“國家食物安全可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究”項目組

國家食物安全可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究

“國家食物安全可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究”項目組

糧食安全問題既是一個經濟問題，更是一個重要的社會問題。確保國家食物安全，需要準確地研判未來食物供需趨勢的變化，全程貫穿大食物觀、全產業(yè)鏈和新綠色化三大發(fā)展的要求，劃定食物安全基準和資源利用紅線，區(qū)分進口類別和優(yōu)先序，制訂明確的發(fā)展目標，強化基礎支撐和科技保障。本文基于國家未來食物安全可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略構想，提出了確保谷物基本自給是我國糧食安全的核心戰(zhàn)略，加快實施十億畝(1畝≈666.67m2)高標準農田建設重大工程，創(chuàng)新經營方式、培育新型農業(yè)經營主體；完善法律法規(guī)標準、推進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展進程等政策建議。

食物安全；可持續(xù)發(fā)展；供需預測；政策建議

DOI 10.15302/J-SSCAE-2016.01.001

一、前言

糧食作為特殊商品，既是重要的戰(zhàn)略物質，又是關系國計民生的重要商品。糧豐則農穩(wěn)，農穩(wěn)則國安，對于我國這樣一個人口大國，解決十幾億人口的吃飯問題，始終是治國理政的頭等大事[1]。

21世紀以來，我國食物綜合生產能力穩(wěn)步提高，有力地支撐了國家食物安全和居民食物消費結構轉型升級，為現(xiàn)代化快速推進、社會和諧穩(wěn)定奠定了堅實的基礎。然而，我國食物生產發(fā)展取

得巨大成就，是在“工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化”同步推進、人口總量增加、農用水土資源不斷減少的情況下，依靠對國土資源的過度開發(fā)、高強度利用而獲得的。這種高投入、低效益、高消耗的食物生產方式，不僅使國土資源超載嚴重、自然生態(tài)系統(tǒng)“透支”過多，而且引發(fā)了一系列生態(tài)環(huán)境問題。憑借我國現(xiàn)有資源要素投入，已不足以支撐吃飽、吃好、吃的營養(yǎng)所需的食物總量供給；通過貿易調節(jié)國內食物的供求、緩解資源環(huán)境壓力將是常態(tài)需要。今后若不改變高耗低效的食物生產方式，不控制污染蔓延，不修復生態(tài)，發(fā)展將難以為繼。以谷物基本自給、口糧絕對安全為指針，著力提升我國食物綜合生產能力，同時輔以國外資源及市場的充分利用，實現(xiàn)食物生產的可持續(xù)發(fā)展，是當前我國經濟進入新常態(tài)及與未來我國人口、經濟、資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展的必然要求。

二、我國食物供需預測及發(fā)展趨勢判斷

從發(fā)展趨勢上分析，隨著我國人口數(shù)量剛性增長和人民生活水平的不斷提高，未來糧食等重要農產品的消費需求仍將持續(xù)增長，同時這些產品的國內產量也將隨著現(xiàn)代農業(yè)的進一步發(fā)展而穩(wěn)步提高。據(jù)項目組測算，到2020年、2030年總人口將分別達到14.2億、15.0億；未來10年我國經濟增速將保持在7 %左右，到2020年、2030年我國人均國內生產總值將分別達到1.1萬美元、2.1萬美元，參考人均國內生產總值7 000～21 000美元發(fā)展階段典型國家與地區(qū)的食物消費變化，未來人均動物產品消費量仍將會持續(xù)增長，帶動糧食的需求量不斷提高。立足近期我國居民食物消費變化態(tài)勢，參考國內外典型地區(qū)食物消費升級規(guī)律，借鑒聯(lián)合國糧農組織、美國農業(yè)部農產品中長期供需預測方法，采用1980—2013年我國國家統(tǒng)計局[2]、國家糧食局等發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)[3]，建立了食物多品種產需預測關聯(lián)模型，對2020年、2030年我國水稻、小麥、玉米、大豆、蔬菜、水果、食用油、食糖、肉類、蛋類、奶類11類產品的生產、需求情況進行了計量分析和情景推斷。依據(jù)模擬結果，得出未來主要產品的總體發(fā)展趨勢判斷。

