關(guān)于環(huán)境保護稅法（草案）幾個問題的探討

周揚勝，張國寧*

（1. 北京市環(huán)境保護局，北京100048；2. 中國環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012）

關(guān)于環(huán)境保護稅法（草案）幾個問題的探討

周揚勝1，張國寧2*

（1. 北京市環(huán)境保護局，北京100048；2. 中國環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012）

《環(huán)境保護稅法（草案）》已經(jīng)初次審議并公布草案全文征求意見，本文對草案中有關(guān)問題進行了探討，期望這些建議能為修改法律草案條文提供參考。關(guān)于水污染物環(huán)境保護稅的納稅人，建議按照直接向環(huán)境排放污水的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者、城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施、園區(qū)污水集中處理設(shè)施等三類區(qū)分；關(guān)于大氣污染物、水污染物的征稅范圍與方法，建議近期將大氣污染物中的重金屬項目也納入應(yīng)稅污染物，與水污染物征稅范圍保持一致，遠期考慮與排放標準脫鉤，重新審視、確定應(yīng)稅污染物的范圍、篩選原則與當(dāng)量值；關(guān)于綜合利用固體廢物征收環(huán)境保護稅問題，建議對綜合利用過程在滿足環(huán)保標準要求條件下，免征環(huán)境保護稅，而綜合利用形成的原材料或產(chǎn)品則不適用本法。另外本文還提出了未來環(huán)境保護稅應(yīng)覆蓋產(chǎn)品全生命周期的生產(chǎn)、使用、廢棄等環(huán)節(jié)的觀點。

環(huán)境保護稅；排污收費；應(yīng)稅污染物；當(dāng)量值

引言

我國自1979年《環(huán)境保護法（試行）》就確立了排污收費制度，但最初實行的是“超標收費”，即按照超過排放標準的污染物數(shù)量和濃度，由環(huán)境保護主管部門代表國家征收超標排污者的排污費。1982年國務(wù)院發(fā)布《征收排污費暫行辦法》（國發(fā)〔1982〕21號），規(guī)范了排污費征收、使用等事項。2000年后“超標違法”法律制度確立起來，排污收費不再與污染物排放達標與否掛鉤，只要排污就要收費，為此國務(wù)院修改了原來的收費規(guī)定，于2003年修訂發(fā)布了《排污費征收使用管理條例》（國務(wù)院令369號）[1]。根據(jù)黨的十八屆三中、四中全會提出“推動環(huán)境保護費改稅”的部署，2016年1月，十二屆全國人大常委會將制定《環(huán)境保護稅法》增加列入立法規(guī)劃，在2016年立法工作計劃中把《環(huán)境保護稅法》列入初次審議的法律案，十二屆全國人大常委會第二十二次會議對《環(huán)境保護稅法（草案）》進行了初次審議，并于2016年9月6日至10月7日在其官方網(wǎng)站公布《環(huán)境保護稅法（草案）》全文[2]，公開向全國社會征求意見。

草案主要內(nèi)容?！董h(huán)境保護稅法（草案）》按照“稅負平移”的原則進行環(huán)境保護費改稅：根據(jù)現(xiàn)行排污費項目設(shè)置稅目，征稅對象為大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲等4類；將排污費的繳納人作為環(huán)境保護稅的納稅人，即“直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者”；將應(yīng)稅大氣、水污染物的每污染當(dāng)量數(shù)作為計稅單位，對固體廢物、噪聲分別按每噸、超標分貝值作為計稅單位，將現(xiàn)行排污費收費標準作為環(huán)境保護稅的稅額下限。

草案問題分析。草案采取技術(shù)平移方式，將排污費某些不合理規(guī)定簡單轉(zhuǎn)換為法律條款，存在諸多問題。草案規(guī)定，對依法設(shè)立的城鎮(zhèn)污水集中處理場所向環(huán)境達標排放的應(yīng)稅污染物免稅，對工業(yè)污水集中處理場所不予免稅，但由于兩類污水集中處理設(shè)施難以界定，且均存在既處理生活污水又處理工業(yè)廢水的實際情況，如此簡單區(qū)分是否免稅則有不科學(xué)、不公平、不合理之嫌。草案規(guī)定污染物征稅范圍，按照污染物當(dāng)量數(shù)從大到小排列，應(yīng)稅水污染物包括重金屬按前5項、其他污染物按前3項共計8項征收環(huán)境保護稅，而應(yīng)稅大氣污染物則按前3項污染物征收環(huán)境保護稅，如此規(guī)定則有“重水輕氣”之嫌，其原因是制定排污收費規(guī)定的依據(jù)，收費污染物的范圍和污染物當(dāng)量值采取了與當(dāng)時執(zhí)行的國家主要三項污染物排放標準掛鉤方法，以這些標準規(guī)定的污染物種類和濃度限值為依據(jù)，當(dāng)時有一定的合理性，20多年來排放標準發(fā)生了很大變化，現(xiàn)在來看卻不合時宜。草案關(guān)于“納稅人綜合利用的固體廢物，符合國家或者地方環(huán)境保護標準，免征環(huán)境保護稅”的規(guī)定，會有不同理解。以上問題應(yīng)當(dāng)在修改《環(huán)境保護稅法（草案）》時予以重視。

