水電移民逐年貨幣補(bǔ)償安置方式理論研究與實踐

吳立恒

（水電水利規(guī)劃設(shè)計總院，100120，北京）

水電移民逐年貨幣補(bǔ)償安置方式理論研究與實踐

吳立恒

（水電水利規(guī)劃設(shè)計總院，100120，北京）

從我國征地補(bǔ)償價格理論、生產(chǎn)安置基礎(chǔ)理論、資金時間價值理論、征地補(bǔ)償特征等方面入手，深入探討了逐年貨幣補(bǔ)償安置方式的理論基礎(chǔ)，以期為我國水電工程移民逐年貨幣補(bǔ)償安置方式的進(jìn)一步實踐提供有益的理論指導(dǎo)。

水電工程；移民安置；逐年貨幣補(bǔ)償；理論基礎(chǔ)

一、背景介紹

水電工程建設(shè)征地量大且集中，遷移人口較多，征地移民工作較其他基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)更為復(fù)雜。長期以來水電工程移民安置思路是實行以土地為主的大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方式，以當(dāng)?shù)氐馁Y源承載力和環(huán)境容量為基礎(chǔ)，對征地涉及移民給予妥善安置。隨著水電工程向河流上游高山峽谷地帶推進(jìn)，土地資源緊缺、耕園地資源匱乏、人地矛盾逐漸突出，資源承載力和環(huán)境容量已經(jīng)不足以完全以農(nóng)業(yè)為主來進(jìn)行移民安置，傳統(tǒng)的移民安置方式不能適應(yīng)當(dāng)前移民安置的需要。目前，我國水電開發(fā)已經(jīng)跨越了資金制約、市場消納制約和技術(shù)制約階段，移民已經(jīng)成為我國水電開發(fā)的主要制約因素。創(chuàng)新移民安置方式，通過采用 “少土”“無土”等非農(nóng)安置措施來進(jìn)行移民安置，使得逐年貨幣補(bǔ)償安置方式應(yīng)運(yùn)而生。

逐年貨幣補(bǔ)償安置，在其發(fā)展歷程中也被稱為 “長期補(bǔ)償”“長效補(bǔ)償”等。1990年起，我國先后在四川、云南、貴州、廣西和湖南等地的水電工程進(jìn)行了一定程度上的試點探索，取得了良好效果。把傳統(tǒng)的以土安置轉(zhuǎn)變?yōu)橐蚤L效補(bǔ)償為基礎(chǔ)的多渠道安置方式，有助于緩解有土安置壓力，減少移民遠(yuǎn)遷，減輕電站融資壓力?！秶野l(fā)展改革委關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改能源〔2012〕293號）中對逐年貨幣補(bǔ)償方式在試點工程移民安置中的有效性表示肯定，并指出各地要根據(jù)自己的實際情況，穩(wěn)步探索逐年貨幣補(bǔ)償?shù)陌仓梅绞剑瑫r也為深入研究逐年貨幣補(bǔ)償方式，提供了政策依據(jù)。

目前逐年貨幣補(bǔ)償安置方式還停留在試點實踐階段，缺少對問題本質(zhì)的深刻思考，還未形成統(tǒng)一的概念和定義，各地在試點探索時對補(bǔ)償范圍、兌付標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償期限等還存在諸多差異，國家層面尚未有統(tǒng)一的政策和規(guī)范，缺乏理論的正確指導(dǎo)。實踐是理論研究的基礎(chǔ)，而理論對實踐又有指導(dǎo)作用，沒有理論指導(dǎo)的實踐是不科學(xué)的，缺乏生命力。因此，深入探討逐年貨幣補(bǔ)償安置方式的理論基礎(chǔ)，對我國水電工程移民的逐年貨幣補(bǔ)償安置方式十分必要。

二、我國征地補(bǔ)償價格理論

我國土地政策是以社會主義公有制為基礎(chǔ)，在土地權(quán)屬上為兩級所有，即全民所有的國有土地和勞動群眾集體所有的集體土地，憲法授予了國家土地征收、征用的權(quán)利，為了公共利益可以將勞動群眾集體所有的土地強(qiáng)制性的征收為國家所有并給予補(bǔ)償，在征收土地的過程中，就產(chǎn)生了對被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償和安置的問題。

