“十三五”應建立以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的新型管理體系
——專訪中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長王毅

文/王爾德

“十三五”應建立以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的新型管理體系
——專訪中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長王毅

文/王爾德

12月5日，國務院印發(fā)《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。

環(huán)保部副部長趙英民在解讀《規(guī)劃》時指出，習近平總書記對生態(tài)文明建設和環(huán)境保護提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，為做好新時期環(huán)境保護工作確立了頂層設計、戰(zhàn)略方向。編制實施《規(guī)劃》，就是深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，結合工作實際落實為生態(tài)環(huán)境保護的施工圖。

中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長王毅在接受《中國環(huán)境管理》專訪時指出，《規(guī)劃》的最大特點就是圍繞“五位一體”總體布局和綠色發(fā)展戰(zhàn)略，突出以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，大力實施大氣、水、土壤三大污染防治行動計劃。

王毅指出，這就要求我們構建以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的新型環(huán)境管理體系，需要一系列新的制度安排，包括目標、職責、監(jiān)管、評估和共治等，不斷完善環(huán)境治理體系和提高環(huán)境治理能力。

管理體系需要大刀闊斧的改革

《中國環(huán)境管理》：您認為《規(guī)劃》有哪些特點？

王毅：首先，《規(guī)劃》的最大特點就是圍繞“五位一體”總體布局和綠色發(fā)展戰(zhàn)略，突出以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，大力實施大氣、水、土壤三大污染防治行動計劃。

其次，《規(guī)劃》強調(diào)了生態(tài)空間管控、環(huán)境風險管控和生態(tài)產(chǎn)品供給等新理念和新提法，更加全面地體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變和解決現(xiàn)階段的關鍵問題。

與過去我們經(jīng)常提到的“預防為主”相比，“十三五”期間的生態(tài)環(huán)境保護從促進綠色發(fā)展的角度出發(fā)，強化源頭防控和供給側(cè)結構性改革，實施全過程風險管控，具有更主動、更積極的特點。

必須指出的是，上述戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變及其新特點也給我們的環(huán)境管理體制機制提出了新要求和新挑戰(zhàn)，需要從制度創(chuàng)新角度，構建以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的新型環(huán)境管理體系，不斷完善環(huán)境治理體系和提高環(huán)境治理能力。

《中國環(huán)境管理》：您如何評價《規(guī)劃》提出的系列環(huán)境指標？在管理體系上需要做出哪些調(diào)整？

王毅：首先，明確目標是《規(guī)劃》的核心，《規(guī)劃》提出了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、污染物總量和生態(tài)保護等三個方面共10個領域的目標，其中包括12項約束性指標。這12項指標中，有8項是環(huán)境質(zhì)量指標，4項是總量控制指標，足見對于改善環(huán)境質(zhì)量的重視。當然，從科學角度上說，這些指標是否能全面反映環(huán)境質(zhì)量，環(huán)境質(zhì)量指標與總量控制指標是什么關系還有討論的空間。另外，這些指標大多是從國家宏觀層面進行描述，如何落實到地方也還需要進一步工作。

其次，過去我國的污染物排放管理是圍繞污染物濃度和總量控制展開的，隨著管理目標的轉(zhuǎn)變，我們的管理體系也應隨之改變。

環(huán)保部部長陳吉寧多次明確提出要將排污許可建設成為固定點源環(huán)境管理的核心制度，進一步整合銜接現(xiàn)行各項環(huán)境管理制度，實行排污許可“一證式”管理，形成系統(tǒng)完整、權責清晰、監(jiān)管有效的污染源管理新格局，提升環(huán)境治理能力和管理水平。

這是一個很好的改革思路，但其面臨的挑戰(zhàn)也是可想而知的。一是排放許可與改善環(huán)境質(zhì)量的關系目前并不清楚。二是在現(xiàn)行法律法規(guī)中，有關環(huán)境管理的相關制度并未理順，即使是在近年修改通過的《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》中也是如此；剛剛發(fā)布的《控制污染物排放許可制實施方案》提出，“排污許可制銜接環(huán)境影響評價管理制度，融合總量控制制度，為排污收費、環(huán)境統(tǒng)計、排污權交易等工作提供統(tǒng)一的污染物排放數(shù)據(jù)”，但是具體怎么操作有待進一步明確。

在我看來，構建新型環(huán)境管理體系需要一系列新的制度安排，包括目標、職責、監(jiān)管、評估和共治等。更重要的是，這應該是一場大刀闊斧“革自己命”的改革過程，需要圍繞改善環(huán)境質(zhì)量目標，理順“環(huán)境影響評價”“達標排放”“總量控制”“改善質(zhì)量”等關系，銜接好相關制度，簡化政策工具，降低管理成本，做好環(huán)保自身的“供給側(cè)結構性改革”。

