西北干旱區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革模式與推進策略
——以甘肅省改革試點為例

劉小勇，胡艷超，劉定湘，張潔宇，曹 璐

（1.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京；2.北京中水潤澤咨詢有限公司，100054，北京）

西北干旱區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革模式與推進策略
——以甘肅省改革試點為例

劉小勇1，胡艷超2，劉定湘1，張潔宇2，曹 璐2

（1.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京；2.北京中水潤澤咨詢有限公司，100054，北京）

西北干旱區(qū)水資源稀缺，具有灌溉依賴程度高、節(jié)水潛力大、用水戶水商品意識強等特點，有利于加快推進農(nóng)業(yè)水價改革。通過對2015年甘肅省農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點的實證分析，提出了在西北干旱區(qū)的井灌區(qū)、井渠混合灌區(qū)、高揚程提水灌區(qū)的可復(fù)制、易推廣的農(nóng)業(yè)水價改革模式，進一步提出了建立科學(xué)的水價形成機制、分區(qū)分類制定改革方案、深化農(nóng)田灌溉供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和推進土地規(guī)?；a(chǎn)等推進策略。

西北干旱區(qū)；農(nóng)業(yè)水價綜合改革；模式；策略；甘肅省

我國農(nóng)業(yè)用水占總用水量的60%以上，是落實節(jié)水優(yōu)先方針的重點所在。加快推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，充分發(fā)揮市場機制對水資源供求的調(diào)節(jié)作用，是優(yōu)化水資源配置、促進農(nóng)業(yè)節(jié)水的重要舉措，也是促進農(nóng)業(yè)灌溉供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。水資源是西北干旱區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵制約因素，隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略持續(xù)實施和“一帶一路”建設(shè)逐步加快，水資源的瓶頸制約進一步凸顯。西北干旱區(qū)農(nóng)業(yè)用水所占比重高，推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革、發(fā)揮水價杠桿作用、提高農(nóng)業(yè)用水效率是有效緩解水資源短缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和必然選擇。

一、農(nóng)業(yè)水價綜合改革特點

受自然地理和經(jīng)濟社會共同影響，西北干旱區(qū)推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革既有有利條件，也有制約因素，主要特點綜合分析如下。

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對灌溉依賴程度高，水資源供給競爭性明顯

西北干旱地區(qū)多年平均年降水量在200～400mm之間，蒸發(fā)能力平均為降水量的6～10倍。以甘肅省民勤縣為例，年均降水量110mm，而蒸發(fā)量高達2 644mm，是降水量的24倍，作物生長期4—7月份蒸發(fā)量占年蒸發(fā)量的70%。相對于豐水地區(qū)，西北干旱區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對灌溉的依賴程度高，灌溉用水需求相對穩(wěn)定，用水戶對灌溉用水十分重視，有利于農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施管理、水費計收等。同時，水資源稀缺性明顯，生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水競爭性特征顯著，有利于推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和發(fā)揮價格杠桿對水資源配置的調(diào)節(jié)作用。

2.農(nóng)業(yè)灌溉方式相對落后，價格改革可有效促進節(jié)水

2016年1月召開的全國農(nóng)田水

利改革現(xiàn)場會上，汪洋副總理指出，要在完善水價形成機制上取得突破，既不增加農(nóng)民負擔(dān)，又促進農(nóng)業(yè)節(jié)水，創(chuàng)造有利于農(nóng)田水利發(fā)展的市場環(huán)境。西北干旱區(qū)經(jīng)過多年發(fā)展，節(jié)水設(shè)施得到一定推廣，但大多地區(qū)仍然采用傳統(tǒng)的灌溉方式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高耗水、低產(chǎn)出現(xiàn)象依然存在。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年甘肅省有效灌溉面積1 926萬畝（1畝=1/15 hm2，下同），其中高效節(jié)水灌溉面積只有365萬畝，占全省有效灌溉面積的19%。通過采用高效節(jié)水灌溉方式、調(diào)整作物種植結(jié)構(gòu)等措施，可有效提高水資源的利用效率和效益，初步測算畝均灌溉用水量可下降約20%～30%，節(jié)水潛力較大。通過水價改革和政策引導(dǎo)，能有效促進節(jié)約用水，在水價提高的同時降低畝均灌溉用水量，易于用水戶接受。

3.農(nóng)民具有一定的水商品意識，有較好的改革基礎(chǔ)

灌溉是西北干旱區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必備條件，農(nóng)戶對灌溉用水繳納水費比較認(rèn)同，部分地區(qū)已初步形成 “水商品”意識。甘肅省早在20世紀(jì)80年代初就建立了水費制度，1982年制定的農(nóng)業(yè)水費標(biāo)準(zhǔn)為0.005～0.007元/m3。2000年以來，張掖等地區(qū)探索實行水票制，憑票供水，農(nóng)戶節(jié)約的水資源可進行轉(zhuǎn)讓，形成水市場雛形。在甘肅省2015年農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點區(qū)，農(nóng)業(yè)水價平均達到運行維護成本，部分試點區(qū)經(jīng)濟作物水價達到全成本甚至微利水平。