征地補(bǔ)償是一種行政補(bǔ)償。我國征地補(bǔ)償定價是以馬克思的地租地價理論為基礎(chǔ)，借鑒西方地租地價理論，發(fā)展并形成了符合我國實際情況的土地價格理論。征地補(bǔ)償價格理論為研究逐年貨幣補(bǔ)償安置的兌付標(biāo)準(zhǔn)和資金來源提供了重要指導(dǎo)。

1.馬克思地租地價理論

馬克思的地租價格理論是我國制定征收土地補(bǔ)償費用標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)依據(jù)，從1986年全國人大通過的第一部《中華人民共和國土地法》（簡稱土地法）開始，就確立了按照馬克思的土地價格理論計算征收土地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的思路。產(chǎn)值倍數(shù)法和片區(qū)綜合地價法是到目前為止我國大部分地區(qū)應(yīng)用比較廣泛的征地補(bǔ)償方法之一。在目前各地對逐年貨幣補(bǔ)償?shù)奶剿髦校泼癜仓醚a(bǔ)償資金基本上來源于被征收耕地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費。馬克思地租地價理論是土地法確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)，也是逐年貨幣補(bǔ)償資金計算方法研究的理論依據(jù)。同時馬克思的地租概念也為逐年貨幣補(bǔ)償確定逐年兌付標(biāo)準(zhǔn)提供了依據(jù)。

2.西方地租地價理論

我國在制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價時基本依據(jù)為馬克思地租理論，也將西方地價理論作為測算理論的補(bǔ)充并運(yùn)用其對地價進(jìn)行修正，特別是征地片區(qū)綜合地價測算在一定程度上體現(xiàn)和運(yùn)用了西方土地價格理論。征地片區(qū)綜合地價和統(tǒng)一年產(chǎn)值測算除考慮地類、產(chǎn)值、位置、等級和人均耕地數(shù)量外，還要考慮土地的市場供求、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平和居民最低生活保障水平等因素，對我國征地補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修正。

3.地租地價理論在我國的應(yīng)用與發(fā)展

目前，我國實行土地所有權(quán)和土地使用權(quán)相互分離的制度，在現(xiàn)今社會主義制度的框架下，絕對地租和級差地租依然存在。社會主義絕對地租有著不同的形式，主要包括國家所有土地發(fā)生的國家與單位及個人之間的土地出讓（或租賃）關(guān)系等，或者集體所有土地發(fā)生的集體與農(nóng)戶之間的土地承包、租賃關(guān)系，以及其他的關(guān)系形式。

從20世紀(jì)九十年代末開始的土地使用制度改革，建立起了我國社會主義地租理論體系和土地價格的制度體系，形成了具有我國特色的土地征收補(bǔ)償和估價的理論、方法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立起了符合我國國情的，以基準(zhǔn)地價、標(biāo)定地價和協(xié)議出讓最低價為核心的地價體系。深刻了解和掌握我國地租地價理論和土地價格市場管理體制機(jī)制，對逐年貨幣補(bǔ)償?shù)馁Y金計算方法研究有重要的理論作用和實際操作意義。

三、生產(chǎn)安置的基礎(chǔ)理論

我國的土地屬于全民所有或集體所有，其性質(zhì)是社會主義公有制。土地不能進(jìn)行買賣，農(nóng)民被征地后，個人是沒有權(quán)利和辦法獲得土地自我生產(chǎn)安置的，在我國是由政府負(fù)責(zé)被征地農(nóng)民的生產(chǎn)安置，通過某種補(bǔ)償安置方式，來替代土地對農(nóng)民的功能。因此，在理論上研究土地的功能以及馬克思土地資本理論和資產(chǎn)社會政策理論，是妥善做好被征地農(nóng)民的生產(chǎn)安置問題的前提。

1.土地功能理論

歸納起來，土地主要有5個方面的功能：一是生產(chǎn)要素功能，這也是土地最基本的功能，土地作為最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，為人們提供了滿足日常生活所必需的糧食等生活資料；二是提供就業(yè)崗位的功能，土地是人們基本的勞動對象，人們在土地上勞作，土地為農(nóng)民提供了穩(wěn)定的就業(yè)崗位和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動技能培訓(xùn)機(jī)會；三是社會保障的功能，土地是農(nóng)民對生存的一種依賴，土地維系著農(nóng)民賴以生存的必要條件；四是經(jīng)濟(jì)收益的功能，土地的經(jīng)濟(jì)意義在于利用土地生產(chǎn)有效益的產(chǎn)品，除滿足農(nóng)民正常需求外，多余的部分可以通過商品交易取得經(jīng)濟(jì)報酬；五是社會穩(wěn)定的功能，土地保障居民糧食需求的供給，維持著國家和社會的穩(wěn)定。