如何建立區(qū)域流域聯(lián)控治理模式

《中國環(huán)境管理》：《規(guī)劃》提出，實施城市大氣環(huán)境質(zhì)量目標管理，已經(jīng)達標的城市，應當加強保護并持續(xù)改善；未達標的城市，應確定達標期限，向社會公布，并制定實施限期達標規(guī)劃，明確達標時間表、路線圖和重點任務。您覺得需要注意什么？

王毅：關于城市大氣環(huán)境質(zhì)量管理，目前的目標和職責是明確的，制度安排和技術措施也是清楚的，只有加強工作力度，實現(xiàn)目標指日可待。但質(zhì)量目標管理不應僅僅考慮城市層面，我曾經(jīng)多次提出，我國現(xiàn)在的主要環(huán)境問題和難點是如何解決跨行政區(qū)的區(qū)域大氣環(huán)境和流域水環(huán)境問題。

由于不同區(qū)域或流域的社會經(jīng)濟與自然條件的差異，應該根據(jù)其各自的功能定位，進行分區(qū)管理，比如在《大氣污染防治行動計劃》提出的“三區(qū)十群”。

所以，我們應從國家層面以區(qū)域或流域環(huán)境質(zhì)量整體達標為目標，首先制定重點區(qū)域或流域環(huán)境質(zhì)量達標規(guī)劃，再提出區(qū)域或流域內(nèi)不同城市、河段實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達標的時間表、分階段環(huán)境空氣質(zhì)量改善目標及合理可行的控制方案。

《中國環(huán)境管理》：《規(guī)劃》提出，建立區(qū)域流域聯(lián)防聯(lián)控的治理模式。對此您有何建議？

王毅：針對區(qū)域和流域性環(huán)境問題，《環(huán)境保護法》提出“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制”，《大氣污染防治法》也有專章描述“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”，正在審議《水污染防治法修正案（草案）》中也增加了建立流域水環(huán)境保護聯(lián)動協(xié)調(diào)機制的條款。但是，并沒有具體的體制性安排。

盡管法律上做出了規(guī)定，但從實際效果來看，如果沒有明確的體制性安排及法律授權，這種的所謂“聯(lián)合協(xié)調(diào)機制”除特殊應急情況下，在現(xiàn)行行政體制下難以真正有效發(fā)揮作用。

以落實“大氣十條”為例，京津冀及周邊地區(qū)、長三角和珠三角已經(jīng)建立了區(qū)域大氣污染防治領導小組聯(lián)席會議制度。這些聯(lián)席會議由區(qū)域內(nèi)各省（區(qū)、市）人民政府和國務院有關部門參加，通過定期領導小組會議和辦公室工作會議兩種主要形式，研究協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)突出環(huán)境問題，并組織實施環(huán)評會商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預警應急等大氣污染防治措施。聯(lián)席會議還負責通報區(qū)域大氣污染防治工作進展，研究確定階段性工作要求、工作重點與主要任務。

從過往環(huán)保系統(tǒng)及相關領域的類似聯(lián)席會議的管理效果來看，一方面，作為臨時性的協(xié)調(diào)議事機制，其能否科學有效決策存在疑問；另一方面，由于不屬于常設機構和缺少利益相關方參與，即使產(chǎn)生決策而能否實施也有很大的不確定性，所以這種聯(lián)席會議制度的效果并不理想。

所以，解決區(qū)域和流域環(huán)境問題，必須建立可操作的制度安排。這主要包括兩個方面，一是制定區(qū)域或流域環(huán)境保護法律法規(guī)，如“京津冀地區(qū)大氣污染防治特別法”、“長江流域環(huán)境保護法”等；二是探索建立區(qū)域和流域環(huán)境管理機構，并將其作為未來環(huán)保大部門體制的派出機構，統(tǒng)籌行使相應的管理職權。只有這樣，區(qū)域和流域的綜合防治與聯(lián)防聯(lián)控才能落地實處。

《中國環(huán)境管理》：《規(guī)劃》提出，開展環(huán)境保護督察，作為主要的制度創(chuàng)新之一。您對未來完善環(huán)保督察制度有何建議？

王毅：從今年首批環(huán)保督察披露的結果看，8個省區(qū)督察反饋情況存在三大共同問題。首先是地方政府對環(huán)境保護認識不夠，各類環(huán)境違法違規(guī)現(xiàn)象普遍存在；其次，一些突出的歷史遺留環(huán)境問題群眾反應強烈，但長期無法或難以解決；三是自然保護區(qū)違法開發(fā)現(xiàn)象突出，這種問題存在于除河南之外的其他7個省區(qū)。

理性地看，中央環(huán)保督察確實發(fā)現(xiàn)了很多問題，但這些問題的普遍存在恰恰說明產(chǎn)生問題的根源是我們長期片面追求GDP的結果，環(huán)保讓位于發(fā)展已是常態(tài)，因此問題的存在也是必然的。解決歷史遺留問題和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型不可能一蹴而就，必須實事求是地科學應對。

