何玉良，童國華，楊啟明，唐如洋

（1.江蘇省鹽城市水利局，224002，鹽城；2.江蘇省鹽城市河道管理處，224002，鹽城）

鹽城市水利工程確權(quán)管理對策探討

何玉良1，童國華1，楊啟明2，唐如洋1

（1.江蘇省鹽城市水利局，224002，鹽城；2.江蘇省鹽城市河道管理處，224002，鹽城）

水利工程；管理；對策措施；鹽城

一、鹽城市水利工程現(xiàn)狀

新中國成立以來，江蘇省鹽城市先后掀起了3次較大規(guī)模的治水高潮，一批規(guī)模大、影響廣的水利重點工程項目相繼上馬建成，平地開挖了蘇北灌溉總渠，拓浚了“四大港”，修建了擋潮閘，建成了通榆河和淮河入海水道，加固了沿海堤防,啟動實施了城市防洪，防洪、排澇、擋潮、灌溉工程體系日益健全。

二、鹽城市水利工程確權(quán)劃界中的問題

1.歷史問題

1992年9月，根據(jù)原國家土地管理局、水利部﹝1992﹞國土籍字第11號《關(guān)于水利工程用地確權(quán)有關(guān)問題的通知》精神，鹽城市政府批轉(zhuǎn)原市土地管理局、市水利局《關(guān)于水利工程用地確權(quán)定界工作的意見》（鹽政發(fā)〔1992〕204號）推動了全市首輪水利工程確權(quán)定界工作。鹽城市市直及所轄縣（市、區(qū)）水利工程管理單位層層摸底，查找工程建設(shè)時征地的原始資料，調(diào)查管理范圍的現(xiàn)狀及土地被占原因，對管理的范圍進(jìn)行認(rèn)真界定，初步繪制管理平面圖，由土地管理部門與水利工管單位進(jìn)行勘查定界，埋設(shè)界樁，繪制水管單位地籍圖，并由土地管理部門頒發(fā)土地使用證。由于時間跨度長，基層單位歷史資料不全，給水利工管單位確權(quán)定界工作帶來一定的難度，只在大型骨干工程取得了一定成果。至2005年，市直工程管理處和通榆河樞紐處所屬工管單位、運東船閘都相繼進(jìn)行了確權(quán)定界，領(lǐng)證率達(dá)95%。鹽城市境內(nèi)蘇北灌溉總渠、海堤、廢黃河堤、灌河堤相繼完成確權(quán)定界；淮河入海水道建成后由省入海水道管理處進(jìn)行了確權(quán)定界；通榆河（中段）全線貫通后由市水利工程管理處對通榆河（中段）全線河堤進(jìn)行確權(quán)定界，成為唯一由市掌握土地使用權(quán)的河道。其他河道工程確權(quán)定界相對滯后。

2.現(xiàn)存問題

一是確權(quán)劃界覆蓋率低。20世紀(jì)90年代初開展的確權(quán)劃界僅對部分省管重點水利工程進(jìn)行了確權(quán)劃界，而對于90年代后期至今興建的一批大中型水利工程，大部分均未進(jìn)行確權(quán)劃界，水利工程確權(quán)劃界總體覆蓋率不高。二是部分已劃界成果發(fā)生變化。已埋設(shè)的界樁及保護標(biāo)識牌相繼損毀、破壞；不少地段已確權(quán)劃界范圍地籍情況發(fā)生變化而未及時更新，有的管理范圍已被建筑物、農(nóng)田占用。三是已確權(quán)成果不適應(yīng)現(xiàn)行管理要求。鑒于當(dāng)時條件限制，已確權(quán)的成果資料均為紙質(zhì)件，絕大部分地籍權(quán)屬圖采用手繪圖紙，未進(jìn)行信息化處理，不適應(yīng)水利管理現(xiàn)代化、信息化要求。

三、水利工程管理范圍劃定工作必要性

1.政府依法行政的需要

《中華人民共和國水法》等涉水法律、法規(guī)對河道堤防管理范圍劃界確權(quán)作出了明確規(guī)定，河湖和水利工程管理范圍是進(jìn)行水行政執(zhí)法管理工作的界域，是依法行政的基本條件，如果沒有明確的管理界線，水行政執(zhí)法管理工作就沒有基礎(chǔ)和依據(jù)。