從本質(zhì)上講，對農(nóng)村移民進(jìn)行生產(chǎn)安置，即在農(nóng)村移民的土地被征收后，或者通過為被征地農(nóng)民籌措新的土地資源以替代原有土地，使得被征地農(nóng)民不因征地而失去土地，或者通過為被征地農(nóng)民提供就業(yè)扶持等措施替代原有土地功能，以保持被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活水平。逐年貨幣補(bǔ)償也是一種生產(chǎn)安置方式，從理論上講，研究重點就是這種安置方式對被征收土地功能的替代程度。

2.馬克思土地資本理論

在馬克思資本理論當(dāng)中，土地資本理論是其重要構(gòu)成。土地資源具有雙重屬性，即自然屬性和社會屬性。能夠帶來經(jīng)濟(jì)價值的土地資源就是土地資產(chǎn)。土地資產(chǎn)是土地的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，以財產(chǎn)狀態(tài)呈現(xiàn)，因而明確的權(quán)屬關(guān)系及排他性是其鮮明特點，價值量是其計量標(biāo)準(zhǔn)。

馬克思的資本理論是以資本主義的雇傭勞動關(guān)系為研究背景的，但就我國農(nóng)村目前實行的土地制度而言仍然適用。首先，我國現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的客觀條件，表明了土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)能夠分離，這種分離使農(nóng)戶逐漸成為獨立的經(jīng)濟(jì)實體，土地經(jīng)過長期經(jīng)營，成為農(nóng)戶生存和發(fā)展的重要渠道,這使得農(nóng)戶對承包地的產(chǎn)權(quán)和收益權(quán)提出要求，來擴(kuò)大生產(chǎn)增加福利。其次，雖然我國法律規(guī)定農(nóng)村土地的歸屬是農(nóng)村集體，但不同集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的土地數(shù)目和質(zhì)量不等，土地距離市場與城市的遠(yuǎn)近也不盡相同，因此，等量的勞動投入所產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)收益相差很大，就自然而然地產(chǎn)生了絕對地租和級差地租。農(nóng)民土地被征收后，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織對土地的所有權(quán)、收益權(quán)及用益物權(quán)不復(fù)存在，由原有的實物形態(tài)轉(zhuǎn)化為逐年貨幣補(bǔ)償資金的形式，將原有資源的積聚轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)金收入的流動，相當(dāng)于移民征地補(bǔ)償費用資本化，在一定期限內(nèi)移民每年獲得相當(dāng)于土地受益。

3.資產(chǎn)社會政策理論

以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的社會政策理論是1990年由美國華盛頓大學(xué)麥克爾·史樂山教授在《資產(chǎn)與窮人》一書中首次提出的。史樂山所指的資產(chǎn)涵義廣泛，不僅包括貨幣儲蓄、金融證券、不動產(chǎn)（如住房等）、農(nóng)場或耕地等有形資產(chǎn)，還包括基于個人因素和社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的信譽(yù)、人力資本等無形資產(chǎn)。史樂山以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的社會政策，是為了解決貧困和社會福利問題而提出的，對于水利水電工程移民安置也有指導(dǎo)意義。移民土地被征收后，通過籌措土地給移民重新配置土地、利用征地補(bǔ)償費用入股電站建設(shè)、利用征地補(bǔ)償費用置辦其他可以為移民帶來收入的資產(chǎn)等，都屬于通過為移民增加資產(chǎn)解決移民生產(chǎn)安置問題，都符合以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的社會政策理論。逐年貨幣補(bǔ)償，也相當(dāng)于移民被征收土地后重新給移民提供了在一定期限內(nèi)為移民能夠提供相對穩(wěn)定收入的資產(chǎn)，也應(yīng)該用以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的社會政策理論進(jìn)行解釋。

四、資金時間價值理論

逐年貨幣補(bǔ)償安置實質(zhì)是一種以一定期限的動態(tài)補(bǔ)償代替一次性靜態(tài)補(bǔ)償?shù)恼鞯匮a(bǔ)償模式。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，“資金的時間價值”是客觀存在的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。確立資金的時間價值觀念對研究逐年貨幣補(bǔ)償?shù)馁Y金支付和補(bǔ)償期限有十分重要的意義。