1 關(guān)于排放水污染物的環(huán)境保護稅的納稅人

《環(huán)境保護稅法（草案）》第二條規(guī)定：“直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者為環(huán)境保護稅的納稅人，應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定繳納環(huán)境保護稅?！笨梢娖湟?guī)范的是直接環(huán)境排污行為。對排放水污染物而言，直接向環(huán)境排污的行為主體有三類：直接向環(huán)境排放污水的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者、城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施、園區(qū)（包括各類工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)、工業(yè)聚集地等）污水集中處理設(shè)施，各自情況不同，分別予以分析。

1.1 直接向環(huán)境排放污水的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者

生產(chǎn)經(jīng)營行為排污不應(yīng)免征環(huán)境保護稅。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，由于所處地區(qū)條件不同，對其產(chǎn)生的廢水、污水采用不同處理方式。一些企事業(yè)單位、生產(chǎn)經(jīng)營者按照排放標準中“直接排放”限值的規(guī)定自建廢（污）水處理設(shè)施、處理達標后向外環(huán)境排放，此時按照《草案》規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者是環(huán)境保護稅的納稅人；另有一些則會采取委托處理方式，按照排放標準中“間接排放”限值的規(guī)定針對特定工藝廢水自建處理裝置經(jīng)過預(yù)處理后，將廢（污）水排向城鎮(zhèn)或者園區(qū)污水集中處理場所，由于沒有直接向環(huán)境排污，按《草案》規(guī)定其納稅責(zé)任轉(zhuǎn)移到下游承接的城鎮(zhèn)污水處理廠或園區(qū)污水處理廠，此時的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者則不是納稅人，《草案》規(guī)定對城鎮(zhèn)污水處理廠免稅，則可能會出現(xiàn)減除企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)稅義務(wù)的現(xiàn)象。無論是自行處理還是委托處理，無論是直接排放還是間接排放，只要是企業(yè)事業(yè)單位和其他經(jīng)營者產(chǎn)生的廢水、污水而最終向外環(huán)境排放，對這部分污染物都應(yīng)當(dāng)征收環(huán)境保護稅。

繳納處理費用作為免稅條件不妥?！董h(huán)境保護稅法（草案）》第四條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者向依法設(shè)立的污水集中處理、生活垃圾集中處理場所排放應(yīng)稅污染物，繳納處理費用的，不繳納相應(yīng)污染物的環(huán)境保護稅?！贝藭r把是否繳納處理費用作為征收環(huán)境保護稅的前提條件，似有不妥，建議刪除“繳納處理費用的”幾字。理由是：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，通過支付費用委托污水集中處理場所處理污水，委托者和被委托者形成民事關(guān)系，而繳納環(huán)境保護稅則是行政義務(wù)、具有直接強制性，不應(yīng)將民事關(guān)系作為行政關(guān)系的前提。否則，行政公權(quán)就會介入民事私權(quán)，甚至出現(xiàn)為征收或不征收環(huán)境保護稅而需要認定是否繳納了污水處理費問題，既浪費了行政資源，又會使行政機構(gòu)直接介入民事糾紛。《水污染防治法》第四十四條“向城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施排放污水、繳納污水處理費用的，不再繳納排污費”的條文不宜簡單“平移”到環(huán)境保護稅法中，而應(yīng)體現(xiàn)在環(huán)境保護稅法的原則和精神中。

1.2 城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施

對城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施在達標排放條件下完全免稅會導(dǎo)致稅收漏洞和企業(yè)行業(yè)稅負不公。城鎮(zhèn)污水處理廠直接向環(huán)境排污，也應(yīng)征收環(huán)境保護稅，但《草案》考慮到這類設(shè)施主要是服務(wù)于城鎮(zhèn)居民生活污水而非企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者產(chǎn)生的廢（污）水，具有公益屬性并且居民已經(jīng)繳納了污水處理費，因此《環(huán)境保護稅法（草案）》予以了條件免稅處理，規(guī)定達標排放的城鎮(zhèn)污水處理廠，免征環(huán)境保護稅（《草案》第十二條）；超標排放的，應(yīng)當(dāng)繳納環(huán)境保護稅（《草案》第五條）。這種規(guī)定在原則上是合理的，但要注意防止出現(xiàn)監(jiān)管漏洞和不公平。