（一）大豆、玉米和奶類將成為產需缺口較大的產品

人口遞增及營養(yǎng)改善使食物需求持續(xù)增長，受資源限制，大豆、玉米和奶類將成為產需缺口較大的產品[4]。預測結果表明，未來糧食消費需求增長主要受人口增加和食物結構調整兩方面因素的影響，兩者分別占糧食消費增量的35 %、65 %。2020年、2030年，我國人均糧食消費量將分別增至510 kg、550 kg，與2013年相比，分別提高了41 kg、81 kg；人均動物產品消費總量將分別增至184 kg、204 kg，主要以肉類和奶類產品消費增長為主；人均蔬菜、水果、食糖消費量均有不同程度增加，食用油消費量相對穩(wěn)定。國內各類食物產量繼續(xù)保持增長態(tài)勢，但與近10年相比，產量增速有所放緩，除蔬菜與水果以外，其他各類食物產需缺口均有所加大，其中大豆、玉米、奶類是產需缺口增幅較大的三類產品，2030年三者產需缺口將分別達到8.408×107t、3×107t、1.596×107t。

（二）未來飼料糧消耗量將占糧食總消費量的一半以上

居民食物結構變化對糧食需求結構影響較大[5]，未來飼料糧消耗量將占糧食總消費量的一半以上。國際經驗表明，進入工業(yè)化中期以后，人們膳食中的動物性食品消費比重增加，帶動糧食消費結構發(fā)生重大的變化。按照現(xiàn)有中等養(yǎng)殖規(guī)模飼料報酬率測算，2020年、2030年我國人均飼料糧消費量將分別增長為295 kg、322 kg，占糧食總消費量的比重分別為57.8 %、58.5 %。飼料糧消費增長以玉米為主，玉米占飼料糧消費增量的90 %左右。居民口糧消費相對穩(wěn)定，2020年、2030年人均口糧消費量將分別為145 kg、140 kg，國內口糧產出完全能滿足消費需求，但稻谷產銷區(qū)域平衡問題值得關注，1988年、1994年和2004年年初，糧食市場出現(xiàn)三次較大的波動都是由糧食主銷區(qū)的稻谷供求失衡而引發(fā)。

（三）未來糧食主產區(qū)增產將占我國糧食總產量增量的80 %以上

區(qū)域食物生產格局正在發(fā)生新的結構性變化，未來糧食主產區(qū)增產將占我國糧食總產量增量的80 %以上。隨著旱作節(jié)水農業(yè)技術迅速推廣，近年來我國西北地區(qū)已發(fā)展成為全國玉米第三大產

區(qū)，2012年該區(qū)域玉米產量、糧食總產量占其全國總產量的比重分別為17.8 %、11.3 %，比1998年分別增長87 %、32.4 %，玉米的增產帶動作用明顯。水稻生產初步形成東北、長江流域和東南沿海三大優(yōu)勢產區(qū)，雙季稻和中稻主要集中在長江中游、西南和東南地區(qū)。小麥生產已經形成黃淮海、長江中下游、大興安嶺沿麓三大優(yōu)質專用小麥優(yōu)勢產區(qū)。2012年，長江中下游地區(qū)油菜籽產量占全國總產量的比重升至55.2 %。2013年，全國75 %以上的糧食產量、80 %以上的商品糧、90 %左右的糧食調出量來自主產區(qū)。預測結果表明，與2013年相比，2030年我國糧食產量將凈增加1.080 6×108t，其中80 %以上來自主產區(qū)。

（四）“誰來種地”的問題與糧食生產規(guī)模化態(tài)勢同時顯現(xiàn)

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進，農村勞動力轉移加快，在種糧效益低的情況下今后“誰來種糧”問題日漸突出[6]。從調研情況來看，目前，我國農業(yè)從業(yè)人員平均年齡為42歲，其中50歲以上占到務農人員的約40 %；中小學及小學以下受教育程度的占51.1 %；而外出務工的平均年齡為32歲，其中21～40歲的青壯年勞動力占比高達77 %；初中及初中以上學歷占比達78.9 %。留在農村務農的人對新技術接受能力弱，普遍出現(xiàn)“種不動”“種不好”“種不了”等問題，使一些地方糧食生產受到極大影響。與此同時，耕地流轉及家庭農場等規(guī)模經營戶加快興起。據(jù)我國農業(yè)部統(tǒng)計，截至2013年年底，全國農村承包耕地流轉面積為0.2×108hm2，流轉比例達到26 %。經營耕地面積在3.3 hm2以上的專業(yè)大戶超過287萬戶，家庭農場超過87萬家，經營耕地面積達到0.12×108hm2，平均經營規(guī)模為13.3 hm2。按現(xiàn)有趨勢推斷，到2020年、2030年我國土地流轉比例將分別達到35 %、50 %。但隨著一些地方土地流轉進程加快，“被規(guī)?；钡氖У剞r民大量出現(xiàn)，這些弱勢人群進城難以穩(wěn)定就業(yè)，又喪失立足之本的土地依托，必然加大農村地區(qū)貧富兩極分化。

