文?盧艷

濱州市民生檔案問題探析

文?盧艷

“服務(wù)民生：中國檔案服務(wù)方向的新選擇”，這是原國家檔案局局長楊冬權(quán)在第16屆國際檔案大會第146次平行會議上演講的標(biāo)題。民生檔案作為各級各部門認真履行工作職責(zé)過程中形成的與人民群眾利益密切相關(guān)的專門檔案，事關(guān)人民群眾最直接、最現(xiàn)實的利益問題，是維護群眾權(quán)益的原始憑證，也是改善民生必不可少的重要環(huán)節(jié)。

為全面了解掌握濱州民生檔案在服務(wù)民生、促進經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧方面的積極作用，推動全市民生檔案管理工作，努力營造廣大公民學(xué)有所教、勞有所得、病有所養(yǎng)、住有所居的良好氛圍，確保民生檔案依法歸檔、科學(xué)保管、有效利用，濱州市檔案局對全市20多個存有民生檔案的業(yè)務(wù)單位進行實地考察和調(diào)研，主要內(nèi)容包括民生檔案的種類、數(shù)量、形成時間、日常管理部門、全市分布情況，基本摸清了濱州市民生檔案的保存情況。

一、全市民生檔案管理工作的現(xiàn)狀

（一）民生檔案管理工作比較完善

隨著民生檔案資源越來越豐厚，普通民眾對檔案信息的需求也日益增長。大部分單位領(lǐng)導(dǎo)能夠重視檔案工作，設(shè)立了綜合檔案室，對專業(yè)檔案實行集中統(tǒng)一管理或?qū)Ｊ夜芾?；配有專職或兼職檔案員，定期對檔案員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)；基本形成了檔案管理網(wǎng)格體系，制定有專門的檔案整理辦法，并依據(jù)辦法對民生檔案進行了收集、整理、編目；將檔案工作納入年度工作計劃及相關(guān)人員崗位職責(zé)，等等。比如，市民政局領(lǐng)導(dǎo)、市物價局領(lǐng)導(dǎo)對檔案工作十分重視，親自向市檔案局同志詢問檔案整理有關(guān)辦法，詢問本單位檔案整理情況。

（二）民生檔案種類繁多、數(shù)量龐大、涉及面廣、利用頻繁

經(jīng)調(diào)查全市民生檔案有社保檔案、婚姻檔案、學(xué)籍檔案、醫(yī)學(xué)鑒定檔案、公證檔案等64種之多，共計930614卷（件、盒）。涉及社會管理的方方面面和諸多部門。這些民生檔案記載著民生工作情況，與民眾生活、民眾利益息息相關(guān)，所以利用率也是日益頻繁。如房地產(chǎn)管理局檔案中心保管的房產(chǎn)檔案826000卷，僅2015年為辦理業(yè)務(wù)就利用檔案54502人次，給檔案室的接待能力提出了很大的挑戰(zhàn)。

（三）民生檔案種類、數(shù)量呈快速增長的趨勢

隨著醫(yī)療保險參保率的大幅提高，社保類民生檔案在巨量增長。市民購房需求的踴躍，也使得房產(chǎn)檔案的數(shù)量直線上升。再如工傷認定案卷、人事代理檔案、慈善救助檔案、拆遷檔案、房產(chǎn)檔案、企業(yè)注冊鑒定檔案、公證檔案等等，數(shù)量也是呈幾何倍增長，大多已突破萬卷。此番種種，足以說明民生檔案的增長速度是空前的，超出預(yù)期的。

（四）民生檔案的收集與整理情況相對較好

大部分民生檔案形成單位已完成了2014年以前的民生檔案整理告知。64個民生檔案種類中有56種整理較規(guī)范，49種整理達到了規(guī)范化、標(biāo)準化，比如衛(wèi)生系統(tǒng)的醫(yī)療事故技術(shù)鑒定檔案、免疫預(yù)防管理檔案；物價系統(tǒng)的收費許可證檔案、價格鑒證案卷；工商系統(tǒng)的案件檔案、企業(yè)注冊鑒定檔案；司法系統(tǒng)的公證檔案；計生系統(tǒng)的病殘兒鑒定檔案等。

