張志勇

(山西省水土保持監(jiān)測中心，山西 太原 030002)

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山西民營水土保持發(fā)展歷程及深化發(fā)展對策

張志勇

(山西省水土保持監(jiān)測中心，山西 太原 030002)

民營水土保持；發(fā)展歷程；對策；山西

20世紀(jì)80年代初，以苗混瞞承包治理新堯溝小流域?yàn)闃?biāo)志，民營水土保持正式走上水土保持生態(tài)建設(shè)的征程。歷經(jīng)30多年改革發(fā)展，民營水土保持已成為山西水土流失治理的一支重要力量。截至2015年底，山西省已發(fā)展民營水土保持治理開發(fā)戶30萬戶，累計(jì)投入治理資金約35億元，治理開發(fā)“四荒”8 100 km2，為加快全省水土流失治理、帶動農(nóng)民脫貧致富做出了重要貢獻(xiàn)。針對民營水土保持出現(xiàn)的新情況、新問題，建議進(jìn)一步加大政府支持力度，進(jìn)一步優(yōu)化政策環(huán)境，進(jìn)一步創(chuàng)優(yōu)投資環(huán)境，切實(shí)保護(hù)民營水保的合法利益。

1981年，山西省河曲縣舊縣公社小五村大隊(duì)農(nóng)民苗混瞞與小五村簽訂了新堯溝小流域承包合同，以戶承包治理小流域，由此拉開了山西、黃河流域乃至全國戶包治理小流域的序幕，民營水保從此走上了水土保持生態(tài)建設(shè)的征程。歷經(jīng)30多年改革發(fā)展，民營水保如今已成為山西水土保持生態(tài)建設(shè)的一支重要力量，為加快全省水土流失治理、帶動農(nóng)民脫貧致富做出了重要貢獻(xiàn)。

1 民營水保發(fā)展歷程

1.1 戶包治理應(yīng)時(shí)而生

20世紀(jì)80年代，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，戶包治理小流域這種水土保持責(zé)任制形式首先在山西省應(yīng)時(shí)而生。1981年，苗混瞞承包新堯溝小流域進(jìn)行治理，成功地創(chuàng)造了適應(yīng)農(nóng)村新形勢開展水土流失治理的新經(jīng)驗(yàn)，并很快在忻縣地區(qū)(現(xiàn)忻州市，下同)示范推廣，為新形勢下實(shí)行水土保持責(zé)任制開辟了新的道路。黨中央、國務(wù)院在批轉(zhuǎn)山西省《關(guān)于加強(qiáng)山區(qū)建設(shè)的報(bào)告》的批語中，肯定了“以戶承包治理小流域是經(jīng)營承包責(zé)任制的好經(jīng)驗(yàn)”。

1983年8月31日，山西省人民政府發(fā)布《關(guān)于戶包治理小流域的幾項(xiàng)政策規(guī)定》，放寬政策，明確權(quán)屬，鼓勵山區(qū)農(nóng)民積極承包治理小流域。同年9月，黃河水利委員會在山西省召開了黃河流域水土保持責(zé)任制經(jīng)驗(yàn)交流會議，山西省重點(diǎn)介紹了戶包治理小流域的經(jīng)驗(yàn)。在山西省委、省政府的直接推動和政策的引導(dǎo)下，戶包治理小流域發(fā)展勢頭迅猛，忻縣、呂梁、臨汾、雁北等地區(qū)相繼推行。1984年3月，山西省水土保持委員會召開全省戶包治理小流域典型戶座談會，肯定了戶包治理后水土保持的大好形勢，制定和建立了聯(lián)系戶制度，表彰了苗混瞞、王鎖計(jì)、王翠新等15位做出突出成績的戶包治理小流域典型戶?！渡轿魅請?bào)》登載了他們的先進(jìn)事跡，贊譽(yù)他們是山西省的“草木英雄”。

