萬海斌

（國家防汛抗旱總指揮部辦公室，100053，北京）

領(lǐng)導(dǎo)干部防御洪災(zāi)指揮決策要領(lǐng)

萬海斌

（國家防汛抗旱總指揮部辦公室，100053，北京）

受特殊的地理和氣候條件影響，我國洪澇災(zāi)害頻繁發(fā)生，嚴(yán)重制約著易受災(zāi)地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，甚至造成重大人員傷亡，防御洪澇災(zāi)害工作十分重要。我國防御洪災(zāi)工作實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，各級領(lǐng)導(dǎo)干部作為防御洪災(zāi)指揮者和決策者，必須勇于擔(dān)當(dāng)、敢于負(fù)責(zé)，切實(shí)強(qiáng)化水患和責(zé)任兩大意識，抓好預(yù)防、調(diào)度、搶險、避救和修復(fù)五個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提升組織協(xié)調(diào)、形勢研判、輿情掌控三項(xiàng)能力。

洪澇災(zāi)害；防御；指揮；決策要領(lǐng)

根據(jù) 《中華人民共和國防洪法》和《中華人民共和國防汛條例》有關(guān)規(guī)定，我國防汛抗旱工作實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，是各級行政領(lǐng)導(dǎo)義不容辭的職責(zé)，如何做好洪災(zāi)防御指揮決策工作，是對每一位領(lǐng)導(dǎo)干部特別是新上任的領(lǐng)導(dǎo)干部的嚴(yán)峻考驗(yàn)。防御洪災(zāi)指揮決策是一項(xiàng)集專業(yè)知識、應(yīng)急管理、領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)、思想意識于一體的工作，難度極大，如不得要領(lǐng)，可能造成工作被動，甚至導(dǎo)致造成不應(yīng)有的人員傷亡和財產(chǎn)損失。如何做好洪澇災(zāi)害防御工作，歸納起來就是“強(qiáng)化兩大意識、抓好五個環(huán)節(jié)、提升三項(xiàng)能力”。

一、強(qiáng)化兩大意識

就是要強(qiáng)化水患意識和責(zé)任意識。

所謂水患意識，就是對洪水要有敬畏感，對洪水造成人員傷亡有充分認(rèn)識。從歷史洪災(zāi)看，大洪水經(jīng)常造成重大人員傷亡，百姓民不聊生，僅20世紀(jì)30年代就發(fā)生過多次因洪災(zāi)造成重大人員死亡事件，共造成近一百萬人死亡。黃河歷史上多次因堤防決口導(dǎo)致黃河改道，影響范圍之廣、時間之長、災(zāi)難之重，世所罕見。新中國成立后，盡管黨和政府高度重視洪澇災(zāi)害防御工作，成效十分顯著，因洪災(zāi)死亡人數(shù)總體呈逐年下降趨勢，但因水庫垮壩、一場局部強(qiáng)降雨或一次臺風(fēng)登陸等因素造成數(shù)百人甚至成千上萬人死亡的事件也時有發(fā)生，如“75·8”河南板橋、石漫灘水庫垮壩造成2.6萬人死亡，2010年8月7日甘肅舟曲發(fā)生特大山洪泥石流一夜之間造成1 765人死亡或失蹤，2006年第4號熱帶風(fēng)暴“碧利斯”登陸造成受影響省區(qū)823人死亡或失蹤。

所謂責(zé)任意識，就是要充分認(rèn)識到防御洪災(zāi)是領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)盡的職責(zé)，必須把人民群眾的生命安全時刻放在心里、扛在肩上、頂在頭上。1998年頒布的 《中華人民共和國防洪法》第三十八條規(guī)定：防汛抗洪工作實(shí)行各級人民政府行政首長負(fù)責(zé)制，統(tǒng)一指揮、分級分部門負(fù)責(zé)。1991年頒布、2005年修訂的《中華人民共和國防汛條例》第四條規(guī)定：防汛工作實(shí)行各級人民政府行政首長負(fù)責(zé)制，實(shí)行統(tǒng)一指揮，分級分部門負(fù)責(zé)。各有關(guān)部門實(shí)行防汛崗位責(zé)任制。防洪法和防汛條例從法律層面規(guī)定了防御洪災(zāi)是各級領(lǐng)導(dǎo)干部不可推卸的責(zé)任，必須對防御洪災(zāi)工作負(fù)總責(zé)。