（五）民生檔案保管條件有所改善

近年來，隨著檔案工作經(jīng)費投入的增加，大部分單位建立了專用庫房，購置了密集架，安裝了空調(diào)等專用設(shè)備，民生檔案工作的基礎(chǔ)條件得到改善。比如，市人力與社會保障局、市工商行政管理局、市物價局、市建設(shè)局、市房地產(chǎn)管理局、市住房公積金辦公室等單位都設(shè)有專用大庫房，內(nèi)安裝有密集架、去濕機、空調(diào)等。衛(wèi)生局、疾病預(yù)防控制中心、民政局等單位的專用庫房也已建成，即將搬入。

（六）多數(shù)民生檔案納入了計算機網(wǎng)絡(luò)信息化管理

調(diào)查的24個部門中，有17個部門實行了信息化管理。如工商行政管理系統(tǒng)的工商企業(yè)注冊鑒定管理系統(tǒng)、計生系統(tǒng)的流動人口信息管理系統(tǒng)、住建系統(tǒng)的房產(chǎn)檔案管理系統(tǒng)、市檔案局也已將知青檔案全文掃描錄入檔案管理系統(tǒng)，學(xué)籍檔案、公證檔案的錄入工作也在加速進行中。

二、民生檔案工作存在的問題及原因

（一）檔案法律意識欠缺

個別單位檔案法制意識極差，甚至不知道中國已有《檔案法》。不懂得民生檔案要集中歸檔、統(tǒng)一管理，存在著檔案工作制度不健全、庫房管理不安全等現(xiàn)象，有的民生文件材料還保存在個人手中。

這里面有單位領(lǐng)導(dǎo)不夠重視的原因。比如，部分領(lǐng)導(dǎo)認為檔案工作屬于不出“成績”的工作，不象其他工作那樣可以“顯山露水”，忽視了檔案工作“功在當(dāng)代，利在千秋”的作用，認為檔案可有可無，因此“說起來重，排起來次要，忙起來忘掉，用起來重要”。同時，也有宣傳力度不足的原因。由于檔案工作有一定的保密性、機要性，各媒體對檔案的宣傳十分拘謹有限，因此，檔案部門在公眾心目里總是蒙著一層神秘的面紗，導(dǎo)致其難以走進人們的心里。

（二）檔案安全管理問題突出

有的單位以工作忙，人手不夠為借口，將涉民檔案像廢紙一樣亂堆亂放；有的單位檔案整理雖然規(guī)范，但卻沒有檢索工具，查找檔案需一本一本去翻；還有的單位對自身檔案沒有統(tǒng)計，不知道自己有多少檔案，也不知道檔案起止年度，甚至連查閱登記都沒有。有的單位檔案庫房是由辦公用房改用的，面積小、設(shè)施簡陋，遠不能滿足檔案存管的需要；有的單位沒有檔案專用庫房，民生檔案只能放在文件柜里，個別單位甚至將檔案堆在地上；有的單位把檔案跟辦公垃圾堆一堆放在雜物室里，霉味刺鼻，且跨過一堆堆亂七八糟的雜物，才能拿到檔案。

導(dǎo)致上述情況的原因，一是民生檔案制度不健全。近年來，隨著一些民生檔案的管理辦法，管理規(guī)定，檔案標(biāo)準的及時出臺，為民生檔案的規(guī)范化管理奠定了一定的基礎(chǔ)，但是尚不能覆蓋所有民生檔案領(lǐng)域，致使單位沒有統(tǒng)一的整理辦法和標(biāo)準，故而造成了檔案整理的不規(guī)范。二是檔案管理人員素質(zhì)偏低、業(yè)務(wù)水平不高且流動性大。在“任何人都可以干”“看攤守庫”類似倉庫保管員的職責(zé)下，檔案人員的選配往往是很隨意的。有的單位檔案管理人員不固定，沒有專職檔案員，檔案業(yè)務(wù)還不等熟悉又調(diào)到別的科室，有的單位甚至一年更換二到三個檔案員，年年是新手。由于檔案員的頻繁更迭時檔案不進行交接，或是不認真交接，故而造成了檔案的流失。三是檔案基礎(chǔ)設(shè)施滯后。檔案工作在部門中從屬位置，導(dǎo)致一些經(jīng)濟條件一般的單位，常常忽略對民生檔案基礎(chǔ)設(shè)施的投入。

