劉　寧

(水利部，北京 100053)

加快水土保持生態(tài)文明建設(shè)步伐促進(jìn)長(zhǎng)江上游全面建成小康社會(huì)

劉寧

(水利部，北京 100053)

[關(guān)鍵詞]生態(tài)文明建設(shè)；水土保持；長(zhǎng)江上游

[摘要]自長(zhǎng)江上游水土保持委員會(huì)第十五次會(huì)議以來(lái)，上游7省(市)深化水土保持改革，推進(jìn)水土保持發(fā)展，取得了新的進(jìn)展和成效：一是加強(qiáng)配套法規(guī)建設(shè)，不斷完善水土保持法制體系；二是強(qiáng)化預(yù)防監(jiān)督，有效控制了人為水土流失；三是堅(jiān)持綜合治理，持續(xù)發(fā)揮水土保持綜合效益；四是加強(qiáng)部門協(xié)作，發(fā)揮了資源整合的聚合效應(yīng)；五是不斷深化改革，激發(fā)了水土保持發(fā)展活力。做好水土保持工作對(duì)長(zhǎng)江上游生態(tài)整體改善和夯實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)意義重大，結(jié)合當(dāng)前水土保持面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)和新要求，建議繼續(xù)做好以下重點(diǎn)工作：創(chuàng)新體制機(jī)制，以改革推進(jìn)水保工作；依法行政，強(qiáng)化監(jiān)督管理；因地制宜、分區(qū)防治，實(shí)現(xiàn)水土保持效益最大化；注重自然恢復(fù)，加強(qiáng)封育保護(hù)，促進(jìn)生態(tài)改善；搞好頂層設(shè)計(jì)，以規(guī)劃引領(lǐng)水保發(fā)展；加強(qiáng)部門協(xié)作，合力共建生態(tài)文明。

1長(zhǎng)江上游水土保持工作成效顯著

自長(zhǎng)江上游水土保持委員會(huì)第十五次會(huì)議以來(lái)，上游7省(市)深入貫徹十八大以來(lái)的最新精神和部署，全面落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的最新要求和布局，開(kāi)拓創(chuàng)新，積極作為，深化水土保持改革，推進(jìn)水土保持發(fā)展，取得了新的進(jìn)展和成效，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)全國(guó)水土保持生態(tài)建設(shè)起到了示范和引領(lǐng)作用。

1.1加強(qiáng)配套法規(guī)建設(shè)，不斷完善水土保持法制體系

新水土保持法頒布實(shí)施后，各地積極推進(jìn)水保法配套法規(guī)建設(shè)工作，加快完善法制體系。長(zhǎng)江上游7省(市)高度重視水土保持法制工作，促進(jìn)依法行政，全部出臺(tái)了水土保持法實(shí)施辦法(條例)，并在一些方面取得突破，提升了水保法的剛性和可操作性；同時(shí)，貴州、四川、重慶、湖北、陜西、甘肅6省(市)均已出臺(tái)了水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法及標(biāo)準(zhǔn)(云南省將于近期出臺(tái))，整體走在了全國(guó)前列，為長(zhǎng)江上游地區(qū)依法防治水土流失提供了重要的法律支撐。

1.2強(qiáng)化預(yù)防監(jiān)督，有效控制了人為水土流失

7省(市)在開(kāi)展水土保持工作中，堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的理念，工作關(guān)口前移，積極服務(wù)社會(huì)，強(qiáng)化監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)法，督促落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度，提高了全社會(huì)的水土保持意識(shí)和自覺(jué)性，減少了生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的人為水土流失，有效保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。五年來(lái)，區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的申報(bào)率和水土保持設(shè)施驗(yàn)收率大幅度提高，生產(chǎn)建設(shè)單位實(shí)施保護(hù)面積達(dá)11萬(wàn)多 km2，減少水土流失1億多t；長(zhǎng)江水利委員會(huì)主動(dòng)服務(wù)流域，積極制作水保服務(wù)手冊(cè)，開(kāi)展宣傳培訓(xùn)，加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域和重大項(xiàng)目的監(jiān)管，實(shí)施檢查700多次，檢查國(guó)家級(jí)重大項(xiàng)目600多個(gè)，涵蓋10多個(gè)行業(yè)。