4.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益低，農(nóng)民對水價承受能力有限

西北干旱區(qū)是我國重要的糧棉油生產(chǎn)基地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益較低，農(nóng)民收入不高，對水價改革的承受能力有限。據(jù)統(tǒng)計，2013年全國農(nóng)村居民人均可支配收入為8 896元，西北干旱區(qū)的寧夏、甘肅、新疆分別為全國平均水平的77.9%、57.4%、82.0%。西北干旱區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革既要積極推進，又要考慮農(nóng)民水價承受能力，分步實施，同時要結(jié)合農(nóng)村其他改革，如土地流轉(zhuǎn)、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等，以實現(xiàn)改革整體效益最大化。

二、農(nóng)業(yè)水價改革模式

2015年，全國選取80個縣開展了農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點，旨在積累改革經(jīng)驗，因地制宜形成可復(fù)制、可推廣的模式。本研究選取2015年甘肅省農(nóng)業(yè)水價綜合改革的典型試點縣進行實例分析，總結(jié)農(nóng)業(yè)水價改革模式，為西北干旱區(qū)其他地區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革提供經(jīng)驗借鑒。綜合考慮灌區(qū)類型、水價形成機制、配套政策指向等因素，分別對甘肅省涼州區(qū)、高臺縣、白銀區(qū)的改革試點進行實證分析。

1.涼州區(qū)的改革模式

涼州區(qū)試點為純井灌區(qū)，主要特點是：建立科學(xué)的水價形成機制，通過水價優(yōu)惠等政策工具，促進節(jié)約用水和農(nóng)業(yè)種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

試點區(qū)位于武威市涼州區(qū)清源灌區(qū)，屬中型純井灌區(qū)，多年平均降水量158mm，蒸發(fā)量2 020mm。土地分散經(jīng)營，種植作物以玉米、瓜果、溫室蔬菜為主。農(nóng)業(yè)供水實行總量控制，村組人均灌溉面積控制在2畝以內(nèi)，灌溉用水按照“一井一表一證一卡一臺賬”進行管理。改革前農(nóng)業(yè)水價0.065元/m3。

試點區(qū)建立了反映水資源稀缺性和供水成本的農(nóng)業(yè)水價形成機制，改革后農(nóng)業(yè)水價0.095 8元/m3，達到微利水平，實現(xiàn)良性循環(huán)。水價由地下水水資源費（0.001元/m3）、骨干工程運行維護成本（0.064元/m3）、末級渠系運行維護成本（0.030 8元/m3）構(gòu)成。灌溉電費（0.17元/m3）未包含在水價中，單獨計收。

試點區(qū)利用水價的經(jīng)濟調(diào)節(jié)作用，促進節(jié)水和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。對設(shè)施農(nóng)業(yè)、高效節(jié)水、特色林果業(yè)種植和生態(tài)用水，用水定額內(nèi)按照優(yōu)惠50%執(zhí)行；對采用傳統(tǒng)方式種植的小麥、大麥、露地平作玉米等高耗水作物，用水定額內(nèi)按水費上浮50%執(zhí)行。通過水價改革，試點區(qū)畝均節(jié)水60m3，糧經(jīng)種植比例由2014年的45∶55調(diào)整到了2015年的34∶66，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)節(jié)水、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民增收的預(yù)期目標(biāo)。

2.高臺縣的改革模式

高臺縣試點區(qū)為井、渠混合灌區(qū)，主要特點是：建立科學(xué)水價形成機制，價格分步調(diào)整到位，全縣整體推進。

試點區(qū)位于張掖市高臺縣友聯(lián)灌區(qū)，屬井、渠混合的大型灌區(qū)，多年平均降水量100mm左右，蒸發(fā)量2 000 mm。土地分散經(jīng)營，種植的糧食作物以小麥為主，經(jīng)濟作物以玉米制種、瓜菜、番茄為主。灌區(qū)骨干工程由水管單位負責(zé)管理，末級渠系由用水戶協(xié)會管理，地表水斗口為終端計量，地下水以井計量。改革前地表水農(nóng)業(yè)水價0.1元/m3，地下水未計收水費。

試點區(qū)建立科學(xué)的水價形成機制，考慮農(nóng)民承受能力，分步實施。改革后，地表水水資源費0.005元/m3，骨干工程供水成本為0.218元/m3，末級渠系供水成本為0.019元/m3。地下水水資源費0.01元/m3，水價0.1元/m3?？紤]農(nóng)民承受能力，2015年將地表水骨干工程水價提高至運行維護成本水平0.152元/m3，2017年調(diào)整至全成本水平0.218元/m3。