（五）農戶收入結構將發(fā)生顯著變化

食物生產的多功能性作用日益增強，未來農戶收入來自農業(yè)經營將縮減至1/3、非農等其他收入增加到2/3以上。目前，農業(yè)在發(fā)揮原有的經濟、社會、政治功能的基礎上，生態(tài)、文化功能也日益凸顯[7]。愈來愈多的地方在發(fā)展好農業(yè)、保障食物供給的同時，通過加工延長農業(yè)產業(yè)鏈條，打造農業(yè)自然景觀，傳承農耕歷史文化，加快發(fā)展休閑農業(yè)，拓寬了農業(yè)增收渠道。以北京為例，2009—2013年，北京都市型現(xiàn)代農業(yè)生態(tài)服務價值年均增長速度達到3.8 %，其中，2013年年產值達到3 449.8億元[8]，是當年農、林、牧、漁業(yè)總產值的8倍還多。2000—2012年我國人均農民純收入由2 253元增至7 917元，增加了5 664元，其中農業(yè)經營收入只提高了2 020元，農業(yè)經營收入占農戶收入的比重由63.3 %下降為44.6 %，平均每年減少1個百分點以上，預計到2020年、2030年農業(yè)經營收入占農戶總收入的比重將分別減少到33 %、25 %，非農等其他收入的比重將分別提升至67 %、75 %。

三、我國食物安全可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略構想

為順應全面小康生活新需求，到2020年、2030年，我國人均谷物消費量將增至419 kg、456 kg，人均糧食消費量將增至510 kg、550 kg，國內谷物總產量需達到5.85×108t、6.5×108t（人均國內供給分別為412 kg、433 kg），糧食總產量達到6.4×108t、7.1×108t（人均國內供給分別為451 kg、473 kg），養(yǎng)殖業(yè)（肉類、蛋類、奶類和水產）總產量達到2.46×108t、2.87×108t，經濟作物、園藝作物總產出保持持續(xù)增長；食物生產機械化程度不斷提高，信息化技術應用領域不斷拓展，農業(yè)生態(tài)與環(huán)境整體改善，科技創(chuàng)新和應用的支撐作用顯著增強，最終形成生產技術先進、經營規(guī)模適度、市場競爭力強、產地環(huán)境良好的食物生產可持續(xù)發(fā)展格局。

上述預期目標是可以實現(xiàn)的，但是難度較大，必須采取切實可行的措施。

（一）未來國家食物安全問題的解決必須有新的視角

1.必須全程貫穿大食物觀、全產業(yè)鏈和新綠色化三大發(fā)展要求，依托糧食主產區(qū)和種糧大縣，集中力量保障谷物和口糧供給，穩(wěn)步增強其綠色產出能力，充分發(fā)揮不同區(qū)域自然稟賦的優(yōu)勢，為非糧生產騰出農業(yè)結構調整空間，加快形成人口分布、

食物生產布局與資源環(huán)境承載能力相適應的耕地開發(fā)格局。

2.加快推進高標準農田建設，以重大工程為抓手，確保食物綜合生產能力穩(wěn)步提升，為非農建設騰出發(fā)展空間，加快形成與現(xiàn)代城鎮(zhèn)化協(xié)同推進的美麗鄉(xiāng)村和現(xiàn)代農業(yè) 。

3.依靠創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)驅動，強化社會化服務，通過多種方式擴大生產經營規(guī)模，發(fā)揮互聯(lián)網把千家萬戶生產與市場消費有效對接起來的巨大作用，拓展農業(yè)生產、生態(tài)休閑及鄉(xiāng)村文化傳承等多種功能，加快農村第一產業(yè)、第二產業(yè)、第三產業(yè)融合發(fā)展，讓務農者獲得更多的就業(yè)機會及收入。