（三） 民生檔案進館難度大

按照國家的有關(guān)規(guī)定，各單位形成的檔案，在本單位保存滿10年后，應(yīng)向同級檔案館移交。但是我市綜合檔案館目前僅有學(xué)籍檔案、知青檔案、公證檔案三類民生檔案入館。其它六十余種民生檔案仍存于各涉民單位的業(yè)務(wù)部門，協(xié)調(diào)進館難度很大。

究其原因，一是檔案法制觀念差。個別涉民單位對民生檔案工作漠然置之、推諉扯皮、協(xié)調(diào)不力、行動遲緩，致使檔案門類收集不全；更有個別涉民單位把移交工作視為一種負擔(dān)，領(lǐng)導(dǎo)不重視，敷衍塞責(zé)。單位檔案員兼職過多，素質(zhì)偏低，不負責(zé)任，拖泥帶水，從而加大了民生檔案移交進館的難度。二是民生檔案形成主體多樣性。由于民生檔案種類繁雜，點多面寬，歸屬不清，社保、土地、婚姻、房產(chǎn)等檔案與各職能部門的業(yè)務(wù)工作密切相關(guān)，加上各單位檔案室已無力接收，導(dǎo)致這部分檔案大多分散保存于相關(guān)部門，難以集中統(tǒng)一進館。三是涉民單位仍存有查檔收費的問題。各別涉民單位利用檔案需要交費，且“利潤可觀”，利用一份檔案收費20到50元不等。如果民生檔案移交進館，涉民單位就少了這部分收入，于是千方百計找理由不進館或是延遲進館。

（四）民生檔案開發(fā)利用率低

從1980年開放檔案的決定出臺，到1987年《檔案法》對開放檔案的法律規(guī)范，再到2008年《政府信息公開條例》的實施，均可見國家堅定的檔案開放的決心。這一系列措施的施行，讓檔案利用率有了一定的提高，但還存在很多問題。比如保險待遇、慈善救助、社會養(yǎng)老、再就業(yè)等民生檔案與群眾日常生產(chǎn)生活密切相關(guān)，利用比較頻繁，然而這些領(lǐng)域的檔案工作才剛剛起步，管理分散和服務(wù)手段落后導(dǎo)致了這部分檔案難以集中統(tǒng)一向公眾開放，對老百姓利用檔案造成了極大不便。

究其原因，一是民生檔案資源管理分散。民生檔案整理移交工作面廣、線長、難度大，讓涉民單位形成了各自為政的檔案管理習(xí)慣。加上檔案數(shù)量巨大，各涉民單位檔案室無力接收，導(dǎo)致了這部分檔案大多分散保存于相關(guān)部門，他們以平時業(yè)務(wù)工作要經(jīng)常查閱為由，不愿移交到期民生檔案入館，如生育保險檔案、工傷保險檔案、企業(yè)保險繳費檔案等均由市勞保處管理。婚姻檔案、收養(yǎng)登記檔案、勘界檔案、行政區(qū)劃調(diào)整檔案均由民政局下屬社會事務(wù)科管理。這種由各業(yè)務(wù)部門保存，不按時移交單位檔案室集中管理的方式，使檔案利用服務(wù)手段落后，社會共享度不高，難以有效滿足群眾利用需求，檔案安全保管也得不到保障。二是利用服務(wù)手段落后。當(dāng)今社會生活節(jié)奏不斷加快，檔案利用者已經(jīng)不滿足于良好的服務(wù)態(tài)度，而是希望獲得更專業(yè)、更便捷、更簡單、更高效的服務(wù)方式。傳統(tǒng)落后的檔案管理利用手段，和對檔案保管情況一知半解的服務(wù)人員，都會成為檔案開發(fā)利用的障礙。三是檔案信息化建設(shè)相對落后。信息時代的到來對檔案管理工作提出了新的要求，加強檔案信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實施網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)，是提高涉民單位民生檔案工作層次的一個重要舉措。而管庫建設(shè)、設(shè)施設(shè)備不到位，檔案信息分類不專業(yè)，規(guī)范化建設(shè)落后，網(wǎng)絡(luò)化標(biāo)準不高等原因，都已成為阻礙檔案信息化發(fā)展的絆腳石。

