水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作應(yīng)實(shí)現(xiàn)的三個轉(zhuǎn)變

王 偉，呂 濤

(1.貴州大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽 550025； 2.貴州省水利廳 水土保持處，貴州 貴陽 550002)

?

水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作應(yīng)實(shí)現(xiàn)的三個轉(zhuǎn)變

王 偉1，呂 濤2

(1.貴州大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽 550025； 2.貴州省水利廳 水土保持處，貴州 貴陽 550002)

水土保持；監(jiān)督執(zhí)法；工作轉(zhuǎn)變

為有效地保護(hù)水土資源，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型、升級，建設(shè)生態(tài)文明社會，實(shí)現(xiàn)中共十八屆四中全會提出的用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的，使水土保持法得到更好的貫徹執(zhí)行，水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作應(yīng)該實(shí)現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變，即從強(qiáng)化事中事后監(jiān)管向事前預(yù)防與事中事后監(jiān)管并重轉(zhuǎn)變，從懲戒違法為主向懲戒違法同指引預(yù)測教育并重轉(zhuǎn)變，從對建設(shè)單位進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法為主向?qū)ㄔO(shè)單位和下級政府及相關(guān)職能部門進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法并重轉(zhuǎn)變。

預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的方針，強(qiáng)化了綜合治理措施，強(qiáng)化了相關(guān)主體的水土保持法律責(zé)任。為了有效保護(hù)水土資源、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級，建設(shè)生態(tài)文明社會，實(shí)現(xiàn)十八屆四中全會提出的用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的，使水土保持法得到更好的貫徹執(zhí)行，水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作應(yīng)該實(shí)現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變。

1 從強(qiáng)化事中事后監(jiān)管向事前預(yù)防與事中事后監(jiān)管并重轉(zhuǎn)變

水利部從2009年開始，在全國開展了水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)活動，以提高基層水土保持監(jiān)督執(zhí)法的能力。通過這項(xiàng)活動，水土保持監(jiān)督執(zhí)法部門的履職能力得到全面提高，監(jiān)督執(zhí)法的力度不斷加大，對防治水土流失、改善生態(tài)環(huán)境起到了積極的作用。不過在監(jiān)督執(zhí)法中，相比于事前的預(yù)防，執(zhí)法部門更加重視事中事后的監(jiān)管。根據(jù)水利部的數(shù)據(jù)，截至2014年，水利部連續(xù)4年對全國150個縣接近300個大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了監(jiān)督檢查，與此同時，各流域機(jī)構(gòu)也對各地上千個部批方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了監(jiān)督檢查。4年來各地累計(jì)開展監(jiān)督檢查超過6萬次，依法查處了一批水土保持違法行為[3]。水土保持監(jiān)督執(zhí)法事中事后監(jiān)管不斷強(qiáng)化，但是對于事前的預(yù)防工作的重視程度還有欠缺。修訂后的水土保持法規(guī)定水土保持工作實(shí)行“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先”的方針，強(qiáng)調(diào)了預(yù)防在水土保持工作中的重要地位和基礎(chǔ)作用，即在水土保持工作中，首要的任務(wù)是預(yù)防新的水土流失產(chǎn)生，要保護(hù)好原有植被和地貌，因?yàn)樵鷳B(tài)植被是在大自然長期進(jìn)化過程中形成的，其與當(dāng)?shù)氐耐寥阑|(zhì)和天然降雨等自然因素形成了穩(wěn)定、和諧的關(guān)系[4]，應(yīng)該把人為活動產(chǎn)生的新的水土流失控制在最低程度，決不能走先破壞、后治理的道路。

為此，水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作除了需要加強(qiáng)對在建項(xiàng)目的水土保持工作進(jìn)行事中事后的監(jiān)管，堅(jiān)決制止和查處在建項(xiàng)目造成水土流失的違法違規(guī)行為，還需要強(qiáng)化預(yù)防工作，即對生態(tài)環(huán)境良好但水土流失潛在威脅較大的區(qū)域，依據(jù)實(shí)際情況采取禁止或者限制開發(fā)等保護(hù)性措施，以盡可能地減少對地表的擾動，控制水土流失的發(fā)生和發(fā)展；對可能產(chǎn)生水土流失的人為活動，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)等各類生產(chǎn)建設(shè)活動，實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，盡可能減少人為水土流失及可能發(fā)生的危害，對已經(jīng)發(fā)生的水土流失，督促相關(guān)單位進(jìn)行綜合治理，提高土地的生產(chǎn)力，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。為做到預(yù)防同事中事后監(jiān)管并重，水土保持監(jiān)督執(zhí)法部門必須強(qiáng)化如下工作。