4.以效益為導向，采取進村入戶的技術擴散服務方式，節(jié)水節(jié)肥節(jié)地、降本增效，控制生產及各環(huán)節(jié)的不當損耗，加快農業(yè)環(huán)境治理，持續(xù)提高資源利用率和土地產出率；以效率提升和服務強化為導向，推進涉農行政改革，整合縣域“三農”資金投入利用方式，進一步加強農業(yè)農村基礎設施建設及公共服務支撐。

5.必須堅定不移地實施“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐[9]”的國家糧食安全新戰(zhàn)略，集中要素投入，打造高產穩(wěn)產糧食生產功能區(qū)，確?？诩Z絕對安全、谷物基本自給；丘陵山地以收益為導向，調整糧經比例、種養(yǎng)結構，實現(xiàn)農村各類產業(yè)協(xié)同發(fā)展。通過實行分類貿易調節(jié)手段，有效利用國外資源和國際市場，調劑國內優(yōu)質食物的供給。

（二）劃定安全基準和資源利用紅線

1.劃定口糧安全、谷物安全、糧食安全的基準，稻谷、小麥口糧自給率在98 %以上，谷物自給率在95 %以上，糧食自給率在85 %以上，其中玉米自給率在90 %以上。按供需情景劃分，本研究所確立的產品大體可分為4類：一是基本自給產品。主要有水稻、小麥、蔬菜、水果、肉類、蛋類和水產品，這一類產品的國內自給率都能保持在95 %以上。二是少量進口產品。進口量約占國內消費量的10 %左右，主要是玉米，這類產品的國內自給率能夠保持在90 %左右。三是部分進口產品。主要有食糖和奶類兩類產品，這類產品的國內自給率在60 %以上。四是大量進口產品。國內產量僅能滿足少部分的需求，主要消費需求必須通過進口解決，其產品分別是大豆和食用油，這兩類產品的國內自給水平都較低，其中大豆不到20 %，食用油不到45 %。

2.設定耕地、播種面積、水資源利用紅線。①到2020年、2030年耕地面積分別要維持在1.21× 108hm2、1.2×108hm2。②糧食播種面積適當調減，但到2020年、2030年必須分別保持在1.09×108hm2、1.05×108hm2以上，單產分別增至5.895×103kg·hm–2、6. 75×103kg·hm–2；谷物播種面積保持在0.913×108hm2、0.907×108hm2以上，單產將分別增至6. 405 ×103kg·hm–2、7.17×103kg· hm–2。③農業(yè)灌溉用水總量實現(xiàn)有限的“負增長”，但須維持在3.6×1011m3以上；農田有效灌溉率持續(xù)提高，到2020年、2030年將分別增至60 %、65 %，每立方米水的糧食產能分別提升至1.8 kg、2.0 kg。

在適度規(guī)模經營推進、科技支撐強化、損耗控制以及生態(tài)、環(huán)境治理方面，提出了相應的、關鍵性的技術指標要求。

（三）區(qū)分進口優(yōu)先序

從進口農產品的優(yōu)先序與敏感性綜合來考慮，玉米是發(fā)展中國家人口的重要口糧，大量進口玉米會引起國際恐慌，酒糟、苜蓿等作為玉米替代品，進口這類產品可減緩對國際谷物市場的沖擊。牛、羊肉作為我國少數(shù)民族地區(qū)重要的產業(yè)支撐和牧民收入來源，無限制進口勢必影響牧區(qū)產業(yè)發(fā)展和社會穩(wěn)定。且一旦進口國發(fā)生嚴重的動物疫病，肉類進口必將受阻并引發(fā)國內市場動蕩。據(jù)項目組在吉林和內蒙古調研，走私和進口牛羊肉約占國內產量的一半，與去年同期相比，活牛羊交易數(shù)量減少40 %，交易價格活牛下降10 %、活羊下降50 %，養(yǎng)殖戶收益受到明顯沖擊。由此，一是建議綜合相關資源，建立覆蓋國際國內的國家農業(yè)數(shù)據(jù)中心，運用遙感、大數(shù)據(jù)、云平臺等現(xiàn)代信息技術，針對糧食等重要農產品的全球生產、庫存、貿易及其交易信息，開展評估預測、分級預警與特殊保障措施規(guī)則研究等工作，提供信息發(fā)布和信息服務。二是加快構建農產品進口產業(yè)損害的應對機制，對玉米等谷物堅持進口配額管理，預判玉米、肉類等產品的貿易爭端及救濟措施。在未來突破玉米進口配額的情形下，確立我國玉米年度進口總量的上限，以不突破當年全球玉米貿易量1/3為要求，并利用反傾銷和技術壁壘限制進口，通過進口酒糟、苜蓿等替代品來解決國內飼料糧短缺問題。三是適度控制牛羊肉進口，嚴打走私，通過進口禽肉等滿足國內

