劉　斌

（江西省吉安市防汛抗旱指揮部辦公室，343000，吉安）

吉安市防汛工作體制機(jī)制問題探討

劉斌

（江西省吉安市防汛抗旱指揮部辦公室，343000，吉安）

防汛工作具有長期性、科學(xué)性、群眾性和反復(fù)性，以體制機(jī)制的不斷創(chuàng)新驅(qū)動求生存、謀發(fā)展是防汛工作的永恒主題。立足于吉安市防汛工作實(shí)際，分析了現(xiàn)有防汛工作體制機(jī)制與現(xiàn)實(shí)需求的矛盾，并從信息協(xié)同、后勤保障、宣傳教育等方面對有關(guān)問題進(jìn)行了深入探討，提出了科學(xué)高效做好當(dāng)前防汛工作的具體對策。

防汛；體制；機(jī)制；吉安市

防汛工作體制是指防汛部門在防汛工作開展中各項(xiàng)職權(quán)的劃分與運(yùn)行及為保證工作順利進(jìn)行而建立的一切組織體系和制度的總稱，是工作的重要組織保障和制度保障。防汛工作機(jī)制是指在汛前、汛中、汛后全過程中采取的各種規(guī)范化、程序化的處置方法和流程規(guī)范。一套高效運(yùn)行的防汛體制機(jī)制應(yīng)該具備預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、信息反饋、指揮協(xié)調(diào)、社會服務(wù)等功能，在搜集、分析、反饋防汛有關(guān)信息，組織擬定決策方案，協(xié)調(diào)并督促實(shí)施防汛指令等方面有很強(qiáng)的執(zhí)行力。江西省吉安市防汛工作實(shí)踐先后經(jīng)歷了工程治理階段、加強(qiáng)管理階段和體系建設(shè)階段等3個階段，已經(jīng)形成一套行之有效的體制機(jī)制，為防控洪水災(zāi)害風(fēng)險發(fā)揮了重要作用，但運(yùn)行過程中也發(fā)現(xiàn)一些問題，值得探討。

一、吉安市防汛工作體制機(jī)制現(xiàn)狀

吉安市各級人民政府全面落實(shí)了防汛行政責(zé)任制，每年汛期都會在當(dāng)?shù)貓蠹埳峡歉骷壏姥簇?zé)任人名單，將責(zé)任落實(shí)到每一座水庫、每一段堤防、每一片重點(diǎn)區(qū)域，在一些防汛任務(wù)比較繁重的地區(qū)，防汛責(zé)任上升一級，指揮長由政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。

全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府都編制了防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案、山洪災(zāi)害防御預(yù)案、城市防洪預(yù)案，對預(yù)案進(jìn)行定期評估修訂，基本形成了“橫向到邊、縱向到底”的防汛預(yù)案體系。近年市防指還制定了《吉安市水庫防汛管理實(shí)施細(xì)則》《吉安市小型堤防安全管理員實(shí)施辦法》《小型水庫專職安全管理報汛員管理辦法》《吉安市防汛會商制度》等一系列規(guī)章制度，提供了防汛的規(guī)范化制度保障。

防汛隊伍方面，市、縣均至少組建了1支防汛機(jī)動搶險隊，建立了村、組、戶山洪災(zāi)害群測群防網(wǎng)絡(luò)；全市所有小型水庫都至少配備了1名安全管理員；小型堤防工程每1 000m堤防長度配備1名管理人員。

吉安市在體制建立和機(jī)制運(yùn)行方面始終遵循“汛前有會商研判、汛中有預(yù)警調(diào)度、汛后有總結(jié)反思”的原則，堅持工防是基礎(chǔ)、人防是關(guān)鍵，努力構(gòu)建起防洪保安的防、撤、搶、管體系。防，在汛前高度警覺，準(zhǔn)確研判，超前部署；撤，在洪水到來前主動避讓洪水，提前組織轉(zhuǎn)移；搶，對于防洪重點(diǎn)，利用工程措施進(jìn)行全力搶護(hù)；管，汛后開展經(jīng)常性反思，重視洪水社會屬性，強(qiáng)化洪水調(diào)度管理及防洪知識宣教。