1986年3月，山西省委、省政府在河曲縣召開全省水土保持工作會議，時(shí)任省委副書記王建功作了《依靠千家萬戶 治理千山萬壑 把全省水土保持工作推向一個新的階段》的報(bào)告。此后，每兩年召開一次全省小流域治理工作會議，持續(xù)不斷地推動了戶包治理小流域的發(fā)展。全國政協(xié)副主席錢正英3次親臨會議指導(dǎo)，并于1988、1990、1992年分別作了《戶包小流域大有可為，戶包小流域貴在堅(jiān)持》《堅(jiān)持推進(jìn)小流域治理關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)》 《把小流域治理引向商品經(jīng)濟(jì)大道》等重要講話，為山西戶包治理小流域在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不同時(shí)期、不同階段給予了及時(shí)的指導(dǎo)，指明了發(fā)展方向。

山西省人民政府根據(jù)戶包治理小流域出現(xiàn)的新情況、新問題、新經(jīng)驗(yàn)，先后發(fā)布了一系列小流域治理開發(fā)政策性文件，推動了戶包治理小流域的不斷發(fā)展。繼1983年8月《關(guān)于戶包治理小流域的幾項(xiàng)政策規(guī)定》后，1989年2月頒發(fā)了《戶包治理小流域政策的補(bǔ)充規(guī)定》，1990年10月頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)戶包治理小流域政策規(guī)定的通知》和《關(guān)于用股份制形式開發(fā)治理小流域的試行辦法》。

戶包治理小流域是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在水土保持領(lǐng)域的擴(kuò)展和延伸，調(diào)動了農(nóng)民治理水土流失的積極性，成為山區(qū)農(nóng)民脫貧致富的一條有效途徑。

1.2 “四荒”拍賣深入推進(jìn)

早在1984、1988年，呂梁地區(qū)的嵐縣、臨縣就有了購買荒山荒溝進(jìn)行治理的先例，并逐年增多。1992年7月，嵐縣人民政府出臺了《關(guān)于多種形式承包拍賣治理小流域的十條規(guī)定》，鼓勵開展“四荒”地拍賣治理。呂梁地委、行署及時(shí)調(diào)查嵐縣、臨縣的做法，主要領(lǐng)導(dǎo)就拍賣“四荒”使用權(quán)問題，進(jìn)行了3天大討論，統(tǒng)一了思想，形成了共識，并在1992年8月向全區(qū)發(fā)出了《關(guān)于拍賣荒山、荒坡、荒溝、荒灘使用權(quán)，加速小流域治理的意見》。山西省委、省政府及時(shí)肯定了這一做法，在9月全省第四次小流域治理工作會議上，總結(jié)交流了嵐縣等地拍賣“四荒”使用權(quán)的經(jīng)驗(yàn)，明確肯定拍賣“四荒”姓“社”不姓“資”， 并在1993年省政府制定下發(fā)的《關(guān)于繼續(xù)抓好以戶包為基礎(chǔ)的治理開發(fā)小流域的決定》中，明確規(guī)定對尚未治理的小流域，可拍賣使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)。1994年1月，時(shí)任中共中央總書記江澤民視察呂梁，在聽取呂梁地委關(guān)于拍賣“四荒”使用權(quán)情況的匯報(bào)后，高興地指出“賣掉的是使用權(quán)，得到的是農(nóng)民治山治水的積極性”。在1994年山西省第五次小流域治理工作會議上，副省長王文學(xué)代表省政府作了《精心組織領(lǐng)導(dǎo) 放手拍賣“四荒” 繼續(xù)加快小流域治理開發(fā)的步伐》的報(bào)告，對拍賣“四荒”治理小流域進(jìn)行了全面安排部署。

拍賣“四荒”使用權(quán)是農(nóng)村土地制度的改革，是用市場經(jīng)濟(jì)體制調(diào)動千家萬戶治山治水積極性的一大創(chuàng)舉。拍賣“四荒”使用權(quán)，把土地更加徹底地交給農(nóng)民，產(chǎn)權(quán)明晰，利益直接，且有政策和法律保障，使農(nóng)民真正獲得了長久擁有土地使用權(quán)的穩(wěn)定感和權(quán)屬感，消除了農(nóng)民怕“變”的心理，進(jìn)一步調(diào)動了農(nóng)民治理的積極性。 “四荒”拍賣使土地資源與勞動力資源兩個生產(chǎn)要素更加有效地結(jié)合起來，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，是山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展又一新的增長點(diǎn)，催生了一批新型農(nóng)民企業(yè)家。

