中國環(huán)境管理40余載風雨兼程路
——專訪國家環(huán)保局首任局長曲格平

文/宋 旭

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中國環(huán)境管理40余載風雨兼程路
——專訪國家環(huán)保局首任局長曲格平

文/宋 旭

歷史的機遇使曲格平成為我國環(huán)境保護事業(yè)的主要奠基人和開拓者。他全程經(jīng)歷了對中國環(huán)境保護事業(yè)具有啟蒙和發(fā)端意義的兩次重要會議——1972年的聯(lián)合國人類環(huán)境會議和1973年的中國第一次環(huán)境保護會議，承載著中國環(huán)境保護事業(yè)的太多“第一”，見證了中國環(huán)保機構由“小組”到“局”到“總局”再到“部”的發(fā)展歷程。其在理論和實踐上的貢獻，得到了國內外社會各界的積極評價和廣泛贊譽。

在2016年“六·五”世界環(huán)境日來臨之際，《中國環(huán)境管理》走訪了中國環(huán)境管理制度的系統(tǒng)設計者曲格平先生，聽他談談中國環(huán)境管理40多年來走過的風雨歷程。

“盛名之下，其實難副”。曲老一再謙虛地指出，自己只不過是“機緣湊巧”地做了一些工作，中國的環(huán)境保護事業(yè)能夠在“文革”那種形勢下艱難起步，要歸功于周恩來總理的高瞻遠矚和極力推動。

在談及具體的環(huán)境管理制度時，曲老反復強調法治的重要性?！拔覀儸F(xiàn)在的問題是方針雖好，但沒有完全落實；法律雖多，但沒有很好執(zhí)行”。在法治建設上我們還是處于一個比較落后的狀態(tài)，需要“加快步伐”?！肮獍l(fā)展沒監(jiān)督是不行的”，“環(huán)保部門的監(jiān)督作用必須要加強”。

他指出，環(huán)境管理不僅是環(huán)保部門的事，也是各級政府的基本職責，是大家共同的責任，“強化環(huán)境管理”作為環(huán)保的三大原則之一今天來看還是非常有意義，要突出“強化”二字。

一說起目前的環(huán)保工作形勢和機構人員設置，老人的眼睛里立刻充滿了興奮與喜悅?！斑@屆政府的力度很大”，每個國家的國情不同，中國在環(huán)境管理模式上不能照搬照抄，“要做出自己的特色來”，“最重要的還是抓制度建設”，把法律、監(jiān)督、執(zhí)行、各個部門之間的配合以及公眾參與、信息公開等各個方面協(xié)調、配合起來，就能夠形成一個強大合力。

“我們還得至少再奮斗15年，爭取在2030年出現(xiàn)一個比較好的環(huán)境局面?！彼麖娬{，在我們這樣大的一個工業(yè)基礎和環(huán)境問題積累如此嚴重的國家，“實現(xiàn)這個目標可不低”，需要我們上下齊心、共同努力，“我對中國環(huán)境的未來充滿信心”。

環(huán)保事業(yè)在“文革”中艱難起步

《中國環(huán)境管理》：中國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展大體可以分為幾個階段呢？

曲格平：也有一些專家正在做這方面的研究工作，目前還沒有一本權威的書出來，我就簡單地談談歷史吧。

從20世紀60年代末到70年代，可以算作我國環(huán)境保護意識的啟蒙階段和環(huán)保事業(yè)的起步階段。其實環(huán)境問題并不是說到了60年代末才出現(xiàn)的。1969年，成立了“國務院計劃起草小組”，其主要任務是編制前兩年因“文革”而中斷的國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃。我當時就是在這個小組工作，組長是周恩來總理，副組長是余秋里。當時總理看到國外的一些環(huán)境污染造成的危害很大，就提出環(huán)境保護這件事情很重要，我們也需要有人來管一管，因為我來自排放污染物多的化學工業(yè)部，再加上又是學化工出身，就把這項任務分給了我，也算作我工作任務的其中一項。我只是算最早參與環(huán)保的一批人之一，要論貢獻，也有一些，但絕對說不上最大。

當時正值“文革”期間，局面比較混亂，為什么環(huán)保反而能夠做起來了呢？我覺得都得歸功于周總理的戰(zhàn)略眼光和大力推動。周恩來這個名字在全國來講還是有很大的感召力，大家聽說總理在抓，也都非常支持。當時計劃小組對外都是以國務院的名義，至少也是以國家計委的名義來抓環(huán)境保護的，規(guī)格很高，往往是遇到什么問題就抓什么問題。