在生態(tài)文明建設的框架下，轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念首當其沖，在轉(zhuǎn)變政績觀指揮棒的同時，轉(zhuǎn)變發(fā)展思路和發(fā)展方式是核心，實現(xiàn)社會經(jīng)濟的結構性變化需要合理的成本分擔和補償機制、科學的轉(zhuǎn)型過渡政策和實事求是的實施步驟。所以，我對進一步完善環(huán)保督察制度的建議是，除了發(fā)現(xiàn)問題外，更應該督促這些地區(qū)制定明確的轉(zhuǎn)型計劃及其落實保障。

環(huán)境資源稅改革需做好頂層設計

《中國環(huán)境管理》：《環(huán)境保護稅法（草案）》（以下簡稱草案）即將在全國人大常委會上進行二次審議，您對此有何建議？

王毅：首先，《環(huán)境保護稅法（草案）》是黨的十八屆三中全會提出落實“稅收法定”原則要求、《立法法》對“稅收法定”作出明確規(guī)定之后，提請全國人大常委會審議的首部單行稅法。

為了保證新舊政策的平穩(wěn)過渡和不增加企業(yè)負擔，此次立法采取了“稅負平移”的原則，將原來的主要污染物排污費平移為“排污稅”。

實際上，環(huán)境保護稅的設立涉及整個稅收體制改革的問題。特別是在經(jīng)濟下行和進入新常態(tài)的背景下，增加稅收的同時也要綜合考慮其他相關稅費調(diào)整的問題，以體現(xiàn)稅收中性原則。另一方面，既然定名為“環(huán)境保護稅”，考慮到立法資源的有限性，草案的稅目理應考慮得更寬一些，做好頂層設計，為今后稅目增減預留空間。

其次，草案中的環(huán)境保護稅應作為中央和地方的共享稅種。目前的草案設計主要考慮作為地方稅種，初衷是為環(huán)境治理任務重的地區(qū)留下地方財力。但在財稅體制改革背景下，留給地方的稅種在減少，如果環(huán)境保護稅作為地方稅種，有可能誘發(fā)地方將環(huán)境保護稅作為擴充地方稅源的重要稅種之一，從而減少治理環(huán)境的動力。因此，我建議環(huán)境保護稅作為中央和地方共享稅種，但可以適當向地方傾斜，中央統(tǒng)籌部分則可用于區(qū)域生態(tài)補償和跨行政或流域的生態(tài)環(huán)境治理與修復。

第三，草案應該考慮碳稅。盡管財政部前部長樓繼偉在向全國人大常委會做草案說明時介紹，對于各方面爭議比較大的對二氧化碳征收環(huán)境保護稅問題，暫不納入征收范圍，但是我認為在立法資源有限的的情況下，應該增加征收碳稅的規(guī)定，可暫不征繳，并以今后修訂本法的方式來具體實現(xiàn)。原因是我國已經(jīng)提出了2030年碳排放達峰的戰(zhàn)略目標，征收碳稅有利于減少碳排放并取得削減PM2.5的協(xié)同效應；同時也會為計劃2017年啟動的全國碳排放權交易市場提供必要的碳價基礎。

此外，環(huán)境保護稅收制度應該與之前說的排污許可證等相關制度做好銜接，包括將環(huán)境保護稅與排污權有償使用費統(tǒng)一起來，使不同制度相互結合，產(chǎn)生協(xié)同作用。同時，也建議增加條款，說明繳納環(huán)境保護稅不應免除污染者其他治理污染、改善環(huán)境和造成損害賠償?shù)认嚓P法律義務。

《中國環(huán)境管理》：《規(guī)劃》提出，全面推進資源稅改革，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)空間范疇。資源稅的改革主要在礦產(chǎn)和水資源領域，尚未完全拓展到十八屆三中全會要求的“森林、草場、灘涂等”生態(tài)空間。您對生態(tài)空間類的生態(tài)補償政策設計有何建議？

王毅：我覺得這個問題還需要進行深入研究。并不是所有的生態(tài)空間要素或自然資本都能用貨幣方式科學地表達出來，建立環(huán)境要素市場的手段是有條件的，必須考慮其服務功能的多樣性和系統(tǒng)性、管理運行成本、時空限制及公平性等。因此，應該對不同資源或生態(tài)空間要素進行評估，如果生態(tài)空間要素難以貨幣化的話，可以考慮采取從量計征的方法。實際上，從量計征也面臨很多困難，以森林為例，林權確權改革進行了很多年，但現(xiàn)在確權工作仍沒有完成，因此在森林資源稅的征收上面臨的挑戰(zhàn)很大。

生態(tài)空間難以或者無法采取從價計證的原因在于，一是涉及價值判斷，難以形成共識的評價方法；二是管理成本高；三是可能難以形成“市場”。因此，針對生態(tài)空間管理和補償要采取法律、行政、經(jīng)濟、技術等手段進行綜合管理。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.016