1.3堅(jiān)持綜合治理，持續(xù)發(fā)揮水土保持綜合效益

7省(市)在水土保持生態(tài)建設(shè)中，堅(jiān)持系統(tǒng)思維，山水田林路綜合治理，以小流域?yàn)閱卧?，統(tǒng)籌考慮生活、生產(chǎn)和生態(tài)，圍繞群眾脫貧和小康社會(huì)建設(shè)，注重提高工程質(zhì)量，促進(jìn)累積效益持續(xù)發(fā)揮。據(jù)統(tǒng)計(jì)，項(xiàng)目區(qū)水土流失量普遍減少60%以上，植被覆蓋度增加20%以上，糧食增產(chǎn)，農(nóng)業(yè)增效，群眾增收。丹江口庫(kù)區(qū)及上游水源涵養(yǎng)能力大幅度提高，面源污染得到有效控制，水庫(kù)水質(zhì)得到保護(hù)。三峽庫(kù)區(qū)含沙量比“十一五”末減少1/4。長(zhǎng)江上游首創(chuàng)了坡面水系綜合整治技術(shù)，探索了村民自建等群眾參與模式，形成了貴州的茶葉、云南的中藥、陜南的杜仲、會(huì)理的石榴等綜合治理開(kāi)發(fā)模式和典型，培育了地方特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和群眾脫貧致富，受到廣大干部群眾的歡迎和好評(píng)。各地還積極建設(shè)生態(tài)清潔小流域，整治農(nóng)村環(huán)境，處理污水垃圾，保護(hù)流域水質(zhì)，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。通過(guò)大規(guī)模持續(xù)治理，充分發(fā)揮了水土保持的綜合效益，為長(zhǎng)江上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、扶貧攻堅(jiān)、保障生態(tài)安全做出了重要貢獻(xiàn)。

1.4加強(qiáng)部門協(xié)作，發(fā)揮了資源整合的聚合效應(yīng)

7省(市)積極發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，生態(tài)建設(shè)一盤棋考慮，在縣域?qū)嵤┎块T項(xiàng)目整合，優(yōu)化配置資源要素，形成了水土保持生態(tài)建設(shè)合力，發(fā)揮1+1>2的合力效益，提升了國(guó)家財(cái)政資金項(xiàng)目效能。在長(zhǎng)江上游，國(guó)家實(shí)施了水土保持重點(diǎn)工程、植樹造林、天然林保護(hù)、退耕還林還草、石漠化綜合治理、土地整治、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、保護(hù)性耕作、煙水配套等生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目。地方政府主動(dòng)作為，把相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行了有機(jī)整合，目標(biāo)效益實(shí)現(xiàn)了正向疊加，從而使生態(tài)建設(shè)實(shí)現(xiàn)了提質(zhì)增效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，長(zhǎng)江上游地區(qū)五年共治理水土流失4.3萬(wàn)km2，這都是部門協(xié)作、社會(huì)積極參與治理水土流失的成果。

1.5不斷深化改革，激發(fā)了水土保持發(fā)展活力

7省(市)積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求，深化水土保持改革，創(chuàng)新機(jī)制體制，釋放了水土保持發(fā)展活力，創(chuàng)造了水土保持生態(tài)建設(shè)的良好條件。各地積極調(diào)動(dòng)民間資本參與水土流失綜合治理與開(kāi)發(fā)，每年社會(huì)投入幾十億元，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)投資加大和國(guó)家生態(tài)保護(hù)的雙贏；在項(xiàng)目立項(xiàng)方面進(jìn)一步簡(jiǎn)化程序，重心下移，水保項(xiàng)目前期工作普遍下放到市縣，加快了立項(xiàng)進(jìn)程和工程建設(shè)步伐；按照轉(zhuǎn)變職能、簡(jiǎn)政放權(quán)的要求，有序有力改革了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批和設(shè)施驗(yàn)收行政許可工作，進(jìn)一步增強(qiáng)了管理部門的社會(huì)服務(wù)能力和工作效率。