“四荒”拍賣經(jīng)驗(yàn)在全國引起了很大反響，先后有17個省區(qū)前往呂梁地區(qū)參觀。1996年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源 進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工作的通知》，從此“四荒”治理開發(fā)工作在全國全面展開。

1.3 大戶治理不斷拓展

20世紀(jì)90年代后期，隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，“四荒”地治理開發(fā)不僅吸引了廣大農(nóng)民，也吸引了社會各階層人員的廣泛參與，特別是吸引了一批在工商領(lǐng)域有一定資金實(shí)力的企業(yè)和個人參與，他們治理規(guī)模大、效益好，在為“四荒”治理開發(fā)注入大量資金的同時(shí)，也帶來了市場經(jīng)濟(jì)的觀念和管理方式，促進(jìn)了“四荒”地資源優(yōu)勢向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的快速轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步解放和發(fā)展了“四荒”地上的生產(chǎn)力。山西省把承包或購買“四荒”面積在33.3 hm2(500畝)以上的治理開發(fā)戶稱為“大戶”，“大戶”既可以是個人，也可是企事業(yè)單位。從治理“四荒”開發(fā)經(jīng)營的內(nèi)容來看，“四荒”治理主要有以下幾種類型：

(1)傳統(tǒng)種植業(yè)模式。主要是一家一戶承包治理小流域，以家庭為單位，以投入勞力為主，以傳統(tǒng)的糧食作物、經(jīng)濟(jì)林果等為主要創(chuàng)收渠道，經(jīng)過長期治理，規(guī)模不斷擴(kuò)大，成為治理大戶。如苗混瞞率先承包的新堯溝小流域，堅(jiān)持治理30 多年，2007年苗混瞞去世后，他的子女繼續(xù)治理經(jīng)營。如今的新堯溝小流域水土流失治理度達(dá)到94%，流域內(nèi)水土流失基本得到控制。經(jīng)過幾十年治理，新堯溝小流域共建成基本農(nóng)田13.7 hm2、經(jīng)濟(jì)林4.0 hm2，打壩修谷坊23座，建魚塘1座，苗混瞞一家也通過治理小流域走上了致富路。

(2)多種經(jīng)營模式。在“四荒”治理開發(fā)中，以發(fā)展農(nóng)業(yè)種植為主的經(jīng)營模式，創(chuàng)收渠道單一，附加值不高，適合于散戶小規(guī)模經(jīng)營。為拓寬創(chuàng)收渠道，一些治理戶充分挖掘“四荒”地的潛能，對“四荒”地立體開發(fā)，同時(shí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)林果、中藥材、養(yǎng)殖業(yè)等，通過多種經(jīng)營，增加了收入，實(shí)現(xiàn)滾動發(fā)展。如柳林縣水保大戶張應(yīng)昌，在治理“四荒”中，引進(jìn)名優(yōu)特新品種100多種，建成經(jīng)濟(jì)林80 hm2；實(shí)施林糧間作、果糧間作，種植小米、高粱、玉米等農(nóng)作物，建成120 hm2小雜糧基地；還建設(shè)了日光溫室大棚、無公害蔬菜種植基地、蛋雞養(yǎng)殖場，發(fā)展養(yǎng)魚水面2.7 hm2。

