牛崇桓，季玲玲，孟祥軍

(1.水利部水土保持司，北京100053;2.北京水保生態(tài)工程咨詢有限公司，北京100055)

水土保持設施驗收的任務與標準

牛崇桓1，季玲玲1，孟祥軍2

(1.水利部水土保持司，北京100053;2.北京水保生態(tài)工程咨詢有限公司，北京100055)

水土保持設施;驗收;任務;標準

生產(chǎn)建設項目水土保持設施驗收是水土保持法確立的、經(jīng)國務院行政審批改革認定的行政許可事項，是水土保持方案審批機關對建設單位履行水土保持法定義務的認定行為，也是對生產(chǎn)建設項目完成水土保持工作任務、解除因水土保持對其投產(chǎn)運行制約的許可行為。水土保持設施驗收機關應認真履行行政許可的責任，明確水土保持設施驗收的性質(zhì)、責任與任務，科學制定水土保持設施驗收的條件與標準，嚴格遵循水土保持設施驗收的方法與程序，堅守驗收通過底線，充分發(fā)揮好把關作用，確保生產(chǎn)建設項目水土流失防治工作取得實效。

生產(chǎn)建設項目水土保持設施驗收是落實水土保持“三同時”制度的重要內(nèi)容，是保障生態(tài)文明建設的重要措施。水土保持法明確規(guī)定“依法應當編制水土保持方案的生產(chǎn)建設項目中的水土保持設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用，生產(chǎn)建設項目竣工驗收，應當驗收水土保持設施”。目前，生產(chǎn)建設項目水土保持設施驗收已成為國務院明確由水利部門實施的一項獨立行政許可事項。

1　水土保持設施驗收的現(xiàn)狀與問題

1.1發(fā)展現(xiàn)狀

(1)水土保持設施驗收工作在全國得到順利推進。隨著2002年12月1日《開發(fā)建設項目水土保持設施驗收管理辦法》(水利部令第16號)的施行，生產(chǎn)建設項目水土保持設施驗收工作全面啟動，并在十幾年的發(fā)展中逐步完善、不斷規(guī)范，青藏鐵路、西氣東輸、三峽水利樞紐等一大批生產(chǎn)建設項目水土保持設施建成并投入使用。據(jù)統(tǒng)計，僅2010—2014年，通過水利部水土保持設施驗收的國家大型生產(chǎn)建設項目就達744個，每年通過各級水行政主管部門水土保持設施驗收的生產(chǎn)建設項目多達1萬多個，涉及公路、鐵路、石油天然氣、電力、水利等多個行業(yè)，并覆蓋了改擴建、擴能改造等生產(chǎn)建設項目。

(2)水土保持設施驗收工作取得了初步成效。一是促進了水土保持法律責任的全面落實。隨著水土保持設施驗收工作的深入開展，生產(chǎn)建設單位的水土保持法律責任意識不斷增強，水土保持工作重視程度不斷提高，水土保持逐漸融入工程設計和建設的全過程，水土流失防治的理念和要求正在得到全面落實。二是有效促進了生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)測工作的開展。生產(chǎn)建設單位進一步落實水土保持監(jiān)測要求，將水土保持監(jiān)測作為重要的建設管理措施，監(jiān)測的四大功能逐步發(fā)揮作用。三是促進了水土保持措施質(zhì)量的提高。生產(chǎn)建設單位進一步強化了水土保持進度和措施的管理，水土保持工程質(zhì)量和水土流失防治功能有了明顯的提高。四是取得了良好的保護水土資源、改善生態(tài)環(huán)境效益。據(jù)統(tǒng)計，2011—2014年，各類生產(chǎn)建設項目水土保持設施的建成使用，共治理人為水土流失5.3萬km2，減少水土流失量6.5億t，對于改善生態(tài)環(huán)境、保障經(jīng)濟社會發(fā)展起到了重要的作用，涌現(xiàn)出了三峽水利樞紐、京滬高鐵等一批國家級水土保持生態(tài)文明示范工程。