到了1973年，周總理決定在人民大會堂召開一個萬人大會，在全社會普及環(huán)境保護意識，這就是第一次環(huán)境保護會議。通過媒體的宣傳在社會上引起了很大震撼，人們意識到原來社會主義也有環(huán)境污染，而且在有的地方還相當嚴重。此次會議通過了中國的環(huán)境保護方針，即“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環(huán)境、造福人民”。其實后來不少的環(huán)境管理制度就源自這32字方針。

環(huán)境保護制度在發(fā)展中逐步形成

《中國環(huán)境管理》：中國的環(huán)保事業(yè)能在那樣的形勢下做起來真的是很不容易，第一次環(huán)境保護會議之后的環(huán)保形勢是不是與之前比大不一樣了呢？

曲格平：全國環(huán)境保護會議之后，迅即成立了國務院環(huán)境保護領導小組，下設辦公室（簡稱國環(huán)辦），各地一直到縣也在革委會下成立了相應的機構抓環(huán)境保護工作。這是一個很大、很重要的發(fā)展。如果要歸功的話，應該歸功于周恩來總理，不然不可能出現(xiàn)這種局面，當時我在總理身邊工作，只不過是把總理的要求落實而已。

打倒“四人幫”以后，尤其是三中全會以后，出現(xiàn)了新的形勢，就是改革開放，抓經(jīng)濟建設。30多年來我們取得的成就舉世矚目，變化翻天覆地，非常了不起。在發(fā)展中也出現(xiàn)了一些問題，環(huán)境問題就是其中之一。

從20世紀70年代末到90年代初，可以看作我國環(huán)保事業(yè)的第二個歷史階段，環(huán)境污染蔓延，環(huán)境保護制度也初步形成。1979年，《環(huán)境保護法》正式頒布，是改革開放后最早頒布的一批法律中的一部，可以說在環(huán)境立法建設上我們與一些發(fā)達國家相比，也并不遜色，問題主要還是在“有法不依”上。

1983年召開了第二次全國環(huán)境保護會議，確立了環(huán)境保護的基本國策地位。之后，國務院制定出臺了“三同步”方針，即“經(jīng)濟建設、城鄉(xiāng)建設、環(huán)境建設同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一”，受到聯(lián)合國環(huán)境署很高評價。

1989年，第三次全國環(huán)境保護會議上提出了環(huán)境保護三大政策和八項管理制度，為今后環(huán)保事業(yè)的發(fā)展進一步明確了方向、奠定了制度基礎。預防為主、防治結合，誰污染、誰治理，強化環(huán)境管理，這三大政策當中，我認為強化環(huán)境管理是最具特色的一條。當時我們做調查得到了這么一個認識：60%以上的環(huán)境污染，是因為管理不善造成的。面臨嚴峻環(huán)境形勢，在科技發(fā)展水平不高，國力有限的情況下，不可能靠高科技、高投入解決環(huán)境問題。

強化環(huán)境管理，是從中國實踐中得出的結論，就是要靠制度管人管事。關鍵就在“強化”二字上面，要有強有力的監(jiān)管實施機制來落實方針、政策、規(guī)定。

同時，這一階段環(huán)境管理機構也由臨時狀態(tài)轉入國家編制序列。1982年設立“城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部”，內設環(huán)保局；1988年，環(huán)保局又從中分離出來，建立了直屬國務院的“國家環(huán)保局”。

環(huán)保工作持續(xù)高壓力狀態(tài)

《中國環(huán)境管理》：三大政策和八大制度至今仍然指導著我國的環(huán)境保護工作。

曲格平：是的，今天來看三大政策仍然正確，只不過形勢在變，落實政策的方式、方法和路徑要與時俱進。

到了上世紀90年代，進入到了環(huán)境污染加劇和規(guī)?；卫黼A段。十幾年大規(guī)模的經(jīng)濟建設，忽視環(huán)境保護，加上環(huán)境監(jiān)督管理不力，致使我國的環(huán)境污染到了一個無以復加的地步?！叭尤皇幸缓！敝卫砭褪窃诖藭r啟動的，展開了規(guī)模工業(yè)污染防治和規(guī)模流域污染防治，開始實施重點污染物總量控制。