資金時間價值是指一定量的資金在不同時點上的價值量差額。在工程經(jīng)濟(jì)分析中，無論是技術(shù)方案所發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)效益還是所消耗的人力、物力和自然資源，最后都以價值形態(tài)即資金的形式表現(xiàn)出來。資金的價值隨時間變化而變化，是時間的函數(shù)，隨時間的推移而增值，其增值的這部分資金就是資金的時間價值。

逐年貨幣補(bǔ)償安置是將來源于被征收耕園地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的資金，在征地后的一定期限內(nèi)逐年支付一定金額的征地補(bǔ)償費用。和傳統(tǒng)的移民安置方式比較，相當(dāng)于補(bǔ)償費用由原來的一次性補(bǔ)償支付轉(zhuǎn)變?yōu)槿舾赡曛鹉曛Ц丁Ｓ捎谥鹉曦泿叛a(bǔ)償安置的補(bǔ)償期限長，在補(bǔ)償期限內(nèi)對補(bǔ)償對象的收入影響和逐年補(bǔ)償資金進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析，期限內(nèi)每年都會產(chǎn)生現(xiàn)金流量，需要將不同時間的逐年貨幣補(bǔ)償金按其時間價值折算為同一時間的資金值進(jìn)行分析比較。

五、我國征地補(bǔ)償?shù)奶卣?/h2>

征地涉及農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)的改變，逐年貨幣補(bǔ)償安置方式與被征地農(nóng)民的土地收益息息相關(guān)。研究我國征地補(bǔ)償?shù)奶卣魇茄芯恐鹉曦泿叛a(bǔ)償安置方式補(bǔ)償方法的基礎(chǔ)。

由于我國特殊的國體，征收征用及補(bǔ)償也有自身的特點：一是確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),我國的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)用法律、法規(guī)或者規(guī)章進(jìn)行規(guī)定；二是征收的最終決定權(quán)或者裁決權(quán)在政府，其他國家則是采用共同委托評估、協(xié)商乃至法院裁決；三是對“公共利益”認(rèn)定寬泛，難以成為“征收”的前置條件；四是依據(jù)馬克思理論，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照被征土地的原用途確定。

六、結(jié) 語

逐年貨幣補(bǔ)償是針對水電工程水庫庫周土地資源匱乏、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置移民容量不足而采取的一項新的生產(chǎn)安置方式，它將征地補(bǔ)償費用由為移民籌措土地等生產(chǎn)措施的一次性支付調(diào)整為在一定期限內(nèi)的逐年支付，目前已在一些省市進(jìn)行了試點實踐，取得了良好的效果，有助于緩解了人地矛盾，有利于推進(jìn)水利水電工程建設(shè)和移民搬遷安置。分析結(jié)果表明，逐年貨幣補(bǔ)償安置方式具有扎實的理論基礎(chǔ)，是一種切實可行的移民安置方式，也是對現(xiàn)有生產(chǎn)安置政策的有益補(bǔ)充。本文研究成果為逐年貨幣補(bǔ)償安置方式的進(jìn)一步實踐及科學(xué)發(fā)展提供理論支撐和規(guī)范指導(dǎo)。

[1]龔和平.水電工程移民問題與對策探討[J].水力發(fā)電，2014(3).

[2]龔和平.探索新時期水電水利移民安置路徑[J].廣西電業(yè)，2013（6）.

[3]郭萬偵,徐靜.水電移民逐年貨幣補(bǔ)償安置方式優(yōu)劣分析[J].水力發(fā)電學(xué)報，2014(3).

[4]張一軍,彭幼平,徐粵.水電工程建設(shè)征地土地貨幣化補(bǔ)償方式的探討[J].水力發(fā)電，2007(1).

[5]高新民.資金時間價值與企業(yè)投資決策 [J].鄭州鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報,2009(2).

責(zé)任編輯 安天杭

Theoretical studies on ways of yearly monetary compensation to resettlement of hydropower projects and its practical application

//Wu Liheng

In-depth analysis is conducted on the theoretical basis of yearly monetary compensation to resettlement of hydropower projects,considering theory of pricing,production arrangement,time value of money and special features of land acquisition compensation.It is expected to provide a base for further application in China.

hydropower;resettlement arrangement;yearly monetary compensation;theoretical base

TV632+D632.4

B

1000-1123（2016）16-0018-03

2016-06-29

吳立恒，工程師，主要從事水利水電工程移民政策研究。