新形勢下環(huán)評機構管理的思考

李衛(wèi)波，侯可斌

（1.中國運載火箭技術研究院環(huán)境影響評價與監(jiān)測中心 北京航天計量測試技術研究所，北京 100076；2.北京市環(huán)境影響評價評估中心，北京 100161）

新形勢下環(huán)評機構管理的思考

李衛(wèi)波1，侯可斌2

（1.中國運載火箭技術研究院環(huán)境影響評價與監(jiān)測中心 北京航天計量測試技術研究所，北京 100076；2.北京市環(huán)境影響評價評估中心，北京 100161）

新環(huán)評機構管理辦法的實施，打破了現有環(huán)評機構的管理模式，為行業(yè)整改發(fā)展帶來了機遇與挑戰(zhàn)。正確解讀新辦法推行的環(huán)評機構發(fā)展方向，才能為機構長遠發(fā)展帶來可能。環(huán)評機構對專業(yè)化與規(guī)?；慕庾x需要從制度與隊伍建設兩方面入手；環(huán)保部門需要重視環(huán)評審批過程與環(huán)評機構管理之間的聯系，以誠信管理為手段，以推動環(huán)評機構提高質量為目標，促進環(huán)評市場規(guī)范完善，為行業(yè)良性發(fā)展打下基礎。

環(huán)境影響評價；機構；管理

為加強建設項目環(huán)境影響評價管理，提高環(huán)評質量，維護行業(yè)秩序，環(huán)保部于2015年10月修訂出臺《建設項目環(huán)境影響評價資質管理辦法》（環(huán)境保護部令第36號）（以下簡稱《辦法》），同時配套印發(fā)了6個相關規(guī)范性文件，細化了環(huán)評機構的從業(yè)要求[1]?！掇k法》及配套文件的出臺，重新規(guī)定了環(huán)評行業(yè)的從業(yè)準則，為整個行業(yè)的發(fā)展帶來了機遇與挑戰(zhàn)。對環(huán)評機構來說，需要在《辦法》的框架下，尋求適合本機構發(fā)展的途徑，提升發(fā)展空間?！掇k法》還規(guī)定了地方環(huán)保部門環(huán)評資質管理職責，各級環(huán)保部門需要建立相應的環(huán)評資質管理體系，通過環(huán)評從業(yè)行為的規(guī)范，以調控市場發(fā)展方向。

1 機遇與挑戰(zhàn)

1.1 機遇

對環(huán)評機構來說，未來的環(huán)評市場將更加開放，《辦法》第四十一條明確規(guī)定，地方環(huán)保部門不得設置條件限制環(huán)評機構承接本行政區(qū)域內建設項目環(huán)評文件工作；環(huán)評工程師個人資質延續(xù)不必提供業(yè)績，該要求更加符合實際，有助于推動工程師簽字負責制度落到實處。這些利好為環(huán)評機構的發(fā)展帶來了機遇。

配套文件之一的《現有建設項目環(huán)境影響評價機構資質過渡的有關規(guī)定》，鼓勵現有性質為事業(yè)單位的環(huán)評機構通過改制形成企業(yè)法人類型的環(huán)評機構，推進符合市場經濟的發(fā)展規(guī)律，更好地適應未來的市場需求。

1.2 挑戰(zhàn)

環(huán)評機構準入的資金門檻降低（不設置注冊資金與固定資產要求），環(huán)評從業(yè)隊伍將進一步擴大，市場競爭將更加激烈；對于環(huán)評工程師的數量要求增多，使得市場上的自由環(huán)評工程師更加炙手可熱，環(huán)評機構的人員成本也將增加，這是新《辦法》下環(huán)評機構長遠發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)。

