陜西省水土保持生態(tài)補償制度的探索與實踐

陜西省水土保持局

(陜西 西安 710004)

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陜西省水土保持生態(tài)補償制度的探索與實踐

陜西省水土保持局

(陜西 西安 710004)

水土保持；生態(tài)補償；陜西

陜西是全國能源資源大省，能源資源的大規(guī)模開發(fā)在帶動經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的同時，也使本就脆弱的區(qū)域生態(tài)環(huán)境遭到了更加嚴(yán)重的破壞。建立能源資源開發(fā)水土保持補償制度，對加快能源資源開發(fā)區(qū)尤其是陜北黃土高原地區(qū)水土保持生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與重建，加快生態(tài)文明建設(shè)，意義重大。介紹了陜西省建立能源資源開發(fā)水土保持生態(tài)補償制度的背景、過程、應(yīng)用效果及修訂完善等情況。

陜西是全國水土流失嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省份之一，水土保持生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的矛盾十分突出，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展受制于水土流失的同時，能源資源的大規(guī)模開發(fā)又進(jìn)一步加劇了當(dāng)?shù)氐乃亮魇?。因此，處理好?jīng)濟(jì)建設(shè)和水土保持之間的關(guān)系，是推動陜西省經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展急需破解的一大難題。

1 建立能源資源開發(fā)水土保持生態(tài)補償制度的背景

陜西省是全國能源資源大省，能源資源的大規(guī)模開發(fā)，在帶動全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，進(jìn)一步加劇了能源開發(fā)區(qū)水土流失和生態(tài)環(huán)境的破壞，嚴(yán)重制約了陜西省特別是陜北黃土高原地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

考慮到實際情況，陜西省很早就實行了水土流失補償政策，但有局限性，只對損壞原地貌、植被及水土保持設(shè)施致使水土保持功能降低或喪失的按面積一次性征收水土流失補償費。而煤油氣資源開發(fā)本身占地面積雖小但對環(huán)境潛在危害大，按面積征收水土流失補償費既不科學(xué)，又遠(yuǎn)不能滿足實際需要。另外，水土流失補償費標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低，既不公平又不合理；征收的資金也不能?？顚Ｓ?，導(dǎo)致水土流失防治資金嚴(yán)重不足。建立一套良性的水土保持補償機制和制度，對保護(hù)自然資源，保持生態(tài)系統(tǒng)的完整性和資源的可持續(xù)供應(yīng)能力，預(yù)防和控制水土流失，進(jìn)而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)和生態(tài)文明具有重大的理論和現(xiàn)實意義 。

2 能源資源開發(fā)水土保持補償標(biāo)準(zhǔn)研究

為了合理確定補償標(biāo)準(zhǔn)，陜西省于2007年組織大專院校、科研機構(gòu)有關(guān)專家在省內(nèi)外進(jìn)行了廣泛深入的調(diào)研，并聯(lián)合西北農(nóng)林科技大學(xué)開展了“能源開發(fā)水土保持補償機制研究” 課題。該課題包括“能源開發(fā)水土保持補償必要性分析”“能源開發(fā)水土保持補償途徑和方式”“能源開發(fā)水土保持補償標(biāo)準(zhǔn)”“能源開發(fā)水土保持法律政策建議”等4個子課題。按照課題研究計劃，課題組首先開展了能源開發(fā)水土保持補償標(biāo)準(zhǔn)的研究，在大量調(diào)查的基礎(chǔ)上，抽取了14個煤礦、5個采油廠和5個采氣廠作為樣本，分別按照水土保持功能生態(tài)服務(wù)價值法、水土流失經(jīng)濟(jì)損失法等方法，對補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了研究和測算，并于2007年10月形成了《能源開發(fā)水土保持補償標(biāo)準(zhǔn)》專題研究報告。報告采用兩種方法計算了煤炭石油天然氣水土保持補償標(biāo)準(zhǔn)：一是按照水土保持功能生態(tài)服務(wù)價值測算，每開采單位產(chǎn)品消耗的水土保持功能生態(tài)服務(wù)價值，煤炭為49.93元/t(陜北)、31.08元/t(關(guān)中)、16.87元/t(陜南)，石油為230.94元/t，天然氣為0.08元/m3；二是按照水土流失經(jīng)濟(jì)損失測算，每開采單位產(chǎn)品造成的水土流失經(jīng)濟(jì)損失，煤炭為10.75元/t(陜北)、8.62元/t(關(guān)中)、4.11元/t(陜南),石油為65.05元/t，天然氣為0.02元/m3。

考慮到陜西省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、企業(yè)承受能力、物價指數(shù)等因素，課題組把單位產(chǎn)品所造成的水土流失經(jīng)濟(jì)損失測算結(jié)果和初步功能恢復(fù)治理所需資金作為確定補償標(biāo)準(zhǔn)的主要依據(jù)，提出按照原煤陜北每噸5元、關(guān)中每噸3元、陜南每噸1元，原油每噸30元，天然氣每立方米0.008元的標(biāo)準(zhǔn)征收水土流失補償費。