二、吉安市防汛工作體制機(jī)制問題分析

隨著經(jīng)濟(jì)社會水平的發(fā)展，人們對生存和發(fā)展環(huán)境提出了更高的要求，同時也給防汛工作帶來了巨大的壓力，防汛抗洪任務(wù)日益繁重。以2014年開始的史上最強(qiáng)厄爾尼諾事件“李小龍”為例，吉安市先后遭遇2014年遂川縣左安鎮(zhèn)短時強(qiáng)降雨、2015年安?？h滸坑鎮(zhèn)山洪災(zāi)害、2015年歷史罕見冬汛、2016年早汛等嚴(yán)重洪澇災(zāi)害，給全市造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失和一定的人員傷亡。在抗洪救災(zāi)過程中，發(fā)現(xiàn)了一些現(xiàn)有體制機(jī)制與現(xiàn)實(shí)需求相矛盾的問題。

1.信息分割與信息共享的矛盾

目前，吉安市在防汛人力、物力、財力和技術(shù)等方面有了一定的基礎(chǔ)，某種程度上來說防汛部門目前最寶貴的資源就是信息。信息是一種催化劑，能使現(xiàn)有物質(zhì)資源得到有效整合和高效利用。得益于“指揮部”這種組織結(jié)構(gòu)，各成員單位原本能為指揮部提供大量專業(yè)豐富的信息資源，但在實(shí)際工作中除了水利、氣象、水文等數(shù)據(jù)能夠?qū)崿F(xiàn)常態(tài)化傳送到指揮部外，其他信息由于行業(yè)、格式等原因，大多時候在部門之間處于分割和壟斷狀態(tài)。指揮部在洪澇災(zāi)害發(fā)生前很難有機(jī)會分析處理那些有重大或潛在重大影響的外部信息，獲得洪澇災(zāi)害的先兆信息，同樣，各類抗災(zāi)資源信息也處于“休眠”狀態(tài)。各類信息資源大多只有在影響范圍達(dá)到一定程度的洪澇災(zāi)害即將發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的時候才會由指揮部調(diào)配和使用，此時大量零落、分散的信息資源需要重新整合才能發(fā)揮決策的支持功能，表面的各司其職，實(shí)則給防汛工作帶來巨大的影響。以災(zāi)情信息統(tǒng)計為例，它是政府救災(zāi)的重要依據(jù)，由于缺乏有效的災(zāi)情信息共享機(jī)制，同一次洪澇災(zāi)情，減災(zāi)委與防汛指揮部在一些關(guān)鍵數(shù)據(jù)上會存在差異，給救災(zāi)工作帶來一定困擾。

2.信息匱乏與信息積壓的矛盾

這里的“信息”是指揮部向外界提供服務(wù)的信息及公眾對災(zāi)害的信息反饋。信息“積壓”與“匱乏”亦分為兩種情況，一是政府部門掌握大量的政府信息數(shù)據(jù)，但是缺乏對信息資源的協(xié)調(diào)管理，難以滿足公眾的各種需求；二是自媒體崛起，在災(zāi)害信息發(fā)布、災(zāi)害救助和災(zāi)害事件輿論引導(dǎo)方面扮演的角色愈來愈重要，但政府部門及主流媒體在第一手信息掌握上顯得日漸乏力。以2016年5月吉安市永新縣強(qiáng)降雨為例，強(qiáng)降雨開始時當(dāng)?shù)氐奈⑿湃豪镆呀?jīng)有相關(guān)的圖片在傳播，隨著降雨繼續(xù)信息不斷更新。降雨剛結(jié)束，當(dāng)?shù)氐囊粋€微信公眾號即發(fā)出一條受災(zāi)情況信息，其中配發(fā)了30余張災(zāi)情圖片和4個短視頻，圖片甚至分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了歸類。與之形成鮮明對比的是，永新縣防汛辦災(zāi)情信息在降雨結(jié)束8小時后才給出，始終沒有發(fā)布一張災(zāi)情現(xiàn)場圖片。突發(fā)災(zāi)害狀態(tài)下，公眾出于對自身安全的關(guān)注和考慮，對信息的需求特別強(qiáng)烈。在歷次強(qiáng)降雨過程中，都有群眾電話咨詢水勢、降雨等情況，防汛辦值班人員需要耐心解答，在汛情緊張時刻，一些不緊急的問題難免牽扯過多精力。此時，實(shí)時的水情信息和防汛部門發(fā)布的水文預(yù)報雖然在防汛內(nèi)網(wǎng)上傳播，并沒有及時到達(dá)受影響最大的群眾手中。