1.1 進(jìn)一步強(qiáng)化和規(guī)范水土保持方案和水土保持設(shè)施驗(yàn)收的行政許可工作

水土保持法第二十五條規(guī)定：“在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域，開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案，報(bào)縣級以上人民政府水行政主管部門審批，并按照經(jīng)批準(zhǔn)的水土保持方案，采取水土流失預(yù)防和治理措施”；第二十七條規(guī)定：“依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目中的水土保持設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時設(shè)計(jì)、同時施工、同時投產(chǎn)使用；生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，應(yīng)當(dāng)驗(yàn)收水土保持設(shè)施；水土保持設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不得投產(chǎn)使用”。水土保持方案和水土保持設(shè)施驗(yàn)收行政許可工作，是水行政主管部門的行政職責(zé)，是貫徹“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先”方針的重要手段。盡管國務(wù)院取消和調(diào)整了一批行政許可項(xiàng)目，但是水土保持方案和水土保持設(shè)施驗(yàn)收行政許可工作一直得以保留，足以看出這兩項(xiàng)工作的重要性。

1.2 繼續(xù)加快水土保持法配套法規(guī)的建設(shè)

完備的法律法規(guī)體系是執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政的必要條件，同時完備的法律法規(guī)體系還可以有效約束規(guī)范人們的行為，使人們按照法律法規(guī)的要求從事相關(guān)活動，減少人為水土流失行為的發(fā)生，起到預(yù)防水土流失、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的作用。自水土保持法修訂實(shí)施至2015年底，全國已有26個省區(qū)市制定了配套的水土保持法實(shí)施辦法或者水土保持條例，但是仍然存在配套法規(guī)內(nèi)容不夠細(xì)化，針對性、操作性不強(qiáng)等問題。因此，作為地方水土保持監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)，應(yīng)該繼續(xù)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，加快水土保持法配套法規(guī)的建設(shè)工作。例如水土保持法規(guī)定在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)和水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案，但是“容易發(fā)生水土流失的區(qū)域”如何確定，其確定的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)是什么，這就需要各地結(jié)合自身的實(shí)際情況，在綜合考慮當(dāng)?shù)氐乃亮魇Оl(fā)生規(guī)律、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求等基礎(chǔ)上進(jìn)行明確[5]。再如根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》規(guī)定，功能區(qū)有優(yōu)先開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，那么不同功能區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的準(zhǔn)入條件是什么，不同功能區(qū)水土保持考核工作的指標(biāo)如何確定，這些都需要各地予以明確。

2 從懲戒違法為主向懲戒違法同指引預(yù)測教育并重轉(zhuǎn)變

法律具有規(guī)范作用，即法作為特殊的行為規(guī)則本身所具有的作用，其首先具有強(qiáng)制作用。法律是國家制定或者認(rèn)可的，并由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的行為規(guī)則的總和，所以其具有國家強(qiáng)制性，對于違反行為可以進(jìn)行制裁[6]。水土保持法規(guī)定，凡是法律中有禁止或限制性規(guī)定的均有對應(yīng)的法律責(zé)任，明確了對違法行為的處罰種類，強(qiáng)化了對違法行為的處罰力度，體現(xiàn)了“責(zé)罰相稱”的原則，完善了法律責(zé)任的履行方式，加強(qiáng)了法律責(zé)任的可執(zhí)行性和可操作性[7]。在水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)更多的是依據(jù)水土保持法“法律責(zé)任”這一章的規(guī)定，偏重于對造成水土流失的不法行為進(jìn)行事后的處罰，但是忽視了法律的規(guī)范作用除了有強(qiáng)制作用，還具有指引、預(yù)測和教育的作用，即法律可以為人們的行為提供一個模式、標(biāo)準(zhǔn)或者方向，人們通過法律可以預(yù)測自己的行為是否合法，在法律上是否有效，從而決定今后的行為是否實(shí)施[7]。要有效發(fā)揮水土保持法的指引、預(yù)測和教育作用，水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作除了繼續(xù)加大對違法行為的查處，還需加強(qiáng)下面的工作。