由于規(guī)劃和處理成本等原因，當(dāng)前城鎮(zhèn)污水處理廠普遍接收工業(yè)企業(yè)排放的工業(yè)廢水，有些城鎮(zhèn)污水處理廠接受的工業(yè)廢水比例超過50%，從各地環(huán)境統(tǒng)計年報可見一斑。如果對城鎮(zhèn)污水處理廠所排放的污水全部免征環(huán)境保護稅，實際上就免征了工業(yè)廢水這部分的環(huán)保稅，這不符合本法立法原則和本意。同時，還會出現(xiàn)同類工業(yè)行業(yè)稅負不公和成本分攤不合理問題，例如：A企業(yè)廢水自行處理后直排環(huán)境，除自身承擔(dān)的廢水處理費用外，還要被征收經(jīng)處理后排向環(huán)境中的應(yīng)稅水污染物的環(huán)境保護稅；而B企業(yè)廢水排向城鎮(zhèn)污水處理廠，只需向城鎮(zhèn)污水處理廠繳納委托處理費，兩者經(jīng)濟負擔(dān)很難匹配平衡，將出現(xiàn)明顯的不公平。一般來說，由于城鎮(zhèn)污水處理廠具有規(guī)模效益、緩沖能力更強、工藝更加穩(wěn)定，處理成本要低于企業(yè)自行處理，再加上企業(yè)自行處理還要繳納環(huán)保稅，兩者差距就更加明顯了。

究其原因，《環(huán)境保護稅法（草案）》的思路是按照污水集中處理設(shè)施的類型區(qū)分是否免稅，而不是按照污水種類（生活污水和工業(yè)廢水）的不同區(qū)分是否免稅。由于工業(yè)廢水常常含有難以降解的有毒污染物、非常規(guī)污染物，即使委托處理也不應(yīng)對其免稅。據(jù)此，建議補充規(guī)定：“城鎮(zhèn)污水集中處理場所接收工業(yè)廢水進行處理，向環(huán)境排放的相應(yīng)水污染物，應(yīng)繳納環(huán)境保護稅?！狈枪I(yè)企業(yè)性質(zhì)的事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者所產(chǎn)業(yè)的污水多為生活污水，只要處理達標可以免稅。

1.3 園區(qū)污水集中處理設(shè)施

《草案》對園區(qū)污水集中處理設(shè)施的應(yīng)稅問題考慮不周。園區(qū)（包括各類工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)聚集地等）廢（污）水處理廠，以及為兩家以上企業(yè)排污單位提供廢（污）水處理服務(wù)的其他污染治理企業(yè)，提供的是社會化服務(wù)，按照法律草案規(guī)定其外排污水應(yīng)該繳納環(huán)境保護稅。但現(xiàn)實情況較為復(fù)雜，需要予以甄別。

當(dāng)前，一些較大的工業(yè)園區(qū)（如北京燕山石化、攀枝花鋼鐵公司）、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)（如北京亦莊）、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，除企業(yè)、機關(guān)、科研教育機構(gòu)、寫字樓以外，還配套混建了居民住宅，而居民不是納稅人，居民產(chǎn)生的生活污水也排向園區(qū)污水處理廠，并與工業(yè)廢水、事業(yè)單位污水協(xié)同處理，其中企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者產(chǎn)生廢（污）水理應(yīng)征收環(huán)境保護稅，但其所接收處理的居民生活污水部分，應(yīng)免征水污染物的環(huán)境保護稅，這樣就與城鎮(zhèn)污水處理廠處理生活污水的稅負一致。為此，建議在《環(huán)境保護稅法（草案）》第十二條免征環(huán)境保護稅的情形中增加一款，表述為：“園區(qū)污水集中處理設(shè)施處理居民生活污水，向環(huán)境排放的水污染物，不超過國家或者地方規(guī)定的排放標準，免征居民生活污水部分的環(huán)境保護稅?！?/p>

在稅收征管環(huán)節(jié)，區(qū)分經(jīng)營性行為排放的廢（污）水與居民生活污水在技術(shù)上沒有困難：城鎮(zhèn)污水處理廠在企業(yè)廢水接入受納管網(wǎng)時進行計量，園區(qū)污水處理廠處理居民生活污水的數(shù)量可以通過統(tǒng)計居民交納自來水費而計算得出。