肉類的消費需求，重點扶持國內肉牛、肉羊產業(yè)。

（四）制訂明確的發(fā)展目標

為保障國家谷物安全、糧食安全和食物穩(wěn)定供給，必須努力實現(xiàn)以下可持續(xù)發(fā)展要求。

到2020年、2030年，我國谷物總產量將分別達到5.85×108t、6.5×108t，播種面積將分別降至0.913×108hm2、0.907 ×108hm2，單產將分別增至6.405×103kg·hm–2、7.17×103kg·hm–2。其中，在2020年谷物總產增量中，北方谷物產量年均增速調低，增產份額將降至40 %，南方和西部產量增速提升，增產份額各占30 %。

2020年、2030年糧食總產量將分別達到6.4× 108t、7.1×108t，谷物總產量將分別達到5.85×108t、6.5×108t，其中，在2020年谷物總產增量中，北方谷物產量年均增速調低，增產份額將降至40 %，南方和西部產量增速提升，增產份額各占30 %

到2020年、2030年，我國養(yǎng)殖業(yè)總產量將分別達到2.46×108t、2.87×108t，其中肉類總產量將分別為1.007 6×108t、1.1578×108t；蛋類總產量將分別為3.047×107t、3.324×107t；奶類總產量將分別為4.909×107t、6.284×107t；水產品總產量將分別為6.525×107t、7.5×107t；同期，養(yǎng)殖業(yè)產值占農、林、牧、漁總產值的比重將逐步提高，分別達到50.3 %、53.5 %，養(yǎng)殖業(yè)將成為我國農業(yè)的第一大產業(yè)。

未來園藝作物、經濟作物總產出保持持續(xù)增長態(tài)勢，面積基本穩(wěn)定或有所縮減，主要依靠單產提升實現(xiàn)總量增加，供求基本平衡，產品自給有余。

未來經濟作物總產出穩(wěn)步提升，隨著進口加工增大和出口增多，供求缺口呈現(xiàn)出拉大再到縮小的增長變化。

食物生產全程機械化和信息化技術體系基本形成，農業(yè)生態(tài)與環(huán)境整體改善，科技創(chuàng)新和應用的支撐作用顯著增強，最終形成生產技術先進、經營規(guī)模適度、市場競爭力強、產地生態(tài)環(huán)境良好的食物生產可持續(xù)發(fā)展的總格局。

（五）確?；A支撐和科技要求

1.提高資源支撐能力。到2020年、2030年，我國旱澇保收高標準農田應分別達到0.5×108hm2、0.7×108hm2，土壤有機質含量在目前不到1 %的基礎上，分別提高到1.05 %～1.1 %、1.2 %；農業(yè)機械裝備水平逐步增強，2020年、2030年農業(yè)機械總動力應分別達到1.3×109kW、1.7×109kW。

2.提高資源利用水平。逐步提升耕地產出水平和化肥農藥投入資源的利用效率，到2020年、2030年，每立方米水產糧食將達到1.8 kg、2.0 kg；糧食單產應分別將達到5.895×103kg·hm–2、6.75 kg· hm–2；農田有效灌溉率達到60 %和65 %；農藥利用率與化肥利用率逐步提高，2020年、2030年應分別達到40 %、45 %，農作物秸稈綜合利用率應分別達到80 %、90 %。

3.推進適度規(guī)模經營。在勞動力非農轉移就業(yè)的同時，通過機械替代人畜力、培養(yǎng)職業(yè)農民，不斷提高勞動生產率和專業(yè)化農戶的數(shù)量，擴大糧食經營規(guī)模，到2020年、2030年勞均產糧將分別提高到7.32 ×103kg、1.45×104kg，家庭農場數(shù)量分別增至110萬戶、300萬戶，其經營規(guī)模將分別擴大到10.7 hm2、13.3 hm2；農作物耕種收綜合機械化水平將分別達到70 %、80 %。

4.加強科技支撐。增強科技對食物增產增收的支撐能力，到2020年、2030年，良種覆蓋率將穩(wěn)定在98 %以上；農業(yè)科技入戶率、農業(yè)信息化覆蓋率均達到100 %；農業(yè)科技進步貢獻率分別提升到65 %、70 %。