人類需求包括生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求五個層次?？梢钥闯觯踩枨笫菑V大人民群眾最為根本的需求，為人民服務(wù)的建黨宗旨、以人為本的執(zhí)政理念最根本的就是保障人民群眾生命安全，如果無法保障人民群眾的生命安全，就談不上為人民服務(wù)和以人為本。因此，作為黨和政府的負(fù)責(zé)人，一定要把人民群眾生命安全作為自己的核心責(zé)任，始終不忘，并落實(shí)到防御洪災(zāi)工作的每一個環(huán)節(jié)。特別是如果因?yàn)橹笓]決策失誤造成重大人員傷亡，更是無法向黨和人民群眾交代，必須追究當(dāng)事人的職責(zé)。2016年汛期部分地區(qū)黨和政府負(fù)責(zé)人因抗洪工作不力被停職就彰顯了我國防汛紀(jì)律的嚴(yán)肅性。

二、抓好五個環(huán)節(jié)

多年的實(shí)踐表明，預(yù)防、調(diào)度、搶險、避救和修復(fù)等五個環(huán)節(jié)是做好洪災(zāi)防御工作的關(guān)鍵所在，是指揮決策要領(lǐng)的核心所在。

做好預(yù)防工作，就是要做到人員落實(shí)到位、物資儲備到位、預(yù)案編制到位、預(yù)報預(yù)警到位、檢查巡查到位。確保人員落實(shí)到位就是要在預(yù)報有臺風(fēng)登陸或有強(qiáng)降雨時確保所涉及地區(qū)所有人員全部上崗到位，干部逐級下沉，層層落實(shí)，尤其是各級行政領(lǐng)導(dǎo)和防汛責(zé)任人。值班人員必須堅(jiān)守崗位。根據(jù)國家防總有關(guān)規(guī)定：防汛值班實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)帶班和工作人員值班制度，實(shí)行24小時值班，帶班值班人員必須嚴(yán)格遵守值班紀(jì)律，嚴(yán)禁脫崗離崗。要明察暗訪，加強(qiáng)檢查，發(fā)現(xiàn)問題嚴(yán)肅處理。江西功閣水電站就發(fā)生過因值班人員睡覺未能及時發(fā)現(xiàn)洪水上漲導(dǎo)致洪水漫過閘門頂部過水、閘門無法打開的嚴(yán)重事故。黑龍江沙蘭鎮(zhèn)特大洪水發(fā)生時無法找到也無法聯(lián)系上鎮(zhèn)值班領(lǐng)導(dǎo)，教訓(xùn)十分深刻。確保物資儲備到位就是要督促有關(guān)部門按照國家防總等部門的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)的防汛搶險特點(diǎn)，確保所需要的各類防洪減災(zāi)應(yīng)急物資足額儲備到位，種類要全、數(shù)量要夠。一旦發(fā)生重大險情，各類物資消耗往往很大。確保預(yù)案編制到位就是要組織有關(guān)部門根據(jù)防御洪災(zāi)的需要編制相關(guān)的方案預(yù)案，涉及洪災(zāi)防御的各個部門都必須編制種類齊全、內(nèi)容詳實(shí)、可操作性強(qiáng)的預(yù)案，要確保“橫向到邊、縱向到底”，不留死角。其中防汛部門的應(yīng)急預(yù)案是重中之重，涉及面廣、種類多，不僅有各級防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案、大江大河防御洪水預(yù)案、洪水調(diào)度方案等，也有水庫防洪應(yīng)急預(yù)案、城市防洪預(yù)案、山洪災(zāi)害防御預(yù)案、風(fēng)暴潮防御預(yù)案等專業(yè)預(yù)案。防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案中的應(yīng)急響應(yīng)一般分四級，分別為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ級，Ⅰ級為最高級。實(shí)踐證明，根據(jù)汛情災(zāi)情及時啟動相應(yīng)等級的應(yīng)急響應(yīng)，并按照相關(guān)的規(guī)定開展工作是協(xié)調(diào)各方資源、動員各方力量，全力做好洪災(zāi)防御工作的有效手段。預(yù)警預(yù)報到位就是要及時組織氣象、水文等部門開展天氣形勢預(yù)報、強(qiáng)降雨預(yù)報和洪水預(yù)報，對防汛形勢進(jìn)行分析研判，尤其是要做好前期土壤已經(jīng)飽和地區(qū)的降雨預(yù)報工作，盡量做到定點(diǎn)定時定量。天有不測風(fēng)云，受各種因素制約，預(yù)報結(jié)果與實(shí)際情況往往有較大差距。因此，一定要將情況考慮得復(fù)雜一些，把問題想得嚴(yán)重一些，并據(jù)此做好相關(guān)工作，必要時進(jìn)行滾動預(yù)報和聯(lián)合會商。檢查巡查到位要對工程措施和非工程措施等進(jìn)行全面檢查，作為領(lǐng)導(dǎo)干部，要深入一線進(jìn)行檢查，特別是要檢查山洪災(zāi)害測報預(yù)警設(shè)施是否正常運(yùn)行。要善于從蛛絲馬跡中發(fā)現(xiàn)問題，排除隱患。降雨、洪水期間要組織人員進(jìn)行堤壩巡查，及時發(fā)現(xiàn)險情，搶占搶險先機(jī)，掌握主動權(quán)。