1.2存在的主要問題

(1)配套制度體系還未全面建成。修訂后的水土保持法對水土保持設施驗收做了進一步規(guī)定，但配套的規(guī)范性文件的修訂工作還沒有及時跟進，水土保持方案發(fā)生重大變化和措施布設發(fā)生重大變更的界定、建設單位的自查驗收責任、水土保持監(jiān)測數(shù)據(jù)的應用、驗收技術評估作用的定位、水土保持設施驗收標準等問題逐漸凸顯出來，一定程度上影響了生產(chǎn)建設項目水土保持設施驗收工作的進一步開展。

(2)驗收約束效力有待進一步強化。一是一些生產(chǎn)建設項目水土保持設施驗收工作嚴重滯后。由于一些工程在完成建設任務后有一個較長時期的試運行過程，生產(chǎn)建設單位缺乏對水土保持設施驗收重要性、緊迫性的認識，導致布設的水土保持措施不能滿足水土流失防治的要求。二是一些生產(chǎn)建設項目在工程完工后沒有及時開展水土保持設施驗收就擅自投入生產(chǎn)運行，嚴重違反了法律規(guī)定。

(3)驗收管理還需要進一步規(guī)范。一是部分建設單位的自查驗收流于形式。一些建設單位對自查驗收的重要性認識不足，沒有認真地組織開展水土保持設施的自查驗收工作，自驗材料一般都委托其他單位代理，自驗結(jié)果缺乏科學依據(jù)，給技術評估和行政驗收造成困難。二是一些技術評估不能客觀公正地做出正確評價。一些技術評估單位沒有認真開展評估工作，沒有認真梳理生產(chǎn)建設項目水土保持工作存在的問題和不足，不能正確地提出改進和完善水土保持工程、促進項目水土保持工作達到驗收標準的建議，甚至一些技術評估單位瞞報發(fā)現(xiàn)的問題，虛構(gòu)評估依據(jù)，捏造評估結(jié)果，沒有盡到技術評估單位應該承擔的責任。三是驗收組專家的作用沒有得到有效發(fā)揮。為進一步把好水土保持設施驗收的技術關口，水利部探索試行了驗收組專家制度。從目前試行的情況看，部分驗收組及專家成員對專家應承擔的工作認識模糊，沒有充分發(fā)揮專家在技術標準和規(guī)范上的把關作用。

(4)驗收任務的界定有待進一步厘清。一些驗收主持單位和驗收組成員習慣于水土保持方案評審的思維，錯誤地把技術評估單位混同于被驗收單位，把技術評估報告混同于驗收的主要內(nèi)容，把初步設計混同于驗收標準，沒有結(jié)合水土保持法對生產(chǎn)建設項目的要求和批復的水土保持方案規(guī)定的建設任務進行審查核實，導致部分沒有全面完成水土保持設施建設或水土保持設施沒有達到國家規(guī)定的防治標準的項目通過了水土保持設施驗收。

(5)驗收標準還需要進一步明確。一是將驗收標準單一化。在驗收過程中，有的將初步設計作為唯一的驗收標準，有的只看是否實施了水土保持措施而不核查其是否合格、是否具有規(guī)定的防治功能，有的只重視評估報告是否符合有關要求、是否有監(jiān)測和監(jiān)理報告，忽略了水土保持法和水土保持方案批復文件對項目水土保持工作的總體要求。二是隨意降低驗收標準，特別是不能將法律規(guī)定和水土保持方案批復文件視為剛性約束，在工程建設過程中遇到困難時，未能認真研究困難的大小、解決困難的可能性和可能產(chǎn)生的后果，輕率地降低驗收標準，導致可能出現(xiàn)嚴重水土流失甚至造成災害。

2　正確認識水土保持設施驗收的責任與任務

2.1水土保持設施驗收的性質(zhì)