2 關(guān)于大氣污染物、水污染物的征稅范圍與方法

對于大氣污染物、水污染物，環(huán)境保護稅是按照污染當(dāng)量數(shù)征收的，為此需要確定應(yīng)稅大氣污染物、水污染物的范圍，從中按一定原則篩選出征稅的污染物（《草案》中征稅大氣污染物有3項、水污染物有8項）。污染當(dāng)量數(shù)以污染物排放量除以污染當(dāng)量值計算，每種污染物對應(yīng)一個污染當(dāng)量值，用以反映污染物對健康與生態(tài)環(huán)境的影響程度。

上述征稅范圍與方法，完全是繼承了“排污收費”的做法，但由于現(xiàn)實情況變化很大，存在著某些不適應(yīng)性。下面從應(yīng)稅大氣污染物、水污染物的范圍，征稅項目的篩選確定，污染物的當(dāng)量值三個方面進行分析。

2.1 應(yīng)稅大氣污染物、水污染物的范圍

草案應(yīng)稅大氣污染物、水污染物的基礎(chǔ)是當(dāng)時的排放標準。《環(huán)境保護稅法（草案）》附錄中規(guī)定了應(yīng)稅大氣污染物、水污染物的范圍，從列出的污染物項目看，大氣污染物是以GB16297—1996《大氣污染物綜合排放標準》、GB14554—1993《惡臭污染物排放排放》為基礎(chǔ)，計44項；水污染物是以GB8978—1996《污水綜合排放標準》為基礎(chǔ)，計65項。這三項綜合型排放標準都發(fā)布于上世紀90年代，標準制定時不僅作為污染物控制的依據(jù)也兼顧了排污收費的需要、與行業(yè)型國家排放標準并用，環(huán)評、執(zhí)法檢查執(zhí)行行業(yè)型排放標準，無行業(yè)型標準的以及排污收費則執(zhí)行這些綜合標準，20多年過去了，這三項綜合型標準已成為名符其實的“老標準”。

應(yīng)稅大氣污染物、水污染物的標準基礎(chǔ)已經(jīng)改變。上述“老三項”國家排放標準發(fā)布后，隨著環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展，一大批國家或地方的大氣、水污染物排放標準建立起來。截至2016年10月底，國家大氣、水污染物排放標準已達83項，管控的大氣污染物、水污染物都分別達到了120項以上。“老三項”國家排放標準的適用范圍已經(jīng)很窄了，作用有限、甚至過時，如仍以“老三項”標準為依據(jù)，維持原收費的污染物范圍不變，很多高毒害污染物被排除在外，如二英項目、大氣污染物中的砷項目等。而且排放標準體系隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，管控的污染物項目還在不斷增加、排放限值還在不斷嚴格。這就帶來一個問題需要我們思考：應(yīng)稅大氣污染物、水污染物還要像“排污收費”制度一樣，建立在排放標準管控的污染物項目之上嗎？

在當(dāng)時“排污收費”背景下，為此配套的“老三項”標準管控項目有限，排污收費是可操作的。而今天這樣的基礎(chǔ)已經(jīng)不存在，為此必須改變策略，將應(yīng)稅大氣污染物、水污染物與排放標準脫鉤，實現(xiàn)有限范圍的管理。

2.2 征稅污染物項目的篩選確定

《環(huán)境保護稅法（草案）》第九條規(guī)定了征稅污染物項目的篩選原則：對于大氣污染物，按照污染當(dāng)量數(shù)從大到小排序，對前3項污染物征收環(huán)境保護稅；對于水污染物，區(qū)分重金屬和其他污染物，按照污染當(dāng)量數(shù)從大到小排序，對重金屬污染物按照前5項征收環(huán)境保護稅，對其他污染物按照前3項征收環(huán)境保護稅。在這里，大氣污染物、水污染物采取了不同的篩選原則，水中單獨考慮了重金屬問題，要單獨征稅，大氣中則沒有考慮。

重金屬大氣污染物不征稅于法于理不符。事實上，大氣污染物中也存在重金屬甚至更毒的污染物，有些甚至是人體暴露造成損害的主要途徑，如全國多次發(fā)生的血鉛超標事件，是因為涉鉛冶煉廠、回收廠排放廢氣中含有高濃度的鉛污染物造成空氣污染所致。在最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于“污染環(huán)境罪”的司法解釋中，排放重金屬、持久性有機污染物超過國家或地方排放標準3倍的，屬“嚴重污染環(huán)境”行為[3]。在此并未區(qū)分是大氣污染物還是水污染物。從健康損害和法律責(zé)任的同等性角度考慮，對大氣污染物中的重金屬或者其他有毒污染物也應(yīng)單獨征稅。