1.3 出現的問題

推動環(huán)評機構企業(yè)化，可促使環(huán)評機構更好地適應市場特點，順應經濟發(fā)展的需求，提高生存能力。在環(huán)評工程師數量要求增多的情況下，環(huán)評機構面臨人員成本增加的挑戰(zhàn)。因此，擴大業(yè)務范圍和提高業(yè)務量已成為很多環(huán)評機構解決該問題的首選方案。有的環(huán)評機構采取了地域擴張的策略，建立分公司或辦事處，一方面可緩解環(huán)評工程師數量要求增多帶來的壓力，另一方面也擴大了公司業(yè)務開展的地域范圍。這種發(fā)展模式符合現行辦法要求，適應市場規(guī)律。但該模式也存在一些問題：如對于環(huán)評機構來說，業(yè)務范圍的擴張并不代表管理的同步跟進，且這種跨地域的管理成本遠較本地管理的成本高，因此，很多環(huán)評機構選擇了松散管理的模式。但這種管理上的放松為環(huán)評機構的長遠發(fā)展埋下了隱患，如出租、出借資質，甚至有的機構都無法掌控簽章與資質的使用情況。對于環(huán)保部門來說，對環(huán)評機構

的管理難度加大，尤其對分支機構的相關情況更難掌握。由于人員經常變動，地方環(huán)保部門無法及時掌握環(huán)評公司的最新情況；分支機構通常在地方只有少數的環(huán)評專職技術人員，技術力量不足導致環(huán)評文件質量難以保證，在審批過程中的修改反復較多。

2 《辦法》解讀

根據《辦法》第五條，國家鼓勵環(huán)評機構專業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展，形成一批區(qū)域性和專業(yè)性技術中心。該條文表明環(huán)評機構的發(fā)展方向為專業(yè)化和規(guī)模化。專業(yè)化和規(guī)模化是促進環(huán)評行業(yè)良性發(fā)展的有效途徑，但若對專業(yè)化和規(guī)?；a生誤讀，容易產生偏離《辦法》初衷的發(fā)展模式（如松散管理的地域擴張）。因此，正確解讀專業(yè)化和規(guī)?；亲吆铆h(huán)評資質管理的第一步。

專業(yè)化是環(huán)評立業(yè)的根本，若無專業(yè)性，環(huán)評存在的意義及效用將受到質疑。但在市場條件下，追求利益是環(huán)評企業(yè)的本性，追求效率是建設單位的目標，專業(yè)化成為市場環(huán)境下不被重視的邊緣因素。對于專業(yè)化的認識，更多體現在對編制的環(huán)評文本專業(yè)技術性的認識上。

環(huán)評文件是根據環(huán)評技術導則編制的技術文本，其專業(yè)技術性主要體現在文本內容的可靠性、科學性及實用性上。1）可靠性主要是指環(huán)評文件內容真實、客觀、可信，包括：環(huán)評文本以公正、客觀的態(tài)度編制，不受建設單位影響，不因利好審批的因素而刻意“編造”，同時，調查（現狀調查、現有工程分析等）過程與結果真實、全面，收集的數據真實可信；可靠性是環(huán)評文本的基礎，簡而言之，環(huán)評文件內所有內容為真實表達，沒有刻意篡改、沒有虛假編造；2）科學性主要指環(huán)評文件應符合科學的準則，這是專業(yè)性的精髓。科學性體現在：環(huán)評文本編制的內容具有邏輯性；重要參數有來源或依據，且具有可引用性；對于關鍵問題的把握與分析應清楚，具有說服力；3）實用性是環(huán)評文件技術分析論證的最終成果體現，主要指環(huán)評文本的內容具有針對性和可行性。針對性是指環(huán)評文本的內容應體現項目特征，避免采用模板盲目套用；可行性是指所提的環(huán)保措施應在技術和經濟上可行。