長(zhǎng)江上游水土保持生態(tài)建設(shè)取得了新的成績(jī)和進(jìn)步，有力地助推了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，得到了各級(jí)政府和干部群眾的肯定。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這些成績(jī)和進(jìn)展的取得來(lái)之不易，至少由4個(gè)方面促成。第一，發(fā)展機(jī)遇好?！笆濉逼陂g國(guó)家進(jìn)一步提升了生態(tài)文明建設(shè)的地位，加大了政策、資金、項(xiàng)目等傾斜力度，創(chuàng)造了快速發(fā)展的大環(huán)境。第二，委員會(huì)及其辦公室統(tǒng)籌協(xié)調(diào)得好，組織有方，推動(dòng)有力。第三，各成員單位工作配合得好，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成合力。第四，7省(市)組織實(shí)施得好，地方政府高度重視，干部群眾真抓實(shí)干。在看到成績(jī)的同時(shí)，我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到，長(zhǎng)江上游水土保持工作仍然存在一些問(wèn)題和不足：一是水土保持相關(guān)配套制度還不夠健全，機(jī)制和體制還需要繼續(xù)創(chuàng)新；二是水土流失治理任務(wù)依然十分艱巨，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求和群眾美好生活的需求還有較大差距；三是人為水土流失尚未得到全面遏制，生態(tài)保護(hù)任務(wù)任重道遠(yuǎn)；四是水土保持信息化程度不高，防治水平需要進(jìn)一步提高。這些短板和薄弱環(huán)節(jié)，需要我們?cè)诮窈蟮墓ぷ髦?，高度重視，認(rèn)真謀劃，予以解決。

2大力推進(jìn)長(zhǎng)江上游水土保持生態(tài)文明建設(shè)

十八大以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)被列入中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”總體布局，黨中央出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》等政策，對(duì)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)做出了一系列決策部署，長(zhǎng)江上游水土保持生態(tài)建設(shè)迎來(lái)了歷史上最好的發(fā)展機(jī)遇期。習(xí)近平總書記就生態(tài)文明建設(shè)提出系列新思想、新觀點(diǎn)、新論斷，特別是2016年1月，總書記就長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)做出重要指示，要求把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)。要實(shí)施好長(zhǎng)江防護(hù)林體系建設(shè)、水土流失及巖溶地區(qū)石漠化治理、退耕還林還草、水土保持等工程，增強(qiáng)水源涵養(yǎng)、水土保持等生態(tài)功能。李克強(qiáng)總理在2016年政府工作報(bào)告中指出，要推動(dòng)形成綠色生產(chǎn)生活方式，加快改善生態(tài)環(huán)境。堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，持續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。十八屆五中全會(huì)通過(guò)的第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議指出：推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，改善長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境。特別強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理。國(guó)務(wù)院2015年批復(fù)了新中國(guó)第一部全國(guó)水土保持規(guī)劃，明確了全國(guó)水土保持的目標(biāo)任務(wù)和工作重點(diǎn)。

長(zhǎng)江上游是我國(guó)重要的生態(tài)功能區(qū)，區(qū)域內(nèi)山多土少、雨大坡陡，水土流失是其重大的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。同時(shí)，長(zhǎng)江上游區(qū)位重要，7個(gè)省(市)中有5個(gè)位于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、3個(gè)位于“一帶一路”國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略范疇，這對(duì)生態(tài)環(huán)境也提出了更高的要求。做好水土保持工作對(duì)整體改善長(zhǎng)江上游生態(tài)和夯實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)意義重大。結(jié)合當(dāng)前水土保持面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)和新要求，建議繼續(xù)做好以下重點(diǎn)工作。