3.單兵作戰(zhàn)與應(yīng)急聯(lián)動的矛盾

政府對于防汛搶險救災(zāi)義不容辭，吉安市的搶險救災(zāi)工作長期以來處于計劃經(jīng)濟(jì)時期的“大包大攬”狀態(tài)，以市本級防汛物資儲備為例，長期以來，物資采購資金由上級劃撥，按需購買，倉儲實(shí)物，定期更新，再無其他形式儲備，加之管理不規(guī)范，使得市本級搶險物資保障有極大的不確定性。各級防汛搶險隊伍人員老齡化日趨嚴(yán)重，特別是有豐富搶險經(jīng)驗(yàn)的技術(shù)骨干缺乏，登記的大型機(jī)械設(shè)備也僅是上級配發(fā)的少數(shù)大型設(shè)備且操作人員不能落實(shí)，專業(yè)搶險隊伍和設(shè)備很難實(shí)現(xiàn)“召之即來”。與政府手頭原有搶險救災(zāi)力量顯得明顯不足形成鮮明對比的是，包括有一定規(guī)模的工程施工企業(yè)、完善的物流和物資供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)、廣泛分布的應(yīng)急救援志愿者在內(nèi)的可用的社會搶險救災(zāi)力量正日臻壯大，呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢。目前，吉安市擁有各類志愿服務(wù)組織2 766支，志愿者30.49萬人，其中，由戶外愛好者、企業(yè)家組成的吉安登云應(yīng)急救援隊擁有志愿者50人，配備洪澇、道路塌方等災(zāi)害救援的專業(yè)設(shè)備。在開展群眾災(zāi)后救助幫扶方面，社會志愿者也可發(fā)揮積極作用。

三、構(gòu)建科學(xué)防汛工作體制機(jī)制的對策及建議

1.牢固樹立科學(xué)防汛理念

防洪風(fēng)險不可避免，但是洪災(zāi)損失可以減輕，雨洪資源應(yīng)該利用。防汛工作是構(gòu)建人水和諧體系的重點(diǎn)和難點(diǎn)，涉及工程、技術(shù)、社會、生態(tài)等多個方而，是一項(xiàng)綜合性系統(tǒng)工程。防洪工程的興建增強(qiáng)了調(diào)節(jié)控制洪水的能力，同時也要正視由此帶來的一些負(fù)面影響，而且人類活動也已引起洪水發(fā)生條件、致災(zāi)因子、承災(zāi)體的變化?？茖W(xué)防汛既要考慮如何利用防洪工程管住水、管好水，還要把洪水作為資源來看，主動防范洪水資源利用的風(fēng)險，準(zhǔn)確預(yù)報預(yù)警，給洪水以出路，更要規(guī)范社會和人的活動，依托有效的社會管理，綜合運(yùn)用法律和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)等手段，最終實(shí)現(xiàn)人水和諧。

2.構(gòu)建常態(tài)信息協(xié)同機(jī)制

明確由指揮部牽頭，建立和完善信息發(fā)布共享的政策制度，提高防汛信息利用效率，深入挖掘資源價值，協(xié)同處理分散在不同部門、不同形式的防汛相關(guān)信息資源，實(shí)現(xiàn)指揮部內(nèi)部各分散系統(tǒng)中的信息在指揮部內(nèi)部各部門間流動與共享。要建立信息發(fā)布協(xié)同機(jī)制，將各類媒體傳播的信息加以甄別和利用，采用多渠道采集、統(tǒng)一發(fā)布的模式，實(shí)現(xiàn)外部信息與內(nèi)部信息的有機(jī)融合，提升信息發(fā)布與提供檢索服務(wù)能力，滿足公眾用戶快速高效地獲取信息資源的需要，力求做到信息同步。建立常態(tài)的信息協(xié)同機(jī)制能很好地實(shí)現(xiàn)上下左右信息互聯(lián)互通，一方面能幫助決策者以最快的速度制定與選擇方案，實(shí)現(xiàn)綜合協(xié)調(diào)的應(yīng)急決策和處置；另一方面，依賴及時的預(yù)警及災(zāi)情發(fā)展信息，能動員社會各界力量開展各項(xiàng)自救、互救或參與政府應(yīng)災(zāi)行動，把損失降到最低。