5.強化損耗控制。通過技術提升和設施完善，努力減少作物災害損失、提高牲畜存活率，降低產后各環(huán)節(jié)損耗。到2020年，主要農作物病蟲害損失率將降到5 %，豬、牛、羊、禽病死率分別下降到5 %、1 %、3 %、12 %，水產病害損失率降至12 %。在產后環(huán)節(jié)，畜產品宰后損失率、糧食儲運損失率、水果產后損失率、蔬菜產后損失率要分別控制在4 %、5 %、12 %、15 %。到2030年，作物災害防治和動物疫病控制能力繼續(xù)提升，糧食、畜產品、蔬果產品中間環(huán)節(jié)損耗率進一步減少。

6.加快環(huán)境治理。到2020年、2030年，規(guī)模化養(yǎng)殖廢棄物綜合利用率分別提升至75 %、85 %，農業(yè)水功能區(qū)水質達標率大幅提高，應分別達到80 %、90 %；農膜回收率將分別達到80 %、100 %，廢棄農藥包回收率將分別達到50 %、80 %。

四、促進食物安全可持續(xù)發(fā)展的政策建議

（一）確保谷物基本自給是我國糧食安全的核心戰(zhàn)略

堅持國內實現(xiàn)谷物基本自給、口糧絕對安全的

方針，建議保障口糧（稻谷、小麥）、谷物、糧食自給率在98 %、95 %、90 %以上。建議啟動國家口糧安全計劃，大幅增加財政對高標準農田建設、農田水利建設及農業(yè)科技的專項資金投入。加大對產糧大縣的獎補力度，力爭到2020年使產糧大縣人均財力水平達到全國和全省平均水平。建議國務院成立專門領導小組對糧食安全進行統(tǒng)籌管理，明確將糧食產量及播種面積納入省長“米袋子”考核指標，嚴守耕地紅線；將實施高標準農田建設后的地塊劃入永久糧田。建議將北方穩(wěn)定、南方恢復、西部適度發(fā)展、全國均衡增長作為未來15年我國糧食生產的總體戰(zhàn)略，科學編制全國糧食生產區(qū)域規(guī)劃。建議2016年發(fā)布新的“中國糧食白皮書”并開展預研究，向國際社會展示我國糧食安全的大國擔當。

（二）加快實施高標準農田建設重大工程

建議國家將高標準農田建成目標由2020年的8×107畝（1畝≈666.67 m2）調增到2025年的1×109畝，10年總投資為54 500億元。建成后高產田和中產田畝均產能將分別達到500 kg、450 kg，最小地塊規(guī)模南方原則上不低于10畝、北方不低于30畝，水田和旱地的土壤耕層深度應分別提高到15～20 cm和30～40 cm，農田防災減災能力及工程效能得以總體提升。建議成立以國家財政資金為主的高標準糧田建設基金，統(tǒng)一高標準農田建設標準，構建有多方參與建設的新機制。建議將建成的高標準農田確定為“永久糧田”并劃定紅線予以立法保護；將高標準農田落實到地塊和農戶，實行權屬登記管理，確保用途不改變、質量穩(wěn)提升。構建金融資本和社會資本參與農業(yè)基礎設施建設的政策機制。

（三）創(chuàng)新經營方式，培育新型農業(yè)經營主體

一是鼓勵農民開展多種形式的股份合作經營，積極推進土地股份合作，加快集體資產股份化改革。支持農民合作社興建加工儲藏、冷鏈運輸?shù)确赵O施，開展農機、植保、生產資料配送等社會化服務，培育“代育、代種（栽）、代管、代收”服務模式。二是規(guī)范發(fā)展專業(yè)種養(yǎng)大戶和家庭農場，通過項目重點傾斜，提高家庭經營規(guī)?；⒓s化水平，改善生產設施條件。三是通過稅收、貸款等優(yōu)惠政策，吸引各類人才到農村創(chuàng)辦現(xiàn)代農業(yè)企業(yè)，加快形成從種植到銷售的市場化專業(yè)化糧農、菜農和果農等。四是強化新型職業(yè)農民教育，繼續(xù)大力實施新型職業(yè)農民培育工程?；謴秃头龀洲r機職業(yè)教育，加快農機類中等職業(yè)教育免費進程，鼓勵涉農行業(yè)興辦農機職業(yè)教育，廣泛開展基層農技推廣人員分層分類定期培訓，加大農村教育投資力度，建立對農業(yè)生產、技術指導、市場營銷等農村實用人才的培訓補助制度。