2.1創(chuàng)新體制機(jī)制，以改革推進(jìn)水保工作

各級(jí)水利水保部門要以需求和問(wèn)題為導(dǎo)向，繼續(xù)推進(jìn)水土保持改革，完善法規(guī)體系和制度建設(shè)，破解水土保持發(fā)展瓶頸，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，為水土保持發(fā)展提供健全的法制保障和嚴(yán)密的制度保障。積極探索建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，做到享受生態(tài)付費(fèi)，保護(hù)生態(tài)有得；要制定民營(yíng)資本參與水土保持的政策，建立各類市場(chǎng)主體參與水土保持的良好環(huán)境，通過(guò)兩手發(fā)力加快水土流失治理；要按照國(guó)務(wù)院有關(guān)要求，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，放管結(jié)合，提升效能，優(yōu)化流程，提高社會(huì)服務(wù)能力和水平；依法落實(shí)水土流失嚴(yán)重地區(qū)地方政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度，推動(dòng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究，劃定水土流失底線，同時(shí)，要建立水土保持監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)制度，實(shí)時(shí)掌握水土流失變化情況，為考核評(píng)估提供依據(jù)。

2.2依法行政，強(qiáng)化監(jiān)督管理

長(zhǎng)江上游地區(qū)山高坡陡，河流眾多，生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)集中，極易產(chǎn)生水土流失且危害嚴(yán)重，因此預(yù)防保護(hù)和監(jiān)督管理工作尤為重要。必須依法強(qiáng)化預(yù)防監(jiān)督，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度，嚴(yán)格水土保持方案審查、規(guī)范事前審批、加強(qiáng)全程監(jiān)管、嚴(yán)厲懲戒，督促生產(chǎn)建設(shè)單位做好水土保持工作，有效遏制人為水土流失；要積極發(fā)揮各級(jí)人大的作用，加大水土保持法督促檢查力度，推動(dòng)水土保持法的要求落地生根；要堅(jiān)持面向全社會(huì)做好水土保持法的宣傳工作，加快形成人人自律守法、自覺(jué)保護(hù)的社會(huì)氛圍。

2.3因地制宜、分區(qū)防治，實(shí)現(xiàn)水土保持效益最大化

長(zhǎng)江上游地區(qū)水土流失情況復(fù)雜，自然稟賦千差萬(wàn)別。各地要實(shí)行分區(qū)防治，明確重點(diǎn)，精準(zhǔn)施策，精準(zhǔn)發(fā)力，力求效益的最優(yōu)化，為全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)做出貢獻(xiàn)。要抓緊劃定水土流失重點(diǎn)預(yù)防和重點(diǎn)治理區(qū)，為分區(qū)防治和定向施策打好基礎(chǔ)；要強(qiáng)化江河源頭、水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)與禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的預(yù)防保護(hù)；要加強(qiáng)水土流失嚴(yán)重地區(qū)的綜合治理。圍繞小康社會(huì)建設(shè)，優(yōu)先開(kāi)展坡耕地水土流失治理和生態(tài)清潔小流域建設(shè)。發(fā)揮好政府和市場(chǎng)兩方面的作用，結(jié)合地方農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力培育當(dāng)?shù)孛貎?yōu)產(chǎn)品，幫助群眾在自己的土地上發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民穩(wěn)定增收；要大力推進(jìn)生態(tài)清潔小流域建設(shè)，保護(hù)水源、整治農(nóng)村環(huán)境、改善人居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村美、百姓富、生態(tài)優(yōu)、水質(zhì)好；要全面加快水土保持重點(diǎn)工程實(shí)施進(jìn)度，確保2016年底前完成90%以上的中央投資，2017年3月底前完成全部中央投資。加快水利工程建設(shè)，是國(guó)務(wù)院對(duì)水利工作的明確要求，是當(dāng)前水利工作的重中之重。請(qǐng)各地務(wù)必站在全局的高度，充分認(rèn)識(shí)水利建設(shè)穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生、打基礎(chǔ)、促發(fā)展的重要作用，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，狠抓落實(shí)，保質(zhì)保量如期完成。