一是應正確認識生產(chǎn)建設項目水土保持設施驗收是水土保持法確立的、經(jīng)國務院行政審批改革認定的行政許可事項，是國家對生產(chǎn)建設項目是否履行了法定的水土保持義務、完成了水土流失防治任務、達到了水土流失防治效果的核查認定，任何單位和個人無權(quán)取消或減免，必須依法、依規(guī)、依標準嚴格實施。二是應正確認識水土保持設施驗收對生產(chǎn)建設項目投產(chǎn)運行的剛性約束。生產(chǎn)建設項目水土保持設施未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，表明其沒有全面履行水土保持法定義務，或者沒有完成批復的水土保持任務，或者沒有達到規(guī)定的防治效果，因此生產(chǎn)建設項目不得投產(chǎn)使用。

2.2水土保持設施驗收的責任

水土保持設施驗收是水土保持法和行政許可法賦予水土保持方案審批機關的一項重要職責，是水土保持方案審批機關對建設單位履行水土保持法定義務的認定行為，也是對生產(chǎn)建設項目完成水土保持工作任務、解除因水土保持對其投產(chǎn)運行制約的許可行為，水土保持設施驗收機關應認真履行行政許可的責任，并對這種許可承擔確定的、被長期追究的行政責任，要避免被“終身追責”，唯有“終身負責”。

2.3水土保持設施驗收的任務

首先，核查生產(chǎn)建設單位是否全面履行了水土保持法律義務。一是核查生產(chǎn)建設單位是否履行了水土保持法定程序，包括水土保持方案及其變更的報批程序;二是核查棄土棄渣是否堆放在批準的地點、是否被綜合利用，堆放和防護是否滿足相關要求;三是核查是否落實了“三同時”制度并完成了水土流失防治任務;四是核查是否及時落實了水土保持監(jiān)測制度;五是核查是否履行了水土保持補償義務;六是核查是否落實了配合監(jiān)督檢查的義務;七是核查是否落實了水土保持措施運行管護責任。其次，對生產(chǎn)建設單位的水土保持工作提出許可意見。要在核查的基礎上，判斷生產(chǎn)建設單位是否履行了相應的法律義務，是否完成了水土保持方案要求的防治任務，是否存在遺留問題或制約驗收的重大因素，并對能否通過水土保持驗收給出合理結(jié)論。

3　科學制定水土保持設施驗收的條件與標準

3.1合理制定水土保持設施驗收受理條件

受理條件主要包括申請人條件審查、申請事項審批范圍審查和申請材料審查。一是申請人條件。生產(chǎn)建設項目水土保持設施驗收是在建設項目的土建工程完工后、主體工程竣工驗收前由生產(chǎn)建設單位向水行政主管部門提出申請。申請人應該是生產(chǎn)建設單位，并應負責水土保持設施驗收申請的相關材料準備和提交。二是申請事項審批范圍。生產(chǎn)建設項目的水土保持設施驗收申請許可應向項目水土保持方案的批復機關提出，任何水土保持方案批準機關不得超越工作職責和工作范圍受理水土保持設施驗收事項。三是申請材料。生產(chǎn)建設單位應按照有關法律、規(guī)章或規(guī)范性文件的要求提交申請材料，對在2015年10月以前已開展技術評估的生產(chǎn)建設項目，應提交驗收申請文件和水土保持監(jiān)測、監(jiān)理、技術評估報告及水土保持方案實施工作總結(jié)報告，而此前未開展技術評估的項目，須提交驗收申請文件、水土保持監(jiān)測總結(jié)報告和自查驗收報告，任何單位和個人不能隨意提出增加材料的要求，也不能隨意受理不符合要求的申請材料。

3.2探索完善水土保持設施驗收許可條件

2008年，水利部制定了《開發(fā)建設項目水土保持設施驗收技術規(guī)程》(GB/T 22490—2008)，2015年印發(fā)了《關于進一步規(guī)范生產(chǎn)建設項目水土保持設施驗收程序的函》和《水利部水土保持設施驗收工作要點(試行)》，為水土保持設施驗收工作提供了基礎依據(jù)，但驗收標準的細化、量化和完整性仍然需要進一步探討和解決。