做好調(diào)度工作，就是調(diào)動各類資源包括工程資源用于抗洪搶險救災(zāi)，重點(diǎn)是防洪工程的調(diào)度，合理安排洪水出路，確保防洪目標(biāo)安全度汛。防洪工程調(diào)度的原則是“興利服從防洪，下級服從上級”。防汛條例明確規(guī)定：水庫水電站不得擅自超汛限水位運(yùn)行。制訂調(diào)度方案時，始終要把確保大壩安全作為水庫防洪調(diào)度不可突破的底線。要做好防洪調(diào)度涉及地區(qū)的精細(xì)預(yù)報，如水庫庫區(qū)降雨預(yù)報，不僅要有定性的預(yù)報，更要有定量的預(yù)報，才能準(zhǔn)確地進(jìn)行洪水預(yù)報，確定洪峰出現(xiàn)時間和量級，從而更加科學(xué)地制訂調(diào)度方案。調(diào)度方案制訂時要充分考慮上游來水、防洪目標(biāo)、自身安全、下游搶險需要等因素，權(quán)衡利弊，綜合決策?？筛鶕?jù)需要對水庫、蓄滯洪區(qū)等防洪工程進(jìn)行聯(lián)合調(diào)度，必要時要根據(jù)汛情考慮主動放棄一些不重要的堤防，保全整體利益。2007年淮河流域發(fā)生流域型大洪水，國家防總、淮河防總和沿淮三省按照蓄泄兼籌、上下游兼顧、團(tuán)結(jié)協(xié)作和局部利益服從全局利益的洪水調(diào)度原則，采取了“上攔、中蓄、下泄”的綜合調(diào)度措施，利用上游板橋、石漫灘等18座大型水庫共攔蓄洪水21億m3，為淮河干流攔洪錯峰，啟用濛洼等10處次行蓄洪區(qū)蓄洪15億m3，降低河道水位，開啟洪澤湖等4個泄洪出口，總泄量達(dá)11 000多m3/s，實(shí)現(xiàn)了無一人死亡、災(zāi)害損失大大降低的目的。調(diào)度實(shí)施過程中要注意做好下游河道泄洪預(yù)警工作，加大執(zhí)法力度，避免沿河群眾趁水庫泄洪撈魚捕魚，確保不因水庫泄洪造成人員傷亡。

做好搶險工作，是防洪保安工作的重中之重。每年汛期，水庫、堤防在發(fā)揮重要作用的同時，也可能出險，甚至發(fā)生垮壩、決口，不僅不能有效發(fā)揮防洪工程作用，反而可能給相關(guān)地區(qū)帶來威脅或造成人員傷亡。特別是大型水庫垮壩、重要堤防決口往往造成重大人員傷亡或江河改道。在接到堤防、水庫險情報告后，作為領(lǐng)導(dǎo)干部，首先要第一時間了解險情種類、程度及其發(fā)展趨勢，研判其重要程度，視情況趕赴出險現(xiàn)場指揮搶險救災(zāi)。重大險情要及時向上級報告。從防洪工程出險總體情況看，水庫和堤防（含海堤）最為常見的險情是滲漏（含散浸）、管涌（關(guān)鍵看是不是渾水）、崩塌、漫溢等，不同的險情有不同的搶護(hù)方法，要組織技術(shù)專家分析研究相應(yīng)的搶護(hù)方案，并做好相應(yīng)的準(zhǔn)備工作，如搶險隊(duì)伍、物資等。要首先考慮通過調(diào)度上游水庫減輕下游防洪壓力，為搶險創(chuàng)造條件。特別是必須明確什么情況下轉(zhuǎn)移受威脅地區(qū)的群眾。搶險方案一旦確定，各項(xiàng)準(zhǔn)備工作就緒，就必須盡快組織搶險。險情緊急時也可以一邊搶險一邊不斷完善方案。搶險過程中要注意搶險人員自身的安全，嚴(yán)格按技術(shù)要求實(shí)施（如做反濾層），并為后續(xù)搶險留有余地（如子堤的寬度）。如果搶險難度大、時間長、物資消耗多，要充分考慮到搶險人員輪換休息、物資及時補(bǔ)充等問題。當(dāng)險情搶護(hù)進(jìn)展不理想或出現(xiàn)新問題時，要及時組織技術(shù)專家進(jìn)行分析，調(diào)整或重新制定搶險方案。特別是封堵堤防決口時，在裹頭被不斷沖刷、決口越來越寬的時候就必須及時加大搶險力度，選用合適的堵口材料進(jìn)行搶險，如果決口沒有得到有效控制，就必須考慮修筑第二道防線，同時組織受威脅地區(qū)群眾緊急轉(zhuǎn)移。水庫主壩險情無法保證有效控制時，可以考慮采用炸副壩或開挖溢洪道等方式。險情得到控制后，一定要指派專人24小時盯守，切不可麻痹大意，特別是可能發(fā)展成潰壩、決口的險情，如管涌、滲漏、崩塌等。