2.4注重自然恢復(fù)，加強(qiáng)封育保護(hù)，促進(jìn)生態(tài)改善

十八屆五中全會(huì)指出：“筑牢生態(tài)安全屏障，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主?！遍L(zhǎng)江上游地區(qū)實(shí)行自然恢復(fù)有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，降水充沛、光熱充足，有著較好的自然恢復(fù)條件和能力。各地要秉持人與自然和諧共生理念，尊重自然、順應(yīng)自然、善待自然、保護(hù)自然，充分發(fā)揮大自然的自我修復(fù)能力，促進(jìn)大面積植被恢復(fù)，減輕減少水土流失。要在條件適宜地區(qū)，大力實(shí)施封育保護(hù)、封山禁牧、舍飼養(yǎng)畜，推行輪封輪牧，推廣以電代柴、以煤代柴、以氣代柴，改變?nèi)罕娚钌a(chǎn)方式，減輕生態(tài)壓力，促進(jìn)生態(tài)自然恢復(fù)和改善；要把自然恢復(fù)與人工治理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)行“小治理、大封禁、以小促大”，通過(guò)小范圍人工治理，為自然恢復(fù)創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)大范圍自然生態(tài)休養(yǎng)修復(fù)。

2.5搞好頂層設(shè)計(jì)，以規(guī)劃引領(lǐng)水保發(fā)展

十八屆五中全會(huì)公布了第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議，全國(guó)首部國(guó)家級(jí)水土保持規(guī)劃也于2015年經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)。規(guī)劃是發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，是開(kāi)展工作的路線圖和時(shí)間表。長(zhǎng)江上游地區(qū)要以國(guó)家規(guī)劃為指導(dǎo)，抓緊編制和完善本轄區(qū)的水土保持規(guī)劃。要突出綠色發(fā)展理念，與國(guó)家主體功能區(qū)和《全國(guó)水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》做好銜接，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃引領(lǐng)，綱舉目張，有序有度推進(jìn)水土保持生態(tài)建設(shè)。省級(jí)規(guī)劃應(yīng)于2016年6月底前編制完成，并依法報(bào)請(qǐng)省級(jí)人民政府批復(fù)；同時(shí)，要抓緊編制完善各專項(xiàng)規(guī)劃，健全規(guī)劃體系，夯實(shí)工作基礎(chǔ)，指導(dǎo)科學(xué)防治；各地還要抓緊完善水土保持“十三五”規(guī)劃，明確五年目標(biāo)、任務(wù)、布局和重點(diǎn)。

2.6加強(qiáng)部門協(xié)作，合力共建生態(tài)文明

水土保持工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及多部門多行業(yè)多領(lǐng)域，協(xié)同開(kāi)展、齊抓共促尤為重要和必要。要堅(jiān)持和完善政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、分級(jí)負(fù)責(zé)、分工明確的水土保持協(xié)作機(jī)制，按照各自職責(zé)，分工合作，集聚資源，形成合力；各級(jí)水利水保部門要主動(dòng)做好同相關(guān)部門的溝通、配合、協(xié)作，以水保規(guī)劃為平臺(tái)，銜接好生態(tài)建設(shè)的項(xiàng)目和資金，凝聚力量、匯聚經(jīng)驗(yàn)，提高共建能力和共享水平，提高財(cái)政投資效益和水土保持生態(tài)建設(shè)效果，有效擴(kuò)大區(qū)域環(huán)境容量和生態(tài)空間，為社會(huì)提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。

3結(jié)語(yǔ)

小康社會(huì)的目標(biāo)催人奮進(jìn)，改革發(fā)展的任務(wù)艱巨繁重。我們要肩負(fù)起歷史的責(zé)任，擔(dān)當(dāng)起時(shí)代的使命，深入貫徹黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明的決策部署，大力落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享五大發(fā)展理念，履職盡責(zé)，奮發(fā)作為，為開(kāi)創(chuàng)長(zhǎng)江上游水土保持生態(tài)建設(shè)新格局，走向生態(tài)文明新時(shí)代，建設(shè)美麗中國(guó)，做出新的更大的貢獻(xiàn)!

(責(zé)任編輯孫占鋒)

[中圖分類號(hào)]S157

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]C

[文章編號(hào)]1000-0941(2016)05-0004-03

[作者簡(jiǎn)介]劉寧(1962—)，男，遼寧丹東市人，教授級(jí)高級(jí)工程師，博士，長(zhǎng)江上游水土保持委員會(huì)副主任委員，水利部副部長(zhǎng)。

[收稿日期]2016-04-14