2.1 廣泛開展水土保持宣傳工作

水土流失的發(fā)生、發(fā)展及后果顯現(xiàn)是緩慢、漸進(jìn)的，是一個從量變到質(zhì)變的過程，而水土保持效益的顯現(xiàn)也是一個長期、緩慢的過程。因此，做好水土保持的宣傳教育工作，普及水土保持知識，對增強(qiáng)社會公眾的水土流失憂患感、預(yù)防和治理水土流失的責(zé)任感、緊迫感具有極其重要的作用，最終要形成水土保持人人有責(zé)，自覺維護(hù)、珍惜、合理利用水土資源的良好氛圍，每個單位、每個公民都自覺地在日常生產(chǎn)生活中開展水土流失的預(yù)防和治理，成為水土保持的參與者、監(jiān)督者和推動者。修訂后的水土保持法實(shí)施以來，水土保持宣傳工作取得了長足進(jìn)步，宣傳形式不斷創(chuàng)新，宣傳重點(diǎn)更加突出，宣傳對象逐步擴(kuò)大，除了傳統(tǒng)的宣傳方式，還廣泛利用新媒體，將各級黨政領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)干部，以及管理對象，還有社區(qū)公眾、中小學(xué)生納入到宣傳范圍，增強(qiáng)了社會各界的水土保持意識。但是目前我國部分單位和社會公眾依法保護(hù)水土資源、防治水土流失的意識仍有待進(jìn)一步提高，所以仍需進(jìn)一步加大水土保持宣傳工作，除了每年的水土保持宣傳月活動，還應(yīng)該和“世界環(huán)境日”“地球日”“世界水日”“中國水周”等宣傳活動結(jié)合起來，拓展宣傳載體，推進(jìn)國家水土保持生態(tài)文明工程、水土保持科技示范園、中小學(xué)教育實(shí)踐基地等的建設(shè)，全面鋪開水土保持宣傳教育工作進(jìn)黨校活動[3]。

2.2 加大對水土保持科研的支持力度

水土保持科研是推動水土保持事業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，由于水土流失的發(fā)生、發(fā)展受到諸如地形、地質(zhì)、土壤、植被、降雨等一系列因素的影響，加上各地造成水土流失的原因不盡相同，所以開展水土保持科研工作，可以為水土流失防治工作提供必要的技術(shù)支撐，會加快水土流失防治速度，提高水土流失防治水平，充分發(fā)揮水土保持法的指引、預(yù)測和教育功能。水土保持法第七條不僅強(qiáng)調(diào)國家鼓勵水土保持科研工作，還強(qiáng)調(diào)“支持”水土保持科研工作，加大對水土保持科研的支持力度，將水土保持科研成果積極轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，引導(dǎo)建設(shè)單位切實(shí)承擔(dān)起防治水土流失的法律義務(wù)。

3 從對建設(shè)單位進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法為主向?qū)ㄔO(shè)單位和下級政府及相關(guān)職能部門監(jiān)督執(zhí)法并重轉(zhuǎn)變

長久以來，人們的思想上有一個固有的模式，即監(jiān)督執(zhí)法涉及兩類法律主體——執(zhí)法者和被執(zhí)法者。具體到水土保持領(lǐng)域而言，執(zhí)法者就是地方人民政府(水行政主管部門)和根據(jù)實(shí)際情況確定的負(fù)責(zé)水土保持工作的機(jī)構(gòu)，而被執(zhí)法者就是在生產(chǎn)建設(shè)活動中造成了水土流失的單位、公民。因此，長久以來水土保持監(jiān)督執(zhí)法主要是以對建設(shè)單位的監(jiān)督執(zhí)法為主。一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)唯GDP的政績觀是造成我國環(huán)境問題的重要原因，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)由于任期、升遷等因素會不自覺地選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視環(huán)境保護(hù)。地方環(huán)境保護(hù)部門的人、財(cái)、物均由地方政府掌控，受地方保護(hù)主義的影響，地方環(huán)境保護(hù)部門難免出現(xiàn)“不敢執(zhí)法”或者“執(zhí)法不到位”等現(xiàn)象，無疑放縱了環(huán)境違法行為，間接加劇了環(huán)境的污染與破壞。2015年1月1日正式實(shí)施的新修訂的環(huán)境保護(hù)法規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，以加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理工作。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督分為4個方面：一是上級政府對下級政府環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督；二是上級政府對下級政府有關(guān)部門環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督；三是上級政府所屬的環(huán)境保護(hù)主管部門對下級環(huán)境保護(hù)主管部門的監(jiān)督；四是上級政府所屬的環(huán)境保護(hù)主管部門對下級政府的環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行監(jiān)督。作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法，環(huán)境保護(hù)法規(guī)定的基本制度無疑也是水土保持行業(yè)需要遵照執(zhí)行的，水土保持法也是環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系的重要組成部分，因此水土保持監(jiān)督執(zhí)法除了要繼續(xù)強(qiáng)化對建設(shè)單位和公民造成水土流失的違法行為進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法，還應(yīng)加強(qiáng)對下級政府或者下級政府水土保持主管部門履行水土保持職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)有違法行為應(yīng)當(dāng)依法給予行政處分的，應(yīng)該向下級政府或者下級政府水土保持主管部門工作人員的任免機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)提出行政處分的建議。同時按照環(huán)境保護(hù)法的相關(guān)規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰，而有關(guān)水土保持主管部門不給予行政處罰的，上級政府水土保持主管部門可以直接做出行政處罰的決定。這樣可以有效地避免水土保持監(jiān)督執(zhí)法中的地方保護(hù)主義，有利于水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作的開展?，F(xiàn)在各地的水土保持監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)已經(jīng)開始了這方面的工作，截至2014年，全國已經(jīng)有12個省區(qū)市將水土保持工作或者內(nèi)容納入到對地方政府的目標(biāo)責(zé)任考核中，浙江省還實(shí)行了“水土流失終身責(zé)任追究制”[3]。