(1)常規(guī)性標準。第一，程序合法、標準。應充分認識法律程序的剛性約束，依法明確生產(chǎn)建設項目全面履行水土保持法律規(guī)定的管理程序，重點考慮水土保持方案審批及變更手續(xù)完備，即:是否開展了水土保持工程設計和監(jiān)理工作，是否開展了水土保持監(jiān)測并報告了監(jiān)測情況，是否履行了水土保持補償義務，是否完成了自查驗收工作且結(jié)論合格等。第二，完成任務標準。應充分認識目前國家標準規(guī)定的六項指標的局限性，科學制定水土保持后續(xù)設計是否符合水土保持方案規(guī)定的評價標準，解決水土保持方案與水土保持設計兩張皮的問題;制定“三同時”制度落實情況評價標準，解決水土保持措施進度普遍滯后的問題;細化和完善水土保持任務完成情況評價標準，充分考慮水土保持設施完成率和完好率在驗收標準中的地位與作用;制定遺留問題評價標準，準確界定未完成任務與允許后續(xù)處理的遺留問題。第三，功能有效標準。具有安全可靠的水土保持功能是評價水土保持措施最為直接的判別標準，也是判別水土保持工作的重要標準。應充分認識水土保持植物措施防治效果逐漸增加的特性，分別制定水土保持工程措施和植物措施防治功能的評價標準，以驗收時間為基點，確保建成的水土保持措施滿足水土保持方案確定的防治效果，水土保持設施具備正常運行條件。

(2)限制性標準。水土保持設施驗收的限制性標準主要應包括申請文件的真實性和水土保持工程的安全性兩個方面。首先，申請材料的真實性。水土保持設施驗收申請材料是由生產(chǎn)建設單位提交的基礎材料，其真實性、準確性對驗收結(jié)論的科學性、正確性具有重大影響。若申請材料在一些重大問題、重要節(jié)點上的真實性、準確性和同一性上出現(xiàn)問題，如生產(chǎn)建設單位提交的材料與工程實際嚴重不符，各材料之間相互矛盾等，應不予通過水土保持設施驗收。其次，水土保持工程的安全性。當存在重要部位、重要單位工程水土流失防治措施不到位或工程質(zhì)量不合格，或存在嚴重水土流失危險，或存在重大水土流失災害隱患(如導致生命財產(chǎn)重大損失)的，應不予通過水土保持設施驗收。

4　嚴格遵循水土保持設施驗收的方法與程序

生產(chǎn)建設項目水土保持設施驗收應嚴格按照行政許可法的要求，遵循驗收的方法和程序，明確各環(huán)節(jié)的責任與義務，保障驗收工作程序規(guī)范。

4.1嚴格遵循驗收程序

依程序辦理是行政許可法的基本要求，也是水土保持設施驗收成敗的關鍵環(huán)節(jié)。2015年3月，水利部印發(fā)了《水土保持設施驗收工作要點(試行)》，明確了驗收工作各環(huán)節(jié)辦理程序及要點，各省(區(qū)、市)及地方水利部門也出臺了實施細則。水土保持設施驗收工作應嚴格遵守驗收的程序規(guī)定，認真做好驗收受理、技術評估、會議組織、現(xiàn)場檢查、資料查閱、預備會議、驗收會議、形成驗收意見、行政審批、印發(fā)審批文件等各項工作，不能隨意減少或增加環(huán)節(jié)，不能隨意超越辦理時限，不能忽略公開事項和要求，避免出現(xiàn)因程序不合法而導致的行政許可違法現(xiàn)象。