到了21世紀，經(jīng)濟20多年的高速增長給環(huán)境保護帶來了前所未有的壓力，直到現(xiàn)在這種高壓力狀態(tài)仍在持續(xù)?！笆濉逼谀┒趸颉OD等主要污染物指標不降反升，沒有完成原定的減少10%的目標，受到了社會各界的廣泛質疑?！笆晃濉薄ⅰ笆濉钡沫h(huán)境約束性指標雖然完成了，但是公眾對于環(huán)境的感受卻是沒有明顯改善。

2008年世界出現(xiàn)金融危機時，政府沒能從戰(zhàn)略上很好研究，輕率地增發(fā)四萬億貨幣，投資上馬的多是一些污染嚴重的項目，也是目前產(chǎn)能過剩迫切需要轉型的行業(yè)，我們現(xiàn)在的很多工作都是為那個階段遺留下的問題“還賬”。如果把那四萬億用來改變經(jīng)濟增長方式、調整產(chǎn)業(yè)結構，我國現(xiàn)在的經(jīng)濟形勢和環(huán)境形勢就完全不同了。所以，在面對危機沖擊的時候，不應該放松環(huán)境與資源保護，要把長遠利益與眼前利益結合起來，要更多地著眼長遠利益。

力爭2030年出現(xiàn)較好的環(huán)境局面

《中國環(huán)境管理》：所以“十三五”就提出要以環(huán)境質量改善為核心開展工作。

曲格平：確實應該如此，要讓工作多見實效。當然，很多問題是需要時間來解決的，總體上說不都是能取得立竿見影的效果，我們在下大決心、花大力氣的同時，還要有耐心，不能操之過急，要有長期打算，必須從實際出發(fā)，不然就容易出問題。

黨的十八大提出“五位一體”，把生態(tài)文明建設融入到經(jīng)濟建設、政治建設、社會建設、文化建設的各方面和全過程。這是過去沒有，也是既從現(xiàn)實出發(fā)，又具備前瞻性的發(fā)展戰(zhàn)略。國民經(jīng)濟是一個整體，要在發(fā)展中協(xié)調，在協(xié)調中發(fā)展，在經(jīng)濟發(fā)展的同時使環(huán)境得到保護。只要按照現(xiàn)在這個方針發(fā)展的話，我相信環(huán)境會一天天好起來的。

《中國環(huán)境管理》：您對于環(huán)境質量改善有沒有一個時間表呢？

曲格平：我看到一些專家和一些領導人講話中提出，到2030年要基本解決環(huán)境污染問題，我也認為到了2030年就應該有一個比較好的局面，還需要我們至少再埋頭苦干15年。我們這樣一個工業(yè)基礎的大國，積累的環(huán)境問題很多、很嚴重，要用15年左右時間實現(xiàn)環(huán)境質量的初步改善已經(jīng)非常了不起了。像美國、日本等西方國家也是前前后后經(jīng)過少則30多年、多則50年多的努力才改變了污染嚴重局面的。

我國政府過去在經(jīng)濟發(fā)展方面非常努力，成就顯著；在環(huán)境保護方面卻抓得不夠，甚至可以說是頻頻失誤，沒能全面貫徹執(zhí)行協(xié)調發(fā)展的方針，這是應該認真回顧反思的。

我國的國民生產(chǎn)總值雖然總量是世界第二，但人均國民生產(chǎn)總值仍然很低，還是一個發(fā)展中國家，現(xiàn)在能投入這么大的力氣治理污染已經(jīng)是非常不容易。環(huán)保治理投資總額占同期GDP的比重是逐年上升，未來估計將達到2%以上，甚至3%～5%，國家為了治理環(huán)境而付出的努力是很大的?，F(xiàn)在提出的指標在我看來已經(jīng)不低了，再加碼很難，努力完成提出的目標就非常了不起。

不斷強化環(huán)保監(jiān)督管理

《中國環(huán)境管理》：您如何評價我國現(xiàn)在的環(huán)境管理制度？

曲格平：我國現(xiàn)在的環(huán)境管理制度，從總體上看仍然是不健全，或者說仍在起步健全的發(fā)展過程中吧，監(jiān)督也不夠有力，還存在比較多的問題。

從剛才回顧歷史發(fā)展也能看得出來，我們國家提出的關于環(huán)保的大政方針政策是很好的，并且有前瞻性，這方面在世界范圍看都是領先的。立法方面，自改革開放以來，各種環(huán)境保護相關的法律加起來也有二三十個，在國民經(jīng)濟的重要方面，初步做到有法可依。那么問題出在哪里呢？