（四）完善法律法規(guī)標準，推進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展進程

一是制定發(fā)布《基本農田保護法》，將建成的高標準農田確定為“永久糧田”并劃定紅線予以保護；同時把高標準農田落實到地塊和農戶，實行權屬登記管理，確保用途不改變、質量穩(wěn)步提升。二是健全我國農業(yè)面源污染防治的制度化體系。制訂土壤及農產品重金屬污染和農藥殘留的安全標準。推行高毒農藥購買實名登記制和農產品生產銷售的可追溯制度。三是構建農產品加工業(yè)新型管理體制及運行機制，加快建立農產品加工標準化體系和全程質量控制體系及監(jiān)督機制；加強農產品加工原料基地的標準化建設，促進科技成果轉化。四是推進農村金融改革及法規(guī)完善。構建農村合作金融體系，加快組建農村信用社市地聯(lián)社進程，提升農村金融服務的效率和效能。盡快出臺《合作金融法》《合作金融監(jiān)管條例》等法律法規(guī)。支持金融機構擴大對農民擁有的林權、土地流轉承包經營權、住房財產權的抵押貸款試點，拓展農村融資渠道。開放農村金融服務市場，發(fā)展并允許民營金融組織參與現(xiàn)代農業(yè)和農村第二產業(yè)、第三產業(yè)建設。

五、結語

本研究認為，①未來15年是國民食物營養(yǎng)改善與農業(yè)發(fā)展方式轉變的重大轉折期。必須切實改變對國土資源的過度開發(fā)、高強度利用的食物生產方式。據(jù)測算，在人口遞增及膳食結構改善的情勢下，今后我國糧食及動物性食品消費需求仍將增加，人均糧食需求將增加到500 kg以上；②確保飯碗端在自己的手中，其戰(zhàn)略路徑是依托糧食主產區(qū)和種糧大縣，集中力量保谷物和口糧，為非糧生產騰出結構調整空間；加快推進高標準農田建設，以重大

工程為抓手，穩(wěn)步提升糧食綠色產出能力，為非農建設騰出發(fā)展空間；③要依靠創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)驅動，促進專業(yè)農戶和兼業(yè)農戶協(xié)同發(fā)展，強化社會化服務，發(fā)揮“互聯(lián)網+”把千家萬戶生產與市場消費有效對接起來的巨大作用，促進休閑農業(yè)與農產品加工發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村建設，為農村居民創(chuàng)造更多的就業(yè)機會和收入；④要以效益為導向，強化農業(yè)科技應用服務，節(jié)本增效，控制損耗，加快農業(yè)環(huán)境治理；以效率和服務為導向，推進涉農行政改革，整合“農村、農業(yè)和農民”資金投入利用方式，強化農業(yè)農村基礎設施建設及公共服務支撐。

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[9] 新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略堅持以我為主立足國內[EB/OL]. [2016-01-15]．http://news.xinhuanet.com/politics/2014-03/06/ c_126228575.htm. The national food security strategy insists on the basis of our country and gives priority to domestic under the new situation [EB/ OL]. [2016-01-15]. http://news.xinhuanet.com/politics/2014-03/06/ c_126228575.htm.

Sustainable Development Strategy for Food Security in China

Research Group of Sustainable Development Strategy for Food Security in China

Food security is not only an economic issue, but also an important social issue. To ensure national food security, China has to study and evaluate correctly changes in supply and demand in the future; carry out the three development requirements of Great Food View, full industry chain and new greening; draw the alerting line for food security standards and resource utilization; differentiate importing categories and the order of priority; set clear development goals and enhance basic support and technical support. Based on the strategic concept of sustainable development of food security in the future, the paper proposes policy suggestions including setting the core strategy of being basically self-sufficient in grain, speeding up the implementation of the major project of building 1 billion mu of high standard farmlands, carrying out creative operation modes and cultivating the new type of agricultural business entities, improving laws and regulations, promoting the development process of modern agriculture, etc.

food security; sustainable development; supply and demand forecast; policy suggestions

F32

A

2016-01-13；

2016-01-18

中國工程院重大咨詢項目“國家食物安全可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究”（2013-ZD-7）

本刊網址：www.enginsci.cn