污染物一般分為常規(guī)污染物和有毒有害污染物兩類。水中常規(guī)污染物主要包括pH值、懸浮物（SS）、生化需氧量（BOD5）、化學(xué)需氧量（CODCr）、氨氮（NH3-N）、總氮（TN）和總磷（TP）；大氣常規(guī)污染物主要包括顆粒物（PM）、二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）、總揮發(fā)性有機物（可用非甲烷總烴NMHC表征或者其他認可的指標、方法）。有毒有害污染物種類繁多，例如重金屬（汞、鎘、鉻、砷、鉛等）、明確致癌物（如苯、甲醛、氯乙烯等）、極度毒性物質(zhì)（如苯并芘、二英等）、光化學(xué)反應(yīng)活性強的物質(zhì)等?！端廴痉乐畏ā穼Α坝卸疚廴疚铩边M行了定義[4]，《大氣污染防治法》更前進了一步，要求公布有毒有害大氣污染物名錄[5]。

應(yīng)稅污染物篩選原則。常規(guī)污染物和有毒有害污染物的環(huán)境效應(yīng)、管理思路不同，應(yīng)有不同的篩選策略：

（1）常規(guī)污染物應(yīng)全部征稅，它們或是總量控制污染物，或是與區(qū)域、流域大尺度環(huán)境問題密切相關(guān)（如水體黑臭、富營養(yǎng)化問題，大氣灰霾、臭氧、酸雨問題等），是區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、環(huán)境質(zhì)量改善的關(guān)鍵。

（2）有毒有害污染物，國家實行的是風(fēng)險管理（參見《大氣污染防治法》第七十八條），可按照污染當(dāng)量數(shù)從大到小排序，對前3～5項污染物征收環(huán)境保護稅。有毒有害污染物的范圍以國家應(yīng)制訂的《有毒有害污染物名錄》為準，目前這項工作正在開展中。

2.3 污染物的污染當(dāng)量值

污染當(dāng)量值的辨析。由于《環(huán)境保護稅法（草案）》延續(xù)了以往“排污收費”的做法，應(yīng)稅污染物的范圍、污染當(dāng)量值都與當(dāng)時“老三項”國家排放標準掛鉤。污染當(dāng)量值用來反映污染物對公眾健康和生態(tài)環(huán)境的影響程度，基本是參考“老三項”標準的限值水平確定的，造成數(shù)值多且繁雜，不便執(zhí)行，例如大氣污染物中，甲醇當(dāng)量值0.67、氯苯類當(dāng)量值0.72、氯乙烯當(dāng)量值0.55等等，彼此差別不大，很難講清其中的科學(xué)道理。由于對污染物毒性的認識和管控要求在不斷變化，一些污染物的污染當(dāng)量值已不合時宜，例如氯乙烯和苯都屬于明確致癌物，它們在歐洲毒性分級標準中控制水平相當(dāng)，但氯乙烯的當(dāng)量值為0.55，苯的當(dāng)量值為0.05，兩者要差一個量級；光氣與氰化氫相比，毒性更強，控制要更加嚴格，但光氣的當(dāng)量值0.04、氰化氫的當(dāng)量值0.005，邏輯上似乎顛倒了。

環(huán)境保護稅與排放標準理論基礎(chǔ)和功能不同。建議污染物的污染當(dāng)量值不再與排放標準限值掛鉤，因為兩者考慮問題的出發(fā)點不同。排放標準主要考慮控制技術(shù)可達性，殘余風(fēng)險通過限制污染物排放量予以解決（例如大氣污染物排放速率、水污染物最大日污染負荷，有時會對生產(chǎn)規(guī)模、活動強度產(chǎn)生約束），以及通過排氣筒高度設(shè)計、水體混合區(qū)或大氣防護距離設(shè)定等減緩其環(huán)境影響。排污征稅則主要考慮的是污染物的健康和環(huán)境危害，按危害程度不同予以差別化征稅，而人們對污染物危害性的認識屬于科學(xué)問題，在一段時間內(nèi)相對固定。污染物排放標準理論考慮的是對排放側(cè)的污染物技術(shù)削減和排放管控，具有主觀性強的特點；而環(huán)境保護稅理論應(yīng)當(dāng)基于受體側(cè)的環(huán)境危害，具有客觀性穩(wěn)定性。二者原理和功能不同。

在設(shè)定污染物當(dāng)量值時建議將復(fù)雜的科學(xué)問題簡單化，按污染物環(huán)境效應(yīng)、健康毒性分為幾個級別（檔次），同等檔次的給出一個當(dāng)量值，簡化當(dāng)量值表，這與目前對SO2、NOx的處理方法是一致的，它們的當(dāng)量值都是0.95。這樣就明顯增強了可操作性。在這方面可參考德國、英國等國家實施的污染物分類分級控制標準。