方針雖好，但沒有完全落實；法律雖多，但沒有很好執(zhí)行，效果就大打折扣了?！坝蟹ú灰馈?zhí)法不嚴、違法不究”，這是全國人大在幾十年前就總結出來的話，到現(xiàn)在也還沒有完全解決，法治仍舊處于比較落后的狀態(tài)。我們在法治建設上必須要加快步伐，按照中央十八屆四中全會全面推進依法治國的精神，把環(huán)境法治建設好。

國外有的把治理環(huán)境的經(jīng)驗總結為“法律+科技”，我們可以擴展一些，把方針政策、法律、法規(guī)，科技，監(jiān)督、執(zhí)行統(tǒng)統(tǒng)結合起來。光發(fā)展沒監(jiān)督是不行的，法治越進步，監(jiān)督越要加強，環(huán)境部門的監(jiān)督管理更需進一步強化。這兩年我明顯感覺到環(huán)保的監(jiān)管力度在加強，突出了對政府的監(jiān)督和考核，抓住了主要矛盾，在社會上引起了不小的反響。

同時，還要充分依靠科技進步的力量，力爭在霧霾治理、水污染治理、土壤修復、能源利用等方面取得新的突破。

環(huán)保下屬機構要為環(huán)境管理工作服務

《中國環(huán)境管理》：您之前曾經(jīng)說過，目前環(huán)境保護領域一些政策、方針落實不下去，歸根結底還是體制、機制和管理上的問題，現(xiàn)在情況有所改善嗎？

曲格平：體制、機制和制度的改革確實非常重要。這些年來，環(huán)保機構和人員總的來說還是一直在不斷加強的。當然，這種加強與實際需求相比還差得很遠。像美國聯(lián)邦環(huán)保局有近兩萬人的隊伍，而我們的環(huán)保部機關才只有幾百人，算上直屬單位也不過四五千人。人不是越多越好，要適應工作的發(fā)展要求，要精干。

現(xiàn)在中央也在進一步強化環(huán)保的機構，比如已經(jīng)確定了要實行省以下環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的垂直管理，這個必將對環(huán)保系統(tǒng)和環(huán)境管理產(chǎn)生非常大的影響。

每個國家的國情不同，管理模式不能從國外照搬照抄，必須探索符合國情的、有自己特色的管理模式和發(fā)展路徑。

此外，我們的環(huán)保系統(tǒng)下屬機構，特別是科學研究機構，必須明確要為環(huán)境管理服務，這一點很重要。80年代我到美國環(huán)保署考察回來最深刻的體會之一，就是他們下屬的參與研究機構都明確知道，任務就是為國家環(huán)保的決策以及管理服務，比如提供環(huán)境排放指標的依據(jù)。受制于國家科技及財稅體制等方面的原因，在這方面我們一直做得不夠好，還需繼續(xù)做出努力。這一點上我也是有責任的。

理順政策、法律、規(guī)劃、標準之間的關系

《中國環(huán)境管理》：您如何看待環(huán)保法律、規(guī)劃、標準和政策這四者之間的關系呢？

曲格平：政策、方針往往先于法律制定，它是方向性、原則性的，關系著法律、規(guī)劃制定的走向，方向一錯，全盤皆錯。從可持續(xù)發(fā)展到科學發(fā)展觀再到目前的生態(tài)文明建設，我們國家這些年的環(huán)保方針政策還是科學正確的。

法律是法治國家保證政策落實的主要手段。不斷加強環(huán)境法治建設，是全面依法治國的必然要求。我們國家的立法有個弱點，就是過于原則，細化不夠，所以往往頒布了還需要再相應出臺細化的規(guī)定。因此，要求全國人大立法要盡可能細化，增強可操作性。

規(guī)劃和計劃也是我國落實大政方針政策的一項重要手段，但要注意保證其連續(xù)性和權威性。從大的規(guī)劃方向來講，我國要走新型城鎮(zhèn)化道路，首先要能夠把環(huán)境保護的規(guī)劃目標置于經(jīng)濟社會發(fā)展目標和戰(zhàn)略體系的核心位置，能夠把環(huán)境保護規(guī)劃作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃以及其他專項規(guī)劃的基礎和約束條件，發(fā)揮其指導和約束作用，這也是“三同步”方針的要求。我們國家現(xiàn)在已經(jīng)出臺了“十三五”規(guī)劃和三個環(huán)?！笆畻l”，在制定新的“十三五”環(huán)保規(guī)劃和環(huán)保專項規(guī)劃時，要注意協(xié)調其與之前的規(guī)劃、計劃的目標與要求，做好銜接，提高規(guī)劃質量。