高臺縣各灌區(qū)工程規(guī)模、類型相似，灌溉管理模式類同，全縣地表水和地下水實行統(tǒng)一的水價標(biāo)準(zhǔn)，相同水源相同價格，農(nóng)業(yè)水價改革在全縣整體推進。通過水價改革，農(nóng)民節(jié)水意識增強，大力發(fā)展高效農(nóng)田節(jié)水技術(shù)，膜下滴灌平均畝節(jié)水200m3，增加經(jīng)濟效益150元，壟膜溝灌平均畝節(jié)水110m3，增加經(jīng)濟效益75元，壟作溝灌平均畝節(jié)水60m3，增加經(jīng)濟效益20元，節(jié)水增收效益十分顯著。

3.白銀區(qū)的改革模式

試點區(qū)為高揚程提水灌區(qū)，主要

特點是：用水戶和政府分擔(dān)供水成本費用，用戶繳費，政府補貼，兩手發(fā)力。

試點區(qū)位于白銀市白銀區(qū)的大泵、王家車2個高揚程提水罐區(qū)，多年平均降水量198mm，蒸發(fā)量1 997 mm。土地分散經(jīng)營，糧食作物以小麥、玉米為主，經(jīng)濟作物以蔬菜、設(shè)施農(nóng)業(yè)為主。灌區(qū)從黃河提水，工程由水管單位和協(xié)會、村委會管理。改革前，大泵灌區(qū)由財政應(yīng)落實的 “兩費”共76.84萬元，水價由政府定價為0.25 元/m3；王家車灌區(qū)協(xié)商定價，按0.21 元/m3執(zhí)行。

試點區(qū)屬于高揚程提水灌區(qū)，供水成本高。經(jīng)測算，大泵灌區(qū)全成本水價0.524元/m3，王家車灌區(qū)0.435 元/m3；綜合運營水價大泵灌區(qū)0.340 元/m3，王家車灌區(qū)0.325元/m3。按照全成本確定水價，超出農(nóng)民水費承受能力。綜合考慮，按照不同的種植結(jié)構(gòu)（產(chǎn)出效益）分類定價，即糧食作物參照運營成本定價，大泵灌區(qū)0.294 元/m3，王家車灌區(qū) 0.325元/m3；設(shè)施農(nóng)業(yè)按照全成本定價，大泵灌區(qū)0.52 元/m3，王家車灌區(qū)0.44元/m3。

由于試點區(qū)執(zhí)行水價未達到工程運行維護成本，為保障工程良性運行，政府給予適當(dāng)財政補貼。包括國有骨干工程“兩費”和種植糧食作物灌區(qū)的精準(zhǔn)補貼。經(jīng)測算，試點區(qū)糧食作物用水精準(zhǔn)補貼資金 16.24萬元，補貼后獨立核算的灌區(qū)管理單位或農(nóng)民用水戶協(xié)會總收入達到成本水平。通過水價改革，強化了灌溉設(shè)施的管理和維修養(yǎng)護，促進水利工程良性運行；襯砌后末級渠系水利用系數(shù)由原來的0.57提高到0.81，提高了用水效率，得到群眾的認(rèn)可與支持。

三、推進策略

1.建立科學(xué)的水價形成機制，發(fā)揮價格杠桿的調(diào)節(jié)作用

西北干旱區(qū)水資源稀缺，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對灌溉供水依賴程度高，灌溉供水管理基礎(chǔ)較好。以市場化改革為導(dǎo)向，推進建立科學(xué)的水價形成機制，是農(nóng)業(yè)水價綜合改革的首要任務(wù)。按照市場化改革方向，水價構(gòu)成中應(yīng)包括反映供水生產(chǎn)成本的價格要素、反映水資源稀缺性的價格要素、反映供水對河湖生態(tài)系統(tǒng)功能影響的價格要素，考慮到吸引社會資本參與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)運營，有條件的地方水價構(gòu)成中還應(yīng)包括適當(dāng)?shù)睦麧櫤投惤稹Ｈ鐩鲋輩^(qū)和高臺縣試點區(qū)價格構(gòu)成中，包括水資源費和全成本運行維護費用，涼州區(qū)水價能實現(xiàn)微利，基本實現(xiàn)了灌溉供水具有市場生存能力的目標(biāo)，符合市場化的價格形成機制。通過建立科學(xué)的水價形成機制，試點區(qū)價格水平較改革前普遍有較大幅度提高。通過價格杠桿的調(diào)節(jié)，有效促進了節(jié)水和農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，同時為吸引社會資本參與農(nóng)田水利建設(shè)打下了良好基礎(chǔ)。