3.構(gòu)建全民防汛宣傳機(jī)制

微信等新媒體通常使用多媒體直接描述現(xiàn)場畫面，表達(dá)目擊者的感受和親歷者的情感反應(yīng)，具有及時性和交互性等特點(diǎn)，這些是傳統(tǒng)媒體難以同時兼?zhèn)涞膬?yōu)勢。防汛部門要加深研究新媒體信息傳播的特點(diǎn)，借力用力不費(fèi)力，建立人人都是宣傳員的機(jī)制，鼓勵和引導(dǎo)群眾在監(jiān)督防汛工作、傳遞實(shí)時災(zāi)情、發(fā)布個人預(yù)警等方面發(fā)揮作用。指揮部要對防汛有關(guān)輿論進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控并加以篩選和利用，以提升信息傳播的效率，直接反映社會輿論，滿足受眾尤其是災(zāi)區(qū)受眾的災(zāi)害信息需求，同時，加強(qiáng)相關(guān)信息的專業(yè)指導(dǎo)，鏈接背景事件，介紹相關(guān)常識，提高權(quán)威性，積極引導(dǎo)輿論，使信息容易得到民眾的信任和認(rèn)可。災(zāi)難新聞本身就是一面鏡子，能夠啟迪民智，指揮部的宣傳深度要適當(dāng)延伸，多引導(dǎo)發(fā)掘?yàn)?zāi)難中的人情味兒，少一些臉譜化、應(yīng)景式的宣傳，使人們引發(fā)共鳴，前車之覆應(yīng)成后車之鑒，以防災(zāi)難重演。

4.構(gòu)建長效防災(zāi)教育機(jī)制

防災(zāi)教育是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，指揮部應(yīng)該在預(yù)防洪澇災(zāi)害教育上建立一套長效的機(jī)制，達(dá)到教育一些人、普及一群人、影響一代人的目的。就目前洪澇災(zāi)情來看，農(nóng)村的直接洪澇損失重于城市，兒童等弱勢群體更容易受到傷害，防災(zāi)教育應(yīng)該以農(nóng)村為中心、城市為重點(diǎn)、學(xué)校教育為主要途徑，聚焦防災(zāi)日引起安全注意，重視經(jīng)常性教育建立安全習(xí)慣。農(nóng)村成災(zāi)條件多，承災(zāi)能力弱，群眾主動防災(zāi)意識差，自救能力低，有效防御洪澇災(zāi)害難度大。深入研究災(zāi)害防治信息在農(nóng)村傳播的規(guī)律，采取城鄉(xiāng)結(jié)對幫扶、科技下鄉(xiāng)等多種形式，充分運(yùn)用已建成的山洪預(yù)警廣播系統(tǒng)等載體，最大限度吸收物質(zhì)與技術(shù)支持，激發(fā)農(nóng)村群體主動防災(zāi)避災(zāi)意識。在易受水患的城市地區(qū)，利用公益廣告、電子廣告屏、微信等平臺，開展堅持不懈的防災(zāi)宣傳教育，達(dá)到潛移默化的效果。將應(yīng)急基本知識和救助技能納入從小學(xué)到大學(xué)的教育體系，采用體驗(yàn)式科普教學(xué)方法，同時還可以讓學(xué)生帶動家長，多次傳播，從整體上增強(qiáng)國民的危機(jī)防范意識，提高危機(jī)應(yīng)對能力。