[1] 姜德文.落實(shí)中央生態(tài)文明建設(shè)意見 推進(jìn)水土保持新發(fā)展[J].中國水土保持，2016(2)：1-5.

[2] 李彪.中國水土保持或?qū)⑦M(jìn)入新時代[EB/OL]. http://www.eedu.org.cn/Index.shtml，2015-11-16.

[3] 劉震.總結(jié)經(jīng)驗(yàn) 抓住機(jī)遇 全面實(shí)施新水土保持法[J].中國水土保持，2015(6)：1-7.

[4] 翟然，張薈瑤，張婧雯，等.水土保持預(yù)防保護(hù)策略與措施探討[J].中國水土保持，2014(5):14-16.

[5] 張小林.對水土保持規(guī)劃中劃分水土流失易發(fā)區(qū)的初步思考[J].中國水土保持，2013(1):9-11.

[6] 朱白丹，戴敏.解讀新水土保持法的執(zhí)法操作性[J].中國水土保持，2011(6):3-4.

[7] 劉金國，張貴成.法理學(xué)[M].北京:中國政法大學(xué)出版社，1992：114-116.

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

S157

C

1000-0941(2016)10-0031-03

貴州省教育廳高校人文社科項(xiàng)目(14SSD017)；貴州大學(xué)文科重點(diǎn)學(xué)科及特色學(xué)科重大科研項(xiàng)目(GDZT2010002)

王偉(1972—)，女，貴州貴陽市人，副教授，碩士生導(dǎo)師，博士，主要從事環(huán)境與資源保護(hù)法、能源法的教學(xué)、科研工作。

2016-06-10

中共十八大提出了生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的戰(zhàn)略?，F(xiàn)在，建設(shè)山青、水秀、天藍(lán)、地綠的“美麗中國”，建設(shè)生態(tài)文明社會已經(jīng)成為全社會的共識和行動指南。十八大報(bào)告指出，國土資源是生態(tài)文明建設(shè)中不可或缺的空間載體，每一寸土地都極其珍貴，要大力促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展必須建立在資源/能源能支撐、環(huán)境能承受、生態(tài)受保護(hù)的前提之上。水土流失是各類生態(tài)退化的集中表現(xiàn)[1]，據(jù)全國第一次水利普查的數(shù)據(jù)，我國是世界上水土流失最嚴(yán)重的國家之一，水土流失面積高達(dá)294.91萬km2，接近國土面積的1/3。水土流失已經(jīng)成為我國當(dāng)前重大生態(tài)環(huán)境問題，水土流失導(dǎo)致全國年均損失耕地達(dá)到100萬畝(1畝=1/15 hm2)以上，造成東北黑土地變薄甚至有的地方的黑土層流失殆盡[2]。為了控制水土流失、保護(hù)水土資源、改善生態(tài)環(huán)境，必須進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作。

修訂后的水土保持法實(shí)施以后，通過行之有效的水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作，有效推動了生產(chǎn)建設(shè)單位提高水土保持意識，主動落實(shí)“三同時”制度，提高了水土保持方案的編報(bào)率、實(shí)施率及水土保持設(shè)施驗(yàn)收率，使得較大規(guī)模的生產(chǎn)建設(shè)活動造成的水土流失加劇的趨勢得以緩解，人為新增水土流失狀況得到有效遏制，水土保持的生態(tài)效益明顯，生態(tài)環(huán)境明顯改善[3]。水土保持法是我國社會主義法律體系的重要組成部分，修訂后的水土保持法強(qiáng)化了政府和職能部門的水土保持監(jiān)管責(zé)任、強(qiáng)化了水土保持規(guī)劃的法律地位，強(qiáng)化了------------------