2.制定合理的農(nóng)業(yè)水價改革方案，分區(qū)分類有序推進

西北干旱區(qū)總體上具有水價改革的有利條件，但對于推進建立科學(xué)的農(nóng)業(yè)水價形成機制而言，影響因素多，應(yīng)根據(jù)灌區(qū)具體條件，因地制宜制定可行的農(nóng)業(yè)水價改革方案，整體推進。從供給水源來講，西北干旱區(qū)地下水補給源單一，井灌區(qū)應(yīng)嚴(yán)格控制地下水開采量，逐步提高地下水水資源費標(biāo)準(zhǔn)；地表水以自流為主的灌區(qū)，供水成本相對較低，水價應(yīng)按照全成本測算；高揚程提水灌區(qū)供水成本高，政府給予適當(dāng)補助。從用水需求來講，對明確種植糧食作物的區(qū)域，根據(jù)供水價格水平，可建立提補結(jié)合的價格管理機制，保護農(nóng)民種糧積極性；對種植經(jīng)濟作物區(qū)域，應(yīng)逐步按照市場化方式定價。從改革時序來講，應(yīng)充分考慮灌區(qū)現(xiàn)狀價格水平和群眾的承受能力，合理安排，有序推進，避免因價格大幅度波動造成負面影響。

3.深化農(nóng)田灌溉供給側(cè)改革，提升灌溉服務(wù)保障能力

農(nóng)田灌溉供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革包括完善農(nóng)田灌溉供水設(shè)施體系和優(yōu)化灌溉組織管理，以提升灌溉供水保證率和灌溉服務(wù)保障能力。大力開展區(qū)域規(guī)?；咝Ч?jié)水灌溉行動，推廣先進適用節(jié)水灌溉技術(shù)；暢通水源—輸水—田間灌溉系統(tǒng)，提高供水時效性。在灌溉供水組織管理方面，嚴(yán)格落實農(nóng)業(yè)灌溉總量控制和定額管理制度，促進用水結(jié)構(gòu)優(yōu)化；深化農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，形成更加高效的管理組織體系和專業(yè)化的灌溉服務(wù)機構(gòu)；及時發(fā)布灌溉供水各類信息，推進建立用水戶參與決策機制；嚴(yán)格監(jiān)管，避免搭車收費、價外費以及損害農(nóng)民用水權(quán)益等違法違規(guī)行為發(fā)生。

4.推進土地規(guī)?；a(chǎn)，破解水價改革“兩難”困局

西北干旱區(qū)以種植糧食作物為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益低，且土地分散經(jīng)營，難以形成規(guī)模效益。農(nóng)業(yè)供水維持現(xiàn)有較低的價格水平，難以確保灌溉工程的良性運行，不利于節(jié)約用水；按照市場化方式定價，農(nóng)民不易接受，甚至出現(xiàn)棄灌棄耕現(xiàn)象，形成農(nóng)業(yè)水價改革的“兩難”困局。西北干旱區(qū)土地平坦連片，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村各項改革，規(guī)范和有序推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，與農(nóng)業(yè)水價改革協(xié)同推進。采用大戶種植、聯(lián)戶經(jīng)營、公司經(jīng)營等模式，降低生產(chǎn)經(jīng)營（包括灌溉供水）成本，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模效益，提高用水戶水價承受能力。這樣既有利于建立市場化的水價形成機制，也有利于灌溉供水計量和水費收取，通過價格改革的傳導(dǎo)促進和引導(dǎo)農(nóng)田水利建設(shè)乃至農(nóng)村改革。

［1］國務(wù)院辦公廳.關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見［R］.2016.

責(zé)任編輯 安天杭

M odel and suggestions of agricultural water price reform in dry area of Northwest China——taking Gansu Province as a pilot

Liu Xiaoyong，Hu Yanchao，Liu Dingxiang，Zhang Jieyu，Cao Lu

It is suffering from water shortage in dry area of Northwest China，where highly depend on irrigation and has a great potential in water saving and water users have a strong awareness of water goods，which is benefit for accelerating agricultural water price reform.Based on demonstration of pilot project of Gansu Province in 2015，models of agricultural water price reform are developed that can be copied and further extended in well-irrigated，well-canal mixed and high-lift irrigated areas.Measures such as restructuring price formation，making plans separately for different zones，implementing supply-side structure reform and popularizing largescale production are put forward.

dry areasofNorthwestChina；agriculturalwaterprice comprehensive reform；model；strategy；Gansu Province

F407.9+F812.43

B

1000-1123（2016）14-0015-03

2016-03-15

劉小勇，教授級高級工程師，主要從事水利政策研究。

清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院研究課題（CIRS2015-6）。