度上說(shuō)出了一些問(wèn)題，一些觀點(diǎn)的確“未必是對(duì)的”。

在柯玉寶看來(lái)，這一爭(zhēng)議的核心問(wèn)題還是在“經(jīng)營(yíng)許可”上。運(yùn)輸司出臺(tái)的管理辦法套用了通用航空的經(jīng)營(yíng)許可制度，但是無(wú)人機(jī)作為特定新型的產(chǎn)業(yè)與行業(yè)就這么直接套用，肯定有很多不適應(yīng)的地方。

柯玉寶向《中國(guó)新聞周刊》解釋稱，即便通用航空的經(jīng)營(yíng)許可制度也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，1995年《民航法》中有這樣的規(guī)定，當(dāng)時(shí)因?yàn)楹娇展径际菄?guó)有的，為了避免過(guò)度投資，出臺(tái)相關(guān)條文，用經(jīng)營(yíng)許可加以限制。“但是現(xiàn)在無(wú)人機(jī)生產(chǎn)以及服務(wù)企業(yè)95%以上都是民營(yíng)企業(yè)，如果把20年前制定的對(duì)通用航空的規(guī)定套用到無(wú)人機(jī)身上，人為地設(shè)置一個(gè)門檻，對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展確實(shí)不太好。”

“按照通用航空的管理辦法，要求至少要有兩架無(wú)人機(jī)，這就給許多中小企業(yè)造成很大的負(fù)擔(dān)，這不利于這個(gè)行業(yè)的充分競(jìng)爭(zhēng)?！备哌h(yuǎn)洋也持有類似觀點(diǎn)。

柯玉寶表示，出臺(tái)管理辦法是必要的，但是管理是為了有序，有序是為了更好地發(fā)展，如果一個(gè)管理辦法出臺(tái)的結(jié)果是制約了這個(gè)行業(yè)的發(fā)展，那么這一管理的意義就不大了。

高遠(yuǎn)洋樂(lè)見(jiàn)民航局運(yùn)輸司通過(guò)《征求意見(jiàn)稿》的方式與業(yè)界溝通，也充分肯定公眾的參與熱情，但是他強(qiáng)調(diào)一種良性的互動(dòng)更有利于對(duì)《征求意見(jiàn)稿》的修改。

1月6日，征求意見(jiàn)期限結(jié)束之前，余景兵等人的聯(lián)名書還沒(méi)有發(fā)送到民航局運(yùn)輸司郵箱的時(shí)候，他接到民航局運(yùn)輸司工作人員打來(lái)的電話，對(duì)方表示“領(lǐng)導(dǎo)想邀請(qǐng)你去座談”。

工作人員還說(shuō)，將有5家企業(yè)人員參與座談。

但是，原本定在1月11日舉行的座談會(huì)并沒(méi)有如期舉行。運(yùn)輸司方面告知余景兵，“領(lǐng)導(dǎo)最近比較忙，時(shí)間待定?！?/p>

按《意見(jiàn)稿》的規(guī)定，管理辦法將在2月1日正式施行。1月8日，中國(guó)民航局運(yùn)輸司一位不愿具名的工作人員向《中國(guó)新聞周刊》透露，管理辦法的修改工作正在進(jìn)行中，而《征求意見(jiàn)稿》結(jié)尾處寫明的“2月1日正式施行”，“那是一個(gè)筆誤”。