4.2盡快適應技術評估職責變化

當前，水土保持設施驗收技術評估應重點適應三個方面的轉(zhuǎn)變:一是適應水土保持設施驗收技術評估性質(zhì)的轉(zhuǎn)變。根據(jù)國務院行政審批改革的要求，水土保持設施驗收技術評估將由第三方評價向行政許可環(huán)節(jié)發(fā)展，即不再承擔幫助生產(chǎn)建設單位查找薄弱環(huán)節(jié)、提出完善水土保持工作建議、促進順利通過水土保持驗收的任務，而是轉(zhuǎn)變成為接受水行政主管部門的委托，對水行政主管部門負責，為水土保持設施驗收提供準予許可或不予許可的決策依據(jù)。二是適應技術評估內(nèi)容的轉(zhuǎn)變。新時期水土保持設施驗收技術評估內(nèi)容應主要包括生產(chǎn)建設單位驗收申請材料的評估、生產(chǎn)建設過程中水土保持工作的評估和水土流失防治最終效果的評估，遵循水土保持設施驗收的程序合法標準、完成任務標準、功能有效標準，堅決把住各項限制性標準，提出公正、科學、合規(guī)的評估結(jié)論。三是適應水土保持設施驗收技術評估經(jīng)費來源的轉(zhuǎn)變。由于技術評估由第三方評價向行政許可環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，所以按照行政許可法規(guī)定，技術評估費用將由建設單位承擔向由水土保持設施驗收審批部門支付過渡。各級水利部門需要盡快適應這種變化的要求，提前制訂好水土保持設施驗收技術評估計劃，落實經(jīng)費渠道，做好經(jīng)費預算，確保水土保持設施驗收工作的有序、健康發(fā)展。

4.3正確發(fā)揮驗收組專家的作用

邀請專家進入驗收組，是我國正在探索的一項改革措施，目的是借助專家的專業(yè)特長來彌補行政管理人員對其他領域?qū)I(yè)知識的不足，提高驗收把關質(zhì)量，增強驗收結(jié)論的科學性。正確發(fā)揮專家成員的作用，需要避免三種情況的發(fā)生。一是避免忽略專家的差別化作用。與管理人員進入驗收組不同，應特別注意發(fā)揮專家在某一專業(yè)領域的作用，更多地從專業(yè)技術的角度，從標準規(guī)范的角度，從保障水土保持功能、避免水土保持危害的角度，準確地提出科學、合理的驗收意見。二是避免忽視專家對技術問題的意見。目前，水土保持設施驗收實施的是驗收組成員一人一票、多數(shù)票決策的驗收機制，專家對驗收決策沒有更多的權(quán)重，因此要特別重視專家對技術問題的敏感性和權(quán)威性，避免有重大技術缺陷的工程項目通過水土保持設施驗收。三是避免把發(fā)揮專家作用當成專家驗收。不能簡單地認為水土保持設施驗收是純粹的技術問題，并把所有問題交由專家負責，甚至在驗收會議前設置一次專門的專家驗收。這樣做一方面違反行政許可法規(guī)定，增加了許可環(huán)節(jié)，另一方面也削弱了水行政主管部門應盡的驗收把關職責。

4.4準確把握驗收標準，堅守驗收通過底線

一是要準確理解驗收標準。水土保持驗收標準包括程序合法標準、完成任務標準和功能有效標準，國家水土流失防治標準中規(guī)定的六項指標是在驗收節(jié)點上生產(chǎn)建設單位應當完成的水土保持最低任務時的衡量指標，而在水土保持方案效益分析中計算得到的六項指標應當是建設單位在完成了全部建設任務后達到的衡量指標，即水土保持方案批復的防治任務。因此，達到前者表明建設單位基本完成了防治任務，達到后者則表明建設單位全部完成了防治任務。二是要嚴格遵循驗收的限制性標準。水行政主管部門要充分認識行政許可的審批性質(zhì)，充分認識準予許可和不予許可均是行政許可的正常結(jié)論，充分認識限制性標準是水土保持設施通過驗收的底線標準，對不符合驗收標準，不滿足驗收條件的生產(chǎn)建設項目堅決不予通過驗收，不予印發(fā)驗收許可證。對驗收過程中建設單位申請撤回驗收申請的，應及時中止驗收程序，準予建設單位在達到驗收條件后重新提出驗收申請，以利于建設單位全面履行水土保持法律義務，完成水土流失防治任務。

(責任編輯孫占鋒)

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1000-0941(2016)03-0011-04

牛崇桓(1958—)，男，湖北崇陽縣人，教授級高級工程師，博士，副司長，長期從事水土保持管理工作。

2016-02-02