環(huán)評機構規(guī)?；淖蠲黠@特征是環(huán)評工程師的需求數量增多，為此，很多環(huán)評機構開始在各地招攬地方環(huán)評工程師，實現了“名義”上的工程師數量增長。但這種規(guī)?；l(fā)展與環(huán)評機構專業(yè)實力之間的關系并不明顯。規(guī)?；嗟氖侵腑h(huán)評機構在擴大環(huán)評工程師隊伍的基礎上，還同時做到以下方面：1）通過人員配備的增多，形成合力，承接復雜項目的環(huán)評任務；2）通過不同專業(yè)人員的配置，豐富機構整體專業(yè)能力，機構內形成交流、培訓機制，發(fā)揮人員優(yōu)勢形成良好的學術氛圍，增強專業(yè)性；3）通過人員分工，形成專業(yè)化更高的課題小組，避免環(huán)評工程師人數少而導致出現專業(yè)力量不集中的問題；4）發(fā)揮人員優(yōu)勢，在機構內建立完善的審查機制，避免因工程師人數較少而產生報告互審、水平難以提高等問題。

3 環(huán)評機構建設思考

以專業(yè)化與規(guī)模化為發(fā)展戰(zhàn)略，環(huán)評機構可以實現長遠發(fā)展。對于專業(yè)化的建設，環(huán)評機構可從以下方面入手：1）建立質量控制體系，提高質量審核深度，如對審核人員的設置提出要求；2）注重知識積累，加強新知識的學習與培訓，注重先進工具和手段的利用；3）注重專家型人才的培養(yǎng)；4）加強科研創(chuàng)新研究，提高解決復雜問題的能力。專業(yè)化的建設，一是要求環(huán)評機構具備相應的能力水平，二是要求建立相應的保障制度。

對于規(guī)?；ㄔO，環(huán)評機構可從以下方面入手：1）進行自我識別，分析能力水平，判斷能力優(yōu)勢與不足，確立市場定位；2）根據能力水平分析與市場定位，建立專業(yè)、能力相配合的環(huán)評隊伍，實現專業(yè)化與規(guī)?；暮魬?；3）完善環(huán)評相關管理制度（檔案制度、證書印章管理制度、分支機構管理制度、合同制度、工程師簽字制度、質量控制制度等[2]）。規(guī)?；ㄔO，一是要求環(huán)評機構要在自身分析與定位的基礎上進行針對性的“擴張”，避免單純的“數量”增長，二是要求環(huán)評機構通過制度控制規(guī)模擴張帶來的風險。

4 關于環(huán)保管理部門

4.1 加強環(huán)評文件審批過程中的資質管理

目前環(huán)評文件審批過程中，審批人員通常將重心放在審查項目環(huán)境可行性和環(huán)評文件質量上，且由于大多數審批人員對于環(huán)評資質管理相關要求認識不足，資質管理在環(huán)評審批的環(huán)節(jié)容易脫節(jié)，因此，加強環(huán)評文件審批過程中的資質考核管理是強化環(huán)評機構地方管理職責的重要途徑，主要包括：1）環(huán)評文件的形式審查、合同簽訂規(guī)范性審核和環(huán)評工程師簽字負責制度落實審查。2）對于環(huán)評工程師簽字負責制度落實情況審查，《辦法》第二十五條提出“編制主持人和主要編制人員應當在名單表中簽字”。簽字并不僅僅是審核環(huán)評文本

編制人員是否為本人簽字、手簽等形式要求，更重要的是審核簽字人對所編制內容的負責程度，如在現場踏勘階段，項目負責人應能詳細介紹項目的周邊環(huán)境情況；評審會階段，項目負責人及相關章節(jié)編制人員，應能準確回答專家提出的問題；項目修改階段，項目負責人應作為主要聯系人與審批人員做好溝通，并組織本單位的相關技術人員對編制的環(huán)評文本內容進行修改完善。

4.2 建立誠信管理體系

《辦法》第三十九條提出，“環(huán)境保護主管部門應當建立環(huán)評機構及其環(huán)境影響評價工程師誠信檔案”。各級環(huán)保部門有職責建立住所在本行政區(qū)域和在本行政區(qū)域內開展業(yè)務的環(huán)評機構的檔案系統。建立誠信檔案的主要目的是發(fā)揮社會輿論作用，通過信息公示，引導建設單位通過環(huán)評機構的信用評價選擇被委托方，發(fā)揮市場的導向作用。同時，可通過多級聯動，形成規(guī)范環(huán)評市場的管理網。在省級范圍內，可建立“省-市-縣”三級環(huán)評機構資質管理體系，在本省實現環(huán)評資質管理信息聯通，發(fā)揮管理互動作用。