舉例說明，在德國大氣污染物排放標準（TA Luft 2002）中[6]，將污染物分為致癌物、顆粒物（包括重金屬）、無機氣態(tài)污染物、有機物等幾類，其下又按健康和環(huán)境影響分為幾個級別。例如無機氣態(tài)污染物分為四級，Ⅰ級（光氣、砷化氫等）0.5 mg/m3、Ⅱ級（氯氣、氰化氫等）3 mg/m3、Ⅲ級（氨、氯化氫等）30 mg/m3、Ⅳ級（SO2、NOx等）350 mg/m3。如把SO2、NOx的當(dāng)量值設(shè)定為1的話（目前設(shè)定為0.95），Ⅲ級污染物的當(dāng)量值約為0.1，Ⅱ級污染物的當(dāng)量值為0.01，Ⅰ級污染物的當(dāng)量值約為0.002，形式很簡單，既涵蓋了諸多污染物，又便于執(zhí)行。其他類型污染物也如此處理。

2.4 對征稅范圍與方法的建議

從“排污收費”改為“排污征稅”，是否對征稅范圍與方法有所改變，現(xiàn)提出兩種思路，一種是“費稅平移”思路，變化較小，一種是“與排放標準脫鉤”思路，變動較大。未來應(yīng)逐步過渡到“與排放標準脫鉤”。

思路一：“費稅平移”。保持應(yīng)稅污染物的范圍和當(dāng)量值保持不變，但大氣污染物的篩選原則應(yīng)做改變，重金屬項目也應(yīng)納入，與水污染物項目的篩選方法相同。據(jù)此，建議《環(huán)境保護稅法（草案）》第九條修改為：“排放的應(yīng)稅大氣污染物（含無組織排放）、水污染物，應(yīng)區(qū)分重金屬和其他污染物，按照污染當(dāng)量數(shù)從大到小排序，對重金屬污染物按照前5項征收環(huán)境保護稅，對其他污染物按照前3項征收環(huán)境保護稅?！?/p>

思路二：“與排放標準脫鉤”。區(qū)分常規(guī)污染物、有毒有害污染物，常規(guī)污染物全部征稅，有毒有害污染物按照污染當(dāng)量數(shù)從大到小排序，對前3～5項污染物征收環(huán)境保護稅。污染物當(dāng)量值按污染物環(huán)境效應(yīng)、健康毒性分為幾個級別（檔次），同等檔次的給出一個當(dāng)量值，簡化當(dāng)量值表。除了國家危險廢物名錄外，國家主管部門應(yīng)按大氣污染防治法、水污染防治法要求盡快制定國家有毒有害大氣污染物名錄、國家有毒有害水污染物名錄。

3 關(guān)于綜合利用固體廢物的環(huán)境保護稅

《環(huán)境保護稅法（草案）》對固體廢物免征環(huán)境保護稅的規(guī)定分散在不同條款里，草案第四條第二款規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者在符合國家或者地方環(huán)境保護標準的設(shè)施、場所貯存或者處置固體廢物，不繳納固體廢物的環(huán)境保護稅?！辈莅傅谑l第（四）項規(guī)定：“納稅人綜合利用的固體廢物，符合國家或者地方環(huán)境保護標準，免征環(huán)境保護稅?！?/p>

綜合利用固體廢物行為應(yīng)條件免稅。對固體廢物貯存、處置過程，不繳納環(huán)境保護稅的情況，草案已經(jīng)明確。但對于第十二條第（四）項規(guī)定的固體廢物綜合利用環(huán)節(jié)免稅問題，對草案條文可能有兩種理解，一是綜合利用過程在符合環(huán)境保護標準條件下免征稅，二是綜合利用形成的產(chǎn)品在符合環(huán)境保護標準條件下免征稅。如是前者，綜合利用過程可能產(chǎn)生大氣污染物、水污染物、噪聲、固體廢物等，如果符合環(huán)保標準要求，免征環(huán)境保護稅是合理的，這樣建議將現(xiàn)有第四條第二款修改完善，增加對綜合利用的表述，與“貯存”、“處置”并列即可，即修改為：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者在符合國家或者地方環(huán)境保護標準的設(shè)施、場所貯存、綜合利用或者處置固體廢物，不繳納固體廢物的環(huán)境保護稅。”