(3)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)模式。一些有實(shí)力的水保大戶，在治理開發(fā)“四荒”中，依據(jù)當(dāng)?shù)刈匀坏乩項(xiàng)l件，發(fā)展適合當(dāng)?shù)氐闹鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)，規(guī)?；卫恚髽I(yè)化經(jīng)營，不僅促進(jìn)了企業(yè)發(fā)展壯大，也帶動了當(dāng)?shù)乩习傩罩赂?。鄉(xiāng)寧縣水保大戶張連水在“四荒”治理開發(fā)中，主導(dǎo)發(fā)展保土和經(jīng)濟(jì)效益俱佳的翅果油樹4 667 hm2，采取“基地+農(nóng)戶”的經(jīng)營方式，使農(nóng)民通過管護(hù)翅果油樹和土地分紅大幅度增加了收入。其創(chuàng)辦的琪爾康公司，開發(fā)出翅果油保健品、化妝品等50多個產(chǎn)品，年銷售收入3億多元，實(shí)現(xiàn)了“治理一方水土，發(fā)展一方產(chǎn)業(yè)，帶動一方致富”的目標(biāo)。

(4)生態(tài)莊園模式。一些水保大戶充分發(fā)揮所承包“四荒”地距離城市近、交通便利的優(yōu)勢，通過治理開發(fā)，發(fā)展生態(tài)旅游，吸引城市人群休閑觀光。晉中市榆次區(qū)小五臺莊園占地133.3 hm2，承包人左青艷通過建設(shè)采摘園、住宿窯洞、餐飲娛樂設(shè)施，舉辦帳篷音樂節(jié)、采摘節(jié)、一日游等活動，將一處荒溝荒坡打造成為遠(yuǎn)近聞名的生態(tài)休閑莊園，吸引了大批游客。

(5)森林公園模式。政府出臺優(yōu)惠政策，企業(yè)出資治理開發(fā)“四荒”， 建設(shè)城郊森林公園，并允許拿出一定比例的土地用于開發(fā)建設(shè)。太原市政府為了綠化西山，與太鋼、國信、梗陽、晉峰等10家大中型企業(yè)簽訂合作協(xié)議，由企業(yè)出資治理開發(fā)荒山，其中不低于80%的土地用于生態(tài)建設(shè)，其余20%的土地發(fā)展新興服務(wù)業(yè)，可以適度經(jīng)營一些開發(fā)項(xiàng)目作為企業(yè)治理荒山的回報(bào)。

2 深化民營水保發(fā)展的對策

截至2015年底，山西省已發(fā)展“四荒”治理開發(fā)戶30萬戶，其中承包面積在33.3 hm2以上的大戶達(dá)4 300多戶,已累計(jì)投入治理資金約35億元，治理開發(fā)“四荒”8 100 km2，“四荒”治理開發(fā)戶已成為山西水土流失治理的一支重要力量。與此同時(shí)，隨著時(shí)間的推移和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，小流域承包拍賣治理出現(xiàn)了新情況、新問題，過去的一些政策已不能滿足發(fā)展需要，要進(jìn)一步推動“四荒”治理開發(fā)工作，急需出臺新的政策或法規(guī)來指導(dǎo)新的工作實(shí)際。

2.1 進(jìn)一步加大政府支持力度

2005年，山西省政府出臺了《關(guān)于發(fā)展民營水保大戶的資金扶持辦法》，每年拿出500萬元用于支持民營水保大戶發(fā)展。陽泉市每年拿出100萬元，用于獎勵治理效果好的民營水保大戶。這些資金雖然有限，但卻起到了很好的激勵作用。各級政府每年都應(yīng)由本級財(cái)政安排部分資金，用于支持民營力量治理開發(fā)小流域。對于難治理的小流域，可先由國家或集體進(jìn)行初步治理后再轉(zhuǎn)讓給承包戶管護(hù)，并可在不破壞治理成果的基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合開發(fā)。各部門要為轄區(qū)內(nèi)小流域治理開發(fā)無償提供規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)管理等技術(shù)指導(dǎo)，可以采取對口定點(diǎn)聯(lián)系、結(jié)對子服務(wù)等方式，及時(shí)解決治理開發(fā)過程中遇到的技術(shù)問題。