4.3 重視環(huán)評文件質量考核

《辦法》第三十六條給出了環(huán)評文件質量問題的6種情形，這6種情形是環(huán)評文件不容出現的“原則性”問題。專業(yè)性的要求貫穿于整個環(huán)評文本，《辦法》所列的6種情形難以涵蓋所有的“不專業(yè)”情形，因此，各審批部門可根據對專業(yè)性的認識，提出相應的環(huán)評文本編制的基本要求，向環(huán)評機構傳達，逐步提高環(huán)評文本編制質量。

懲罰措施通常具有“剛性”，配合其他“柔性”措施，具有促進環(huán)評機構主動提高專業(yè)化水平的效果：1）向環(huán)評機構提供專業(yè)進步的機會，如培訓、科研課題等，驅動環(huán)評機構主動參與專業(yè)技能增長活動；2）充分發(fā)揮市場的引導作用，將環(huán)評機構質量同審批掛鉤，將環(huán)評文件質量情況及存在的問題通報給建設單位，甚至向社會公布；3）引入質量退出機制等。

5 結語

《辦法》的頒布，為環(huán)評市場的變革帶來契機。面臨新的形勢，如何提高在市場上的生存能力已成為環(huán)評機構急需解決的問題。專業(yè)化和規(guī)?；谴_保環(huán)評機構長遠發(fā)展的有效保障。但對于專業(yè)化和規(guī)?；睦斫?，一些環(huán)評機構容易產生“市場化”的誤讀，為機構長遠發(fā)展帶來隱患。因此，環(huán)評機構應深入理解《辦法》的內涵，以提高環(huán)評文件質量為目標，打造專業(yè)能力強、行業(yè)優(yōu)勢明顯的環(huán)評隊伍。

目前，環(huán)評行業(yè)的自律機制尚未形成，行業(yè)準則與規(guī)范尚不健全，在推進環(huán)評行業(yè)市場化過程中不可避免會走一些彎路，因此，加強市場監(jiān)督與指導是環(huán)保部門管理的重點。環(huán)評審批過程中的環(huán)評資質管理豐富了環(huán)評機構管理手段，實現了環(huán)評審批與資質管理的結合，將管理的效用最大化；誠信體系將機構的聲譽與“業(yè)務”相結合，發(fā)揮了市場導向作用，意在增強環(huán)評機構對機構榮譽的重視；環(huán)評文件質量是環(huán)評成果的最終體現，以環(huán)評文件質量為落腳點，加強質量考核同機構管理的聯系，可改變環(huán)評機構對質量重視程度不夠的狀況。

[1] 孫鈺． 深入推進環(huán)評管理改革創(chuàng)新[J]． 環(huán)境影響評價，2015，37（6）： 27-29．

[2] 侯可斌，楊芳，李衛(wèi)波，等．環(huán)境影響評價機構建設的思考與建議[J]．環(huán)境保護，2013（22）： 42-44．

Consideration on EIA Institution Management Under New Situation

LI Wei-bo1, HOU Ke-bin2
(1. Environmental Impact Assessment and Monitoring Centre for China Academy of Launch Vehicle Technology Beijing Aerospace Institute for Metrology and Measurement Technology, Beijing 100076; 2.Beijing Municipal Appraisal Centre of Environmental Impact Assessment, Beijing 100161, China)

EIA institutions interpret the specialization and scale from two aspects: system construction and team building. The environmental protection departments should pay attention to the relationships of EIA approval process and EIA institutions management. By taking the integrity system as a mean and by driving the EIA institutions to improve quality as a target, EIA institutions promote the EIA market to become norm and perfection and lay a foundation for the healthy development of the industry.

environmental impact assessment; institution; management

X820.3

A

1006-5377（2016）11-0020-03