標準是我們國家相對比較薄弱的一環(huán)。其實標準就是法規(guī)，至少也可以算作廣義環(huán)境法律體系的組成部分，環(huán)保部門要充分利用好這個管理手段。美國環(huán)保署的研究機構很強大，大都把污染物研究分解得很細，做各種生物和非生物的實驗，把實驗結果和數(shù)據(jù)作為制定各種環(huán)境標準的基礎，所以每一個標準背后都有一系列實驗、調查和數(shù)據(jù)作支撐，做出來的標準就比較切合實際、好用。這一點，我們與他們的做法還有很大差距。

環(huán)評制度只能強化，不能削弱

《中國環(huán)境管理》：環(huán)境影響評價制度是八項環(huán)境管理制度之一，也是這些年發(fā)展較快的制度之一，您如何評價這些年環(huán)評制度的作用，對于未來環(huán)評制度的發(fā)展走向您怎么看？

曲格平：環(huán)境影響評價制度是從國外學習過來的。我在聯(lián)合國的一次會議上聽到了美國環(huán)評法的執(zhí)行情況介紹，受到啟發(fā)。當時國家正在起草《環(huán)境保護法》，我就建議加上關于環(huán)境影響評價的這一條款。實踐證明發(fā)揮了很好的作用。

1997年八屆全國人大屆滿之前，我提出制定《環(huán)境影響評價法》的建議，后雖被九屆全國人大常委會列入立法建議，但一審后經(jīng)歷了難以見到的激烈爭論和強烈反對，被擱置了20個月之久，險些夭折。反對意見主要來自國務院有關部門，認為一是太超前了，會阻礙經(jīng)濟發(fā)展；二是難以對政策和規(guī)劃進行評價。

環(huán)評法的核心內容就是建設項目、發(fā)展規(guī)劃和政策，都遵循“先評價、后建設”的法律程序，把環(huán)境隱患堵截在行動之前。事實證明，環(huán)評法的推行取得了可喜成果，成為環(huán)境管理的一把利劍。

環(huán)評制度是從源頭把關的一項環(huán)境管理制度，是能夠實現(xiàn)預防為主原則的一項重要制度，只能強化，不能削弱。其理論淵源可以追溯到32字方針中的“全面規(guī)劃、合理布局”。環(huán)評制度立法是我國法治進程中的一個重大進步，凡是對環(huán)境影響重大的政策、規(guī)劃、戰(zhàn)略和開發(fā)建設事項，都要遵循法律規(guī)定的決策程序和辦法，而不再是因人而變、輕率決策了。

這些年環(huán)評領域出現(xiàn)的一些問題，是法律執(zhí)行過程中的問題，是不嚴格依法辦事造成的。未來，環(huán)評法還要根據(jù)形勢變化做進一步地修改完善。要充分利用這一制度對政策和規(guī)劃的環(huán)境影響評價（戰(zhàn)略環(huán)評），從產(chǎn)生環(huán)境問題的政策和規(guī)劃源頭上去采取預防措施。

國家的許多重大發(fā)展政策都是通過規(guī)劃實現(xiàn)的，把握住了規(guī)劃的環(huán)境影響評價環(huán)節(jié)，在很大程度上也就控制住了政策對環(huán)境的不良影響，不至于產(chǎn)生大范圍或全局性的問題。西方工業(yè)發(fā)達國家實踐證明，實施對政策和規(guī)劃的環(huán)境影響評價，新的環(huán)境問題大幅度減少，使環(huán)境管理進入到一個嶄新階段。

土壤立法要突出預防為主原則

《中國環(huán)境管理》：我們國家還沒有一部防治土壤污染的法律，您怎么看？

曲格平：這恰恰是因為土壤問題太重要，土壤治理太困難了，立法難度很大。土壤污染跟其他環(huán)境污染的機理很不一樣，土壤污染的修復難度相當大，可以說一旦污染就很難被恢復原狀了。

土壤污染防治法已經(jīng)被全國人大常委會列入了立法規(guī)劃第一類項目，希望它能夠在新《環(huán)境保護法》和剛剛出臺的《土壤污染防治行動計劃》（“土十條”）的基礎上，突出預防為主、風險管控的原則，以更宏觀的視角和更專業(yè)的手段，把土壤污染防治的管理制度設計好，平衡好土壤污染防治與經(jīng)濟發(fā)展之間的關系?，F(xiàn)在環(huán)保部也按照環(huán)境要素來設置機構了，相信會管理得更加專業(yè)。

DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.03.014