避救是減少人員傷亡的有力措施，做好避救工作事關(guān)人民群眾生命安全。要堅(jiān)持以避為主、避救結(jié)合的原則，全力做好提前轉(zhuǎn)移工作，做到應(yīng)轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)，盡量減少緊急轉(zhuǎn)移（含洪水被困人員轉(zhuǎn)移）工作量，出現(xiàn)傷員要第一時間全力救治，最大限度減少人員傷亡。當(dāng)預(yù)報臺風(fēng)來臨時，要根據(jù)預(yù)報情況，及時通知出海船只進(jìn)港避風(fēng)，海上作業(yè)人員上岸。選擇避風(fēng)港要充分估計臺風(fēng)的破壞程度，確保避風(fēng)港口安全。對臺風(fēng)登陸可能帶來的強(qiáng)降雨區(qū)域和量級要有充分估計，適當(dāng)擴(kuò)大防御范圍。要重視山洪災(zāi)害預(yù)警預(yù)報工作，當(dāng)預(yù)報可能出現(xiàn)強(qiáng)降雨時，要逐村逐戶逐人落實(shí)轉(zhuǎn)移責(zé)任人，切不可存在僥幸心理。2016年7月湖南湘西古丈縣發(fā)生山體滑坡沒有造成人員傷亡就是因?yàn)檠膊槿藛T發(fā)現(xiàn)險情后及時組織受威脅的160名群眾緊急轉(zhuǎn)移，才避免了人員傷亡事件發(fā)生。當(dāng)水庫、堤防險情無法得到有效控制時，必須果斷提前轉(zhuǎn)移受威脅地區(qū)群眾。央企、國企施工工地相對封閉，施工人員相對集中，要及時溝通信息，指導(dǎo)做好人員避救工作，避免群死群傷事件發(fā)生。堤防決口、水庫垮壩、山體滑坡、山洪泥石流暴發(fā)后必須采取有效措施保證在第一時間內(nèi)通知、組織受威脅群眾的安全轉(zhuǎn)移。不能完全依靠短信、微信等現(xiàn)代化手段，要充分利用銅鑼、警報器、預(yù)警廣播等傳統(tǒng)預(yù)警設(shè)施。當(dāng)有人被洪水圍困時要立即組織營救，可以利用拋投器拋投繩索等方式盡快將圍困人員轉(zhuǎn)移到安全地帶。要妥善安置受災(zāi)群眾，保證受災(zāi)群眾有吃、有穿、有住、有干凈水喝、有病能醫(yī)，同時做好保安工作，防止出現(xiàn)社會治安問題。出現(xiàn)人員受傷后，要立即組織衛(wèi)生部門進(jìn)行搶救，盡量避免因醫(yī)治無效死亡。要組織衛(wèi)生部門開展災(zāi)后疾病防疫工作，及時做好消毒，防止出現(xiàn)大面積疫情。當(dāng)藥品短缺或技術(shù)力量不夠時可以請求上級部門直至中央調(diào)動全國資源支援受災(zāi)地區(qū)。出現(xiàn)人員死亡后，要切實(shí)做好善后工作，重點(diǎn)是做好家屬安撫和理賠工作。