3 能源開發(fā)水土保持補償制度的實踐

2008年11月4日，陜西省人民政府頒布了《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，規(guī)定對從事煤炭、石油、天然氣開采的企業(yè)，按照產(chǎn)品的實際產(chǎn)量計征水土流失補償費，具體按照原煤陜北每噸5元、關(guān)中每噸3元、陜南每噸1元，原油每噸30元，天然氣每立方米0.008元的標(biāo)準(zhǔn)征收水土流失補償費，改變了過去一律按損壞面積計征補償費的方式?！掇k法》的出臺，標(biāo)志著陜西省能源開發(fā)水土保持補償機制基本建立，這對協(xié)調(diào)資源開發(fā)和生態(tài)建設(shè)，加強全省水土流失防治，保障全省經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。同時，也直接影響了水土保持法修訂中補償費有關(guān)方面的規(guī)定，倒逼并加快了國家層面水土保持補償費制度的建立。

建立煤炭石油天然氣水土保持補償機制，對陜西而言，是一個全新的課題，在全國尚屬首例。當(dāng)時，大范圍、多行業(yè)的補償機制建立在國內(nèi)尚處研究探索階段，沒有一個范本可以借鑒?！掇k法》出臺后，社會反響強烈。水利部充分肯定了陜西省的這一做法，并在全國會議上大力推廣陜西省的經(jīng)驗，兄弟省市紛紛前來考察學(xué)習(xí)，全國政協(xié)也專門來進(jìn)行調(diào)研并形成了《關(guān)于我國水土保持補償機制建設(shè)的建議報告》。

《辦法》頒布實施后，陜西省水保局會同省財政廳、地稅局等有關(guān)部門制定了貫徹落實《辦法》的實施細(xì)則，與地稅局聯(lián)合召開了征收工作動員會，通過各種形式對《辦法》的主要內(nèi)容和重大意義進(jìn)行了宣傳。2009年下半年，陜西省正式開始征收煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費，從開征以來的情況看，除極個別企業(yè)外，絕大多數(shù)企業(yè)能堅持從大局出發(fā)，自覺承擔(dān)資源開發(fā)造成的水土流失社會責(zé)任，積極繳納水土流失補償費。截至2015年，全省通過地稅累計代征補償費65億元。為了管好用好這項資金，我們制定了一系列規(guī)范制度，并先后下達(dá)煤油氣水土流失補償費使用項目資金計劃六批，總計35.7億元，重點實施了“礦區(qū)生態(tài)再造”“重點水源保護(hù)”“城市生態(tài)環(huán)境整治”“水土保持生態(tài)長廊”“淤地壩除險加固”“生態(tài)清潔小流域”“水土保持科技示范園”“支持服務(wù)體系建設(shè)”等八大工程，累計實施項目1 000多個，完成水土流失治理面積4 200多km2，打造出了一批水保示范樣板工程，在全省乃至全國引起了很大反響。

4 水土保持補償制度的完善

2014年以來，陜西省根據(jù)財政部、國家發(fā)改委、水利部、中國人民銀行四部委聯(lián)合印發(fā)的《水土保持補償費征收使用管理辦法》(財綜〔2014〕8號)和國家發(fā)改委、財政部、水利部三部委下發(fā)的《關(guān)于水土保持補償費收費標(biāo)準(zhǔn)(試行)的通知》(發(fā)改價格〔2014〕886號)，參照水土保持補償標(biāo)準(zhǔn)課題研究成果，結(jié)合實際，經(jīng)充分調(diào)研、廣泛征求意見、反復(fù)論證修改，于2015年3月30日，由省財政廳、省物價局、省水利廳、省地稅局、中國人民銀行西安分行聯(lián)合發(fā)布了《陜西省水土保持補償費征收使用管理實施辦法》(陜財辦綜〔2015〕38號，簡稱《實施辦法》)，從2015年5月1日起正式施行。

《實施辦法》全面規(guī)范了陜西省生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持補償費的征收：一是提高了一般性生產(chǎn)建設(shè)項目的補償標(biāo)準(zhǔn)；二是除了油氣資源，規(guī)定所有礦產(chǎn)資源實行建設(shè)期間按照面積計征，生產(chǎn)期間從量計征；三是進(jìn)一步規(guī)范了水土保持補償費的使用，同時明確了違規(guī)使用資金的制裁措施。如果說，《辦法》的出臺標(biāo)志著陜西省能源資源開采水土保持補償機制的基本建立，那么《實施辦法》的出臺，就標(biāo)志著陜西省水土保持補償機制進(jìn)入全面規(guī)范和完善階段。

5 結(jié) 語

陜西省不僅是能源礦產(chǎn)資源大省，也是非能源礦產(chǎn)資源非常富集的省份，現(xiàn)已查明儲量的非煤油氣礦產(chǎn)資源近90種，礦區(qū)達(dá)1 010處，由于各類礦產(chǎn)資源開采擾動和破壞水土資源程度不同，且不同的礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)價值差異較大，為了更科學(xué)、更審慎，《實施辦法》并沒有明確規(guī)定非能源礦產(chǎn)資源生產(chǎn)期間水土保持補償費征收的標(biāo)準(zhǔn)。從2015年上半年開始，陜西組織相關(guān)院校和科研單位就各類非能源礦產(chǎn)資源開采期間對水土保持功能的破壞程度進(jìn)行了研究。下一步，將進(jìn)一步加快研究進(jìn)程，盡快拿出研究成果，爭取2016年底前出臺非能源礦產(chǎn)資源的水土保持補償標(biāo)準(zhǔn)。

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

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