三、加強民生檔案管理工作的建議

（一）加大檔案宣傳工作力度，提高檔案意識

檔案來源于社會，反映了社會的方方面面，為社會的各項工作提供服務(wù)，具有鮮明的社會性。提高社會的檔案意識，就要突出檔案的社會意識，注重檔案宣傳對象的普遍性，這要求我們的檔案宣傳工作要面向社會大眾。濱州市檔案館近年來借助新聞媒體、檔案網(wǎng)站、紙質(zhì)宣傳品、出版物等多種渠道進行宣傳，增加了濱州檔案的知名度和影響力，樹立了良好的濱州檔案形象。另外，要注重的檔案宣傳的重點性，把向各級領(lǐng)導(dǎo)、立檔單位宣傳檔案工作有關(guān)法律、法規(guī)作為第一要務(wù)，提高檔案形成部門的檔案意識，為檔案工作的順利開展打好基礎(chǔ)。

（二）加強民生檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高檔案質(zhì)量

業(yè)務(wù)指導(dǎo)是檔案行政工作的一項重要職能，對檔案工作法規(guī)建設(shè)、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作的開展有著重要作用。隨著社會公民檔案意識的提高，對檔案的需求特別是民生檔案的需求愈加強烈，檔案開始廣泛為民所用。加強民生檔案的業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，切實加大檔案教育培訓(xùn)工作的力度，進行現(xiàn)場業(yè)務(wù)指導(dǎo)，確保各種新形成的與民生有關(guān)的文件材料及時收集齊全，進行規(guī)范化整理，并按照檔案法的質(zhì)量技術(shù)要求移交進館，以滿足利用的需要。成為新形勢下做好檔案工作的首要任務(wù)。

（三）整合民生檔案信息資源，夯實發(fā)展基礎(chǔ)

針對目前民生檔案資源分散保存于各單位業(yè)務(wù)部門，給百姓利用帶來不便的客觀情況，必須整合全市民生檔案信息資源，通過征集、接收、寄存、代管等形式，把民生檔案集中到綜合檔案館保存，并確保涉民單位依法向檔案館移交到期檔案，使所有與民生相關(guān)檔案能夠更快地提供給廣大群眾利用。這就要求我們逐步收集全市范圍內(nèi)的婚姻登記、房產(chǎn)、土地、教育、社會保障等與老百姓利益密切相關(guān)的檔案，同時，加強民間保存的記錄普通百姓生活工作狀況的檔案資料的征集，使檔案館真正成為既保存政府信息，又保存社會公眾信息的綜合檔案館，造就“大檔案”格局，實現(xiàn)民生檔案信息資源真正地為社會共享。

（四）拓展民生檔案服務(wù)領(lǐng)域，提高服務(wù)水平

要更新知識、轉(zhuǎn)變觀念，圍繞以改善民生為重的社會建設(shè)，大力做好民生檔案服務(wù)利用工作。簡化民生檔案利用手續(xù)，完善利用制度，不斷創(chuàng)造各種便利檔案利用的形式。要拓展民生檔案服務(wù)領(lǐng)域，提高服務(wù)水平，構(gòu)建新時期檔案利用工作系統(tǒng)體系。不但要從檔案部門的角度去探討如何提高服務(wù)水平，也要從利用者的角度去研究對策、尋找方法，最大限度地滿足利用者不斷提高的檔案利用需求。

（五）實施民生檔案信息化，建立利用平臺

要改進和更新檔案利用的方法和技術(shù)，推動檔案資源的數(shù)字化管理和網(wǎng)絡(luò)化查詢。各涉民單位要做好民生檔案數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)備份工作，根據(jù)本單位檔案歸檔制度，按時向綜合檔案室移交紙質(zhì)和電子檔案。檔案管理部門應(yīng)建立區(qū)域性、多層次、規(guī)范化的民生檔案數(shù)據(jù)庫群。應(yīng)用數(shù)字化技術(shù)手段與網(wǎng)絡(luò)工具，提高開發(fā)檔案資源的能力與水平，開展網(wǎng)絡(luò)檔案服務(wù)。在豐富館藏民生檔案的基礎(chǔ)上，對涉及民生的各類檔案，集中力量，優(yōu)先編制專題目錄，建立比較完善的民生檔案專題數(shù)據(jù)庫，建立檔案信息查詢利用的平臺，以高效先進的利用服務(wù)方式服務(wù)社會發(fā)展，滿足公民對檔案信息的需求，真正實現(xiàn)信息資源共享、利用快捷方便的目標(biāo)。

（作者單位：濱州市檔案局）