限定本法調(diào)整對象。如是后者，當(dāng)前能舉出的典型例子就是城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施產(chǎn)生的污泥，國家有關(guān)部門對出廠的污泥專門制定了農(nóng)用控制標準[7]（可以理解為環(huán)境保護標準），這是為了防止污泥農(nóng)用過程污染農(nóng)產(chǎn)品和環(huán)境，而對出廠的污泥制定的特殊限制要求。此時，如果出廠的污泥不符合環(huán)境保護標準，就應(yīng)當(dāng)按照第十二條第（三）項的規(guī)定，不會免征城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施所排放污泥的環(huán)境保護稅，而不必設(shè)定第（四）項。對于其他固體廢物綜合利用后形成的產(chǎn)品，如顆粒燃料建材產(chǎn)品、筑路材料等，此時被利用的固體廢物已經(jīng)轉(zhuǎn)化為燃料原材料或者產(chǎn)品，而不再是對環(huán)境可能造成污染的法律意義上的固體廢物，不屬于應(yīng)稅污染物。至于被利用的固體廢物所形成的原材料或產(chǎn)品是否符合環(huán)境保護標準已經(jīng)超出環(huán)保稅法調(diào)整范圍，而屬于產(chǎn)品質(zhì)量法調(diào)整范圍，如果“窮追”下去，免征環(huán)保稅則很難操作。

可見，將草案第四條第二款修改完善后，目前的第十二條第（四）項沒有存在必要。

4 結(jié)論與展望

4.1 小結(jié)

合理區(qū)分水污染物環(huán)境保護稅的納稅人。關(guān)于水污染物環(huán)境保護稅的納稅人，宜區(qū)分“直接向環(huán)境排放污水的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者”、“城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施”和“園區(qū)污水集中處理設(shè)施”三類行為主體。由于城鎮(zhèn)污水處理廠一般同時接收有市政生活污水和工業(yè)廢水，對工業(yè)廢水部分無論達標與否均應(yīng)征收環(huán)境保護稅，對市政生活污水部分在達到排放標準條件下，免征環(huán)境保護稅。對園區(qū)污水處理廠接收居民生活污水部分，在達到排放標準條件下，免征環(huán)境保護稅。

統(tǒng)一大氣污染物、水污染物的征稅范圍與方法。近期應(yīng)將大氣污染物中的重金屬項目也納入征稅，與水污染物征稅原則保持一致。遠期應(yīng)考慮“與排放標準脫鉤”，區(qū)分常規(guī)污染物、有毒有害污染物，常規(guī)污染物全部征稅；有毒有害污染物根據(jù)風(fēng)險管理原則，按照污染當(dāng)量數(shù)從大到小排序，對前3～5項污染物征收環(huán)境保護稅。污染物當(dāng)量值應(yīng)按污染物環(huán)境效應(yīng)、健康毒性設(shè)定幾個級別（檔次），簡化當(dāng)量值表。

完善固體廢物條款。對固體廢物綜合利用過程，如符合環(huán)保標準要求，應(yīng)免征環(huán)境保護稅。對綜合利用所形成的燃料、原材料或產(chǎn)品，已不再是法律意義上的固體廢物，不適用本法。

4.2 展望

此次《環(huán)境保護稅法（草案）》還僅限于“費稅平移”，是部“大帽子小身段”的環(huán)境保護稅法，以下幾個問題宜進一步深化研究。

一是科學(xué)化、規(guī)范化環(huán)境保護稅的征收方法。針對法律尚未明確的有關(guān)問題，通過制定條例、細則等予以細化，提高征稅的科學(xué)性、規(guī)范性。例如大氣、水、固體廢物等污染物排放量的統(tǒng)計核算方法，有監(jiān)測數(shù)據(jù)的如何核算，無監(jiān)測數(shù)據(jù)的如何核算；城鎮(zhèn)及園區(qū)污水處理廠同時處理市政生活污水和工業(yè)廢水，各自的量如何確定等，這些都應(yīng)有詳細的法律規(guī)則。

二是由于環(huán)境保護稅、污染物排放標準的理論基礎(chǔ)和功能不同，二者應(yīng)當(dāng)脫鉤。當(dāng)前《環(huán)境保護稅法（草案）》對大氣污染物、水污染物仍采取以“老三項”國家排放標準為依據(jù)的征稅方法，這與現(xiàn)實環(huán)境管理實踐嚴重脫節(jié)，未來應(yīng)重新審視、確定應(yīng)稅污染物的范圍、篩選原則與當(dāng)量值。鑒于國家、地方污染物排放標準體系中，標準項目和適用范圍會不斷調(diào)整，標準限值也會隨著技術(shù)進步和環(huán)境管理嚴格而不斷修訂加嚴，排放標準具有動態(tài)變化特點，而稅收法則必須在一段時期內(nèi)保持穩(wěn)定性，二者關(guān)聯(lián)在一起必有不適。可行的做法是，環(huán)境保護稅首先與“老三項”國家排放標準脫鉤，將來也不再與任何排放標準掛鉤，對向環(huán)境排放污染物行為，進而轉(zhuǎn)向按照單位質(zhì)量污染物對生態(tài)環(huán)境和人體健康的影響程度（如參考環(huán)境質(zhì)量標準的污染物濃度限值、污染物毒性、劑量-效應(yīng)關(guān)系）、排放數(shù)量征收環(huán)境保護稅。