2.貫徹新時期治水方略的需要

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”新時期水利工作方針對加強水利工程管理、保證水利綜合效益的長期發(fā)揮提出了更高要求。黨的十八屆三中全會提出“對水流等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”。新出臺的“水十條”對保護生態(tài)空間、嚴(yán)格水域岸線用途管制提出了明確要求。江蘇省委十二屆六次全會要求按照中央統(tǒng)一部署，明確實現(xiàn)自然生態(tài)空間統(tǒng)一確權(quán)登記，切實加強河湖和水利工程管理與保護。因此，加快實施河湖和水利工程管理范圍劃定工作是貫徹新時期水利工作方針、進(jìn)一步明晰水利資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、加強水利工程管理、促進(jìn)水利工程興利除害效益長久發(fā)揮的一項重要基礎(chǔ)工作。

二戰(zhàn)結(jié)束后，科恩前往紐約大學(xué)深造，并獲得生物化學(xué)博士學(xué)位，當(dāng)時他的研究方向是抗體。后來，他前往巴黎巴斯德研究所，與法國生物化學(xué)家雅克·莫諾（Jacques Monod）共事，并成功描述了一組名為“乳糖操縱子”的大腸桿菌基因。這組基因負(fù)責(zé)為分解糖分（尤其是乳糖）的蛋白質(zhì)編碼。他們還共同探討了基因如何開啟和關(guān)閉，莫諾更是憑借此項工作，榮獲1965年諾貝爾醫(yī)學(xué)或生理學(xué)獎。

3.推進(jìn)水利管理體制改革的需要

《水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》明確提出要強化河湖管理與保護，加強河湖空間用途管制，并按照分級管理的原則落實河湖管護主體、管護責(zé)任和經(jīng)費。針對全市水利工程權(quán)屬不清、責(zé)任不明以及管理隊伍不健全、專業(yè)化水平不高、管養(yǎng)分離不徹底等問題，必須積極按照水利管理體制改革的要求，扎實開展河湖和水利工程管理范圍劃定工作，進(jìn)一步界定水利工程資產(chǎn)權(quán)屬，為科學(xué)利用水土資源，推進(jìn)管養(yǎng)分離制度的實施，建立科學(xué)、規(guī)范的管理體制提供基礎(chǔ)條件。

4.確保工程安全運行的需要

河道、湖泊、堤防、閘站等水利工程是保障經(jīng)濟社會發(fā)展的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，是防洪保安的生命線工程。由于不少地方重建輕管的傳統(tǒng)觀念尚未完全扭轉(zhuǎn)，與水爭地、亂占亂建、無序開發(fā)的違法現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴(yán)重時引起河道縮窄、岸線崩塌，造成行洪排澇不暢、堤防險情加劇，削弱了水利工程興利避害功能，影響了區(qū)域防洪除澇安全。因此，開展河湖和水利工程管理范圍劃定工作，加快建立科學(xué)規(guī)范的工程管理體系對于確保工程安全運行十分必要。

四、本輪確權(quán)劃界任務(wù)及難點分析

1.總體目標(biāo)和任務(wù)

根據(jù)水利部、江蘇省關(guān)于開展河湖和水利工程管理范圍劃定工作的總體要求，結(jié)合鹽城市實際，本次需要劃定管理范圍的水利工程重點是165條 （段）列入江蘇省骨干河道名錄以及重要縣內(nèi)的河道、11座湖泊、671 km一線和二線海堤、117座大中小型閘站工程。具體目標(biāo)為：2016年完成40條（段）河道、10座湖泊、601 km海堤、86座大中小型閘站工程管理范圍劃定工作；2017年完成75條（段）河道、1座湖泊、70 km海堤、31座大中小型閘站工程管理范圍劃定工作；2018年完成其余50條（段）河道管理范圍劃定工作；2019年全面完成驗收。

2.難點分析

①歷史遺留問題多。長期以來，水利工程管理邊界不清、權(quán)屬不明現(xiàn)象比較突出。水利工程管理用地被侵占現(xiàn)象較為普遍，有的地段歷史上就一直由老百姓耕種甚至被地方政府作為責(zé)任田分給農(nóng)戶種植、建房；有的工程由于建設(shè)時間久遠(yuǎn)，檔案資料不全，給辦理確權(quán)手續(xù)帶來一定難度。