一場洪災(zāi)過后，不可避免地會對水利、交通、通信、農(nóng)業(yè)、工業(yè)等設(shè)施造成不同程度的損壞，有些甚至?xí)馐車?yán)重?fù)p壞，特別是水利設(shè)施。作為領(lǐng)導(dǎo)干部，必須在爭取上級部門支持的同時，發(fā)揚(yáng)不等不靠的精神，發(fā)動群眾開展災(zāi)后重建工作，尤其是對一些基礎(chǔ)性設(shè)施，要優(yōu)先修復(fù)。要重視水毀水利設(shè)施修復(fù)，盡快修復(fù)至水毀前標(biāo)準(zhǔn)，恢復(fù)其防洪功能，以迎接下一場洪水。要反思洪災(zāi)防御設(shè)施的不足，加快建設(shè)，形成完善的防災(zāi)減災(zāi)體系。

三、提升三項(xiàng)能力

從全國情況看，領(lǐng)導(dǎo)干部因?yàn)楣ぷ鞑坏昧Ρ粏栘?zé)的情況時有發(fā)生。這與領(lǐng)導(dǎo)干部的組織協(xié)調(diào)、形勢研判和輿情掌控能力不強(qiáng)密切相關(guān)。因此，要做好洪災(zāi)防御工作，領(lǐng)導(dǎo)干部必須提升三項(xiàng)能力。

一是提升組織協(xié)調(diào)能力。洪澇災(zāi)害涉及部門多，防御難度大，需要水利、氣象、海洋、交通、國土、城建、衛(wèi)計、民政、公安等多個政府部門通力合作，解放軍指戰(zhàn)員、武警官兵等全力支持，新聞媒體、企業(yè)等全程介入。部門職責(zé)不同，參與性質(zhì)、參與時間也不盡相同，協(xié)調(diào)難度極大。因此，作為防御洪災(zāi)的指揮決策者，必須具備較高的組織協(xié)調(diào)能力，才能有效調(diào)動各部門力量、各種資源，有序有力開展各項(xiàng)工作。

二是提升形勢研判能力。領(lǐng)導(dǎo)干部特別是新上任的領(lǐng)導(dǎo)干部必須盡快掌握降雨、臺風(fēng)、洪水、滑坡、泥石流、風(fēng)暴潮等一些專業(yè)性較強(qiáng)的知識，熟悉相關(guān)工作程序，了解分析所轄地區(qū)歷史洪澇災(zāi)害成因、出險、致災(zāi)等情況，能夠?qū)ε_風(fēng)路徑、登陸地點(diǎn)、影響范圍，強(qiáng)降雨地區(qū)、降雨強(qiáng)度，洪水、險情發(fā)展趨勢等進(jìn)行研判，做到果斷不武斷，特別是人員緊急轉(zhuǎn)移、圩垸分洪、傷員搶救等方面，否則可能耽誤最佳時機(jī)，加重洪澇災(zāi)情。

三是提升輿情掌控能力。隨著移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，微信、微博等即時通信方式的廣泛應(yīng)用，宣傳報道進(jìn)入自媒體時代，人人都有話筒，信息傳播速度之快、謠言傳播之廣、負(fù)面消息影響之壞、輿情掌控難度之大，前所未有，對每一位領(lǐng)導(dǎo)干部是嚴(yán)峻考驗(yàn)。要組織宣傳部門制定相應(yīng)預(yù)案，做到主動報道、及時報道、如實(shí)報道，搶占先機(jī)，及時辟謠，爭取主動。要及時報道防洪搶險救災(zāi)工作中的先進(jìn)事跡、工程取得的作用與效益，傳播正能量。新聞發(fā)言人、接受采訪人員要熟悉事件概況、采訪目的，對可能問到、需要解釋的問題要有所準(zhǔn)備。

責(zé)任編輯 李建章

Key points related to commanding and decision making in flood protection

//Wan Haibin

Frequent happening of flood disasters due to special geological features and climate condition has become the burden to fast development of economy and society in the stricken areas where have been suffered from major casualties.Taking the significance of flood control into consideration,chief executive responsible system has been employed that requires the commander and decision makers take the risks and shoulder the responsibilities,and also concentrate on five links of preparation,regulation,disaster relief,rescue and recovery. Three capacities need to be enhanced,including coordination,in-depth study and research and information-based decision making.

flood and waterlogging disaster;protection;commanding;key point for decision making

TV+X4

B

1000-1123（2016）16-0001-03

2016-08-05

萬海斌，副主任，教授級高級工程師。