三是擴大環(huán)境保護稅的征收對象。當(dāng)前《草案》延續(xù)了排污收費制度，針對的是直接排污環(huán)節(jié)，未來《環(huán)境保護稅法》宜將產(chǎn)品作為征收環(huán)境保護稅的主要對象，覆蓋產(chǎn)品的全生命周期（生產(chǎn)、使用、廢棄等各環(huán)節(jié)），以落實相關(guān)方承擔(dān)環(huán)境保護責(zé)任。對產(chǎn)品生產(chǎn)過程和服務(wù)活動，只要有污染物排放行為原則上就應(yīng)征收環(huán)境保護稅；對于產(chǎn)品使用環(huán)節(jié)，重點對高污染化石燃料（煤炭、油品）及其他含環(huán)境有害因素的產(chǎn)品（如含揮發(fā)性有機物VOCs的涂料、油墨等）征收產(chǎn)品的環(huán)境保護稅；在產(chǎn)品廢棄環(huán)節(jié)，宜對廢棄后量大面廣、難以處置的機動車、家用電器及電子產(chǎn)品征收環(huán)境保護稅。針對以上問題開展相關(guān)研究是發(fā)展環(huán)境保護稅法的基礎(chǔ)性工作。

[1] 張國寧, 周揚勝. 我國大氣污染防治標準的立法演變和發(fā)展研究[J]. 中國政法大學(xué)學(xué)報，2016, 51 (1): 97-115.

[2] 第十二屆全國人大常委會第二十二次會議. 中華人民共和國環(huán)境保護稅法（草案）[Z]. 2016.

[3] 最高人民法院, 最高人民檢察院. 關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋：法釋〔2013〕15號[Z].

[4] 第十屆全國人大常委會第三十二次會議. 中華人民共和國水污染防治法[Z]. 2008.

[5] 第十二屆全國人大常委會第十六次會議. 中華人民共和國大氣污染防治法[Z]. 2015.

[6] Federal Ministry for Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety. Technical Instructions on Air Quality Control[S]. TA Luft, 2002.

[7] 中華人民共和國城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部. 農(nóng)用污泥中污染物控制標準：GB 4284-84 [S]. 北京：中國標準出版社，1984.

Study on Issues about the Draft Law on Environmental Protection Tax

ZHOU Yangsheng1, ZHANG Guoning2*
(1. Beijing Municipal Environmental Protection Bureau, Beijing 100048;
2. Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012)

The first deliberation of the Draft Law on Environmental Protection Tax has been finished and its full text was issued for comments throughout the country. This paper discussed some issues about the draft law that the suggestions might provide useful reference to revise relevant provisions. As for the taxpayers of water pollutants environmental protection tax, we suggested distinguishing three type behavior agents including enterprises, public institutions and other producers and business operators, centralized urban sewage treatment facilities and industrial park wastewater treatment facilities. As for the taxation scope and method of air pollutants and water pollutants, we suggested that heavy metals in air pollutants should be imposed tax as same as water pollutants in the short term, and the scope, selection principle and equivalent value of taxation pollutants must be reviewed and redefined in order to separate from emission standards in the future. As for the environmental protection tax for solid waste comprehensive utilization, we suggested the utilization process should exempt from tax under the conditions of meeting environmental standards requirements, and the raw materials and products which come from solid waste comprehensive utilization are beyond the scope of this law. In addition, we proposed that the environmental protection tax should cover product life cycle in the future which include producing, using and disposal procedures.

environmental protection tax; pollution charge; taxation pollutants; equivalent value

D922.68

1674-6252（2016）06-0038-06

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.038

周揚勝（1962—），男，研究員，北京市環(huán)境保護局，主要從事環(huán)境標準和環(huán)境管理研究，E-mail: zhouyangsheng@ bjepb.gov.cn*

責(zé)任作者： 張國寧（1973—），男，研究員，中國環(huán)境科學(xué)研究院，主要從事大氣（噪聲）領(lǐng)域環(huán)境標準研究與制訂，E-mail: zhanggn@craes.org.cn。