②用地指標(biāo)落實難。大部分中小型水利工程在工程建設(shè)時沒有將工程和管理范圍征用列入工程概算，未能辦理土地征用手續(xù)，本次如辦理確權(quán)手續(xù)，涉及耕地的需要增加用地指標(biāo)還要承擔(dān)資金補償，地方政府落實耕地占補平衡和資金補償難度大。

④組織協(xié)調(diào)工作量大。河湖和水利工程管理范圍劃定工作政策性強，涉及面廣，工作量大，從實施方案的編制、符合性審查、政府批復(fù)到實施過程的項目管理、資金保證、矛盾協(xié)調(diào)、總體驗收等環(huán)節(jié)都離不開地方政府及財政、國土、規(guī)劃、林業(yè)、環(huán)保等相關(guān)部門的配合支持，特別是工程屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組在用地范圍、界樁埋設(shè)方面的矛盾協(xié)調(diào)工作尤為重要。同時，在技術(shù)層面上完成水利工程管理范圍劃定工作離不開測繪、檔案、檢測等相關(guān)行業(yè)的技術(shù)支持和服務(wù)支撐。

五、對策措施

1.建立機制，協(xié)調(diào)推進(jìn)

首先必須建立政府主導(dǎo)、相關(guān)部門參與的組織協(xié)調(diào)機制。鹽城市以及所轄各縣（市、區(qū)）政府均成立了河湖和水利工程管理范圍劃定工作領(lǐng)導(dǎo)小組，政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，市、縣（市、區(qū)）水利局主要負(fù)責(zé)人為副組長，發(fā)改、水利、國土、財政、規(guī)劃、交通、城建等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員，并明確了部門職責(zé)。

2.先易后難，分類指導(dǎo)

遵循先易后難、分類指導(dǎo)、分批分類推進(jìn)的原則，在保證劃界工作的基礎(chǔ)上，對于具備條件的同步實施權(quán)屬界定。對于管理范圍已領(lǐng)取土地使用證的河湖和水利工程，本次對權(quán)屬邊界作進(jìn)一步核實確認(rèn)，并做好地籍信息化工作；對于在前期工作階段已劃定用地紅線、征用補償?shù)芾矸秶搭I(lǐng)取土地使用證的河湖和水利工程，須完善土地權(quán)屬登記手續(xù)，領(lǐng)取土地使用證，并進(jìn)行地籍信息化；對于雖未辦理征用手續(xù)但其占用管理范圍現(xiàn)狀為國有土地范圍的水利工程，按照水利工程用地的土地性質(zhì)進(jìn)行確權(quán)登記。

3.試點先行，示范引導(dǎo)

江蘇省水利廳、國土廳、財政廳于2015年開始了試點工作。鹽城市東臺市作為全省13個試點縣（市）之一，明確以海堤和大中型泵站作為試點內(nèi)容先行開展管理范圍劃定工作，在試點項目推進(jìn)過程中實行項目法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、合同管理制、工程監(jiān)理制和代建制，取得了很好成效，將為從面上全面推進(jìn)管理范圍劃定工作提供示范引導(dǎo)，發(fā)揮積極作用。

4.規(guī)范實施,保證質(zhì)量

科學(xué)組織實施河湖和水利工程管理范圍劃定是保證工作取得成效的關(guān)鍵。為加強這項工作的過程控制，規(guī)范管理程序，建議參照水利基建程序，縣（市、區(qū)）或水利工程管理單位成立項目法人，通過公開招標(biāo)或競爭性談判確定實施單位，推行監(jiān)理制，引進(jìn)第三方檢測，有條件的地區(qū)可試行“代建制”的建管模式，通過規(guī)范實施，把好過程質(zhì)量控制關(guān)、進(jìn)度工期關(guān)，確保有序推進(jìn)，按期保質(zhì)完成工作任務(wù)。

責(zé)任編輯 董明銳

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1000-1123（2016）18-0046-02

2016-06-29

何玉良，副局長，高級工程師。