2.2 進(jìn)一步優(yōu)化政策環(huán)境

20世紀(jì)八九十年代，眾多小流域治理承包戶栽植了很多水保林，這些林木如今已成材，但受到林木砍伐規(guī)定的限制，這些治理成果不能轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益，治理戶成了“擁有百萬家產(chǎn)的窮光蛋”，一些治理戶也因此陷入了治理困境。建議把通過小流域治理發(fā)展起來的林木實(shí)行商品林、公益林分類經(jīng)營管理。劃定為商品林的，允許治理戶依法自主決定經(jīng)營方向和經(jīng)營模式，可自主采伐、銷售，只是采伐時(shí)須向縣級林業(yè)主管部門備案；劃定為生態(tài)公益林的，實(shí)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，由相關(guān)機(jī)構(gòu)對公益林的生態(tài)價(jià)值進(jìn)行評估，由國家給予補(bǔ)償。

另外，為提高小流域治理開發(fā)效益，應(yīng)允許承包戶在小流域內(nèi)發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和生態(tài)旅游休閑觀光業(yè)等。通過治理小流域形成的新增耕地，應(yīng)允許承包戶在合同規(guī)定的受讓范圍內(nèi)置換建設(shè)用地，也可以在城市置換建設(shè)用地，也可以由政府按一定價(jià)格收購。

2.3 進(jìn)一步優(yōu)化投資環(huán)境

小流域治理投資大、見效慢。從全省范圍看，經(jīng)過30多年的發(fā)展，一些交通方便、條件較好的“四荒”地基本被承包、購買，而條件差的遠(yuǎn)山瘦溝，治理開發(fā)成本高、回報(bào)少，無人愿意投資治理。這就需要在各方面給予鼓勵和支持，優(yōu)化投資環(huán)境，吸引更多的民間資本參與進(jìn)來。如小流域治理開發(fā)可以享受國家制定的有關(guān)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的優(yōu)惠政策；國家投資的項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先支持民營力量治理開發(fā)，支持治理戶建設(shè)水利水保、林草植被、設(shè)施農(nóng)業(yè)、道路、光伏發(fā)電等工程；各類金融機(jī)構(gòu)應(yīng)積極支持民營力量治理開發(fā)小流域，各級財(cái)政對民營力量治理開發(fā)小流域可給予貼息貸款。

2.4 切實(shí)保護(hù)民營水保合法利益

有的地方在民營水保戶治理開發(fā)產(chǎn)生效益后，部分人就犯“紅眼病”，搶奪或破壞治理成果；一些村集體在民營水保戶正常開展治理開發(fā)的情況下隨意強(qiáng)行終止治理開發(fā)協(xié)議；一些地方因開礦、修路等原因，隨意侵占小流域治理成果，沒有給小流域治理承包戶以合理的補(bǔ)償。這些侵犯民營水保戶合法權(quán)益的事件嚴(yán)重挫傷了小流域承包戶的積極性，致使已有的承包戶不愿繼續(xù)投資，一些潛在的承包戶不再承包購買，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)孛駹I水保事業(yè)的發(fā)展。為此，在新的政策規(guī)定中，必須依法保護(hù)小流域治理成果，對哄搶、強(qiáng)占、盜竊、破壞小流域治理開發(fā)成果的行為，依法嚴(yán)懲；小流域使用權(quán)及治理開發(fā)成果可依法或按照有關(guān)規(guī)定程序享有繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押和參股經(jīng)營等權(quán)益，小流域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議不得隨意變更；在協(xié)議期限內(nèi)征收或征用治理開發(fā)的小流域，應(yīng)明確給予承包戶合理補(bǔ)償。

目前，山西省正在研究制定新的鼓勵政策，以進(jìn)一步吸引企業(yè)、個人等社會力量承包治理開發(fā)“四荒”，調(diào)動和激發(fā)全省廣大群眾治理開發(fā)“四荒”的積極性，推動“四荒”治理開發(fā)工作不斷發(fā)展。

(責(zé)任編輯 張培虎)

S157.2

C

1000-0941(2016)10-0016-03

張志勇(1978—) ，男，山西陽高縣人，學(xué)士，主要從事水土保持管理工作。

2016-08-01