5.構(gòu)建多元后勤保障機(jī)制

防汛搶險救災(zāi)的隊伍、物資、設(shè)備等防汛搶險后勤保障是一種潛在需求，只有在災(zāi)害發(fā)生后才會使用，要提高保障率就需要建立與社會市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律相適應(yīng)的多元保障機(jī)制，達(dá)到優(yōu)化資源配置的目的。按照競爭性政府購買服務(wù)的方式將有資質(zhì)的工程建設(shè)企業(yè)納入防汛搶險隊伍體系，在培訓(xùn)費(fèi)、專用機(jī)具維護(hù)費(fèi)、搶險費(fèi)等方面定額補(bǔ)償，通過契約關(guān)系維持一批防汛搶險的常備力量。引入志愿性社會組織充實(shí)防汛隊伍，發(fā)揮專業(yè)人才集聚、機(jī)制靈活的特點(diǎn)，在開展防汛知識宣傳、疏散人員、災(zāi)后救援等工作方面更多地動員社會力量。在防汛物資儲備方面，在原有政府儲備基礎(chǔ)上結(jié)合商業(yè)儲備、生產(chǎn)能力儲備，將物資分為應(yīng)急救援類、基礎(chǔ)保障類、大型機(jī)械類等，按照各自特點(diǎn)分別與物資生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)銷企業(yè)、物流企業(yè)、租賃企業(yè)建立代儲關(guān)系。政府向代儲企業(yè)支付補(bǔ)貼，企業(yè)既要定期向防汛部門報送儲備管理信息，還要保證政府在汛期對于代儲物資的優(yōu)先使用權(quán)。建立多元后勤保障機(jī)制有助于促進(jìn)全民參與防汛，同時，充分調(diào)動社會上的潛在人力和物質(zhì)資源，實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任與社會責(zé)任的統(tǒng)一。

6.構(gòu)建防汛科技支撐機(jī)制

科技在防汛過程中發(fā)揮著重要作用，應(yīng)該穩(wěn)定防汛科技支撐投入，建立科技投入的常態(tài)化機(jī)制。防汛要不斷適應(yīng)新科技、新技術(shù)、新設(shè)備，與現(xiàn)代化技術(shù)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化、信息化、智能化。結(jié)合吉安市目前實(shí)際，應(yīng)該著力在以下幾方面實(shí)現(xiàn)防汛與科技的結(jié)合：一是運(yùn)用最新的科技著力開發(fā)適合本地的防汛信息監(jiān)控共享平臺，打破以往信息分割模式，促進(jìn)隱患及早發(fā)現(xiàn)，及時有效整合應(yīng)災(zāi)資源；二是開發(fā)防汛隊伍物資管理調(diào)度系統(tǒng)，促進(jìn)政府和社會防汛資源大聯(lián)網(wǎng)，行成一個調(diào)度靈活、反應(yīng)迅速的后勤保障體系；三是利用洪水風(fēng)險分析，建成水利工程調(diào)度系統(tǒng)，合理管控洪水風(fēng)險，提高雨洪資源利用效率；四是完善防汛信息智能查詢系統(tǒng)，開拓借助多種軟件發(fā)布防汛信息的渠道，提升面向社會的信息化服務(wù)水平。

在持久的洪水風(fēng)險中以體制機(jī)制的不斷創(chuàng)新驅(qū)動求生存、謀發(fā)展是防汛工作的永恒主題，防汛工作具有長期性、科學(xué)性、群眾性和反復(fù)性，我們必須探討更有效的體制機(jī)制，使各項(xiàng)工程設(shè)施和非工程措施相互協(xié)調(diào)，謀求與洪水和諧共存?！?/p>

［1］于義彬.水資源系統(tǒng)風(fēng)險管理與優(yōu)化決策理論及應(yīng)用研究［D］.大連理工大學(xué)，2004.

［2］張海斌.關(guān)于防汛抗旱工作的系統(tǒng)思考［J］.中國水利，2005（11）.

［3］汪晶晶.基于信息管理的協(xié)同應(yīng)災(zāi)機(jī)制研究［D］.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)，2009.

責(zé)任編輯田靈燕

W orking system and mechanism of flood control in Ji’an City

Liu Bin

Considering the features of flooding such as long-term and repeated happening，flood control should be conducted in a scientific manner with public participation.Constant innovation and development shall be an everlasting theme for the improvement of flood control system.An in-depth analysis is carried out regarding integration of information，logistical support and public education.Specific measures are proposed so as to deal with flood in a scientific and efficientmanner.

flood control；system；mechanism；Ji’an city

TV877

B

1000-1123（2016）15-0032-03

2016-06-27

劉斌，科員。