環(huán)境污染責(zé)任保險的發(fā)展及對策研究

郭權(quán)，徐明，董穎，王志新，秦余國，陳呂軍*

（1. 清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院清潔生產(chǎn)與生態(tài)工業(yè)研究中心，北京 100084；2. 河北清華發(fā)展研究院環(huán)境風(fēng)險評估研究所，廊坊 065001；

3.中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司責(zé)任保險事業(yè)部，北京 100022；4. 浙江科技學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，杭州 310013）

GUO Quan1,2, XU Ming1,2, DONG Ying2,4, WANG Zhixin3, QIN Yuguo3, CHEN Lvjun1*

(1. Cleaner Production and Eco-Industrial Research Center, School of Environment, Tsinghua University, Beijing 100084;

2. Environmental Risk Assessment Lab, Institute of Tsinghua University, Langfang 065001;

3. Liability Insurance Division, The People’s Insurance Company (Group) of China Limited, Beijing 100022;

4. School of Economics and Management, Zhejiang Technology College, Hangzhou 310013)

環(huán)境污染責(zé)任保險的發(fā)展及對策研究

郭權(quán)1,2，徐明1,2，董穎2,4，王志新3，秦余國3，陳呂軍1*

（1. 清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院清潔生產(chǎn)與生態(tài)工業(yè)研究中心，北京 100084；2. 河北清華發(fā)展研究院環(huán)境風(fēng)險評估研究所，廊坊 065001；

3.中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司責(zé)任保險事業(yè)部，北京 100022；4. 浙江科技學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，杭州 310013）

本文從《中華人民共和國保險法》出發(fā)介紹了環(huán)境污染責(zé)任保險的特點，從環(huán)境權(quán)理論、無過錯責(zé)任理論、侵權(quán)責(zé)任社會化理論和風(fēng)險可保性理論四個方面，厘清了環(huán)境污染責(zé)任保險的理論基礎(chǔ)；闡述了國外的發(fā)展歷程以及國內(nèi)的發(fā)展現(xiàn)狀，分析了環(huán)境污染責(zé)任保險在我國發(fā)展存在的問題，提出了可以通過專項課題研究解決環(huán)境污染責(zé)任保險發(fā)展道路上的政策和技術(shù)難題，采取穩(wěn)步推進(jìn)、擴(kuò)大承保面、政府支持和市場競爭等方式完善環(huán)境污染責(zé)任保險，為國內(nèi)日益嚴(yán)重的企業(yè)環(huán)境風(fēng)險問題提供綠色金融方面的解決方案，緩解社會矛盾，減輕政府的管理壓力。

環(huán)境污染責(zé)任保險；環(huán)境風(fēng)險；保險

GUO Quan1,2, XU Ming1,2, DONG Ying2,4, WANG Zhixin3, QIN Yuguo3, CHEN Lvjun1*

(1. Cleaner Production and Eco-Industrial Research Center, School of Environment, Tsinghua University, Beijing 100084;

2. Environmental Risk Assessment Lab, Institute of Tsinghua University, Langfang 065001;

3. Liability Insurance Division, The People’s Insurance Company (Group) of China Limited, Beijing 100022;

4. School of Economics and Management, Zhejiang Technology College, Hangzhou 310013)

引言

從2012年開始，我國的生態(tài)文明建設(shè)被提升到國家“五位一體”的新高度，環(huán)境保護(hù)各項工作獲得政府及民眾的廣泛關(guān)注，環(huán)境污染治理投資總額達(dá)到8253.6億元，較上年上升37.0%，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.59%[1]。隨著大型工業(yè)化、城市化的迅速推進(jìn)，環(huán)境突發(fā)事件屢屢發(fā)生，已經(jīng)成為我國環(huán)境問題的焦點問題之一。21世紀(jì)以來，世界各地發(fā)生了一系列嚴(yán)重的環(huán)境災(zāi)難和事故[2]。

環(huán)境風(fēng)險是一種社會風(fēng)險。而社會風(fēng)險管理的三大工具通常為政府福利計劃、侵權(quán)責(zé)任制度和私營保險。其中，保險具有風(fēng)險分散、方差減少、風(fēng)險隔離、刺激減少損失的措施、監(jiān)測和控制等特性，能彌補環(huán)境風(fēng)險的損失，并以較低的成本實施補救措施。統(tǒng)計表明，保險能募集到損害賠償資金的66%，而侵權(quán)責(zé)任制度只能提供40%。因此，保險作為一種補充政策工具顯然更富有效率。相對于政府福利計劃，保險可以避免設(shè)置更多的政府部門。相對于立法系統(tǒng)，保險能比昂貴的訴訟提供更大的賠償。此外，保險的專業(yè)性也使其能基于特定風(fēng)險的屬性來搜集科學(xué)數(shù)據(jù)以確定保費[3]。

環(huán)境侵權(quán)是一種特殊的侵權(quán)責(zé)任，與其他保險責(zé)任相比，該責(zé)任對保險利益的不確定性和確定其相關(guān)責(zé)任方的復(fù)雜性更加顯著，這對于保險領(lǐng)域的傳統(tǒng)觀念來說是一個沖擊。環(huán)境污染造成的責(zé)任侵害遠(yuǎn)比簡單的經(jīng)濟(jì)或者人身侵權(quán)行為更加復(fù)雜，過去一直屬于模糊地帶，例如，其具有涉及的責(zé)任方（包含損害方和被損壞方）范圍更廣，建立確定性和相互聯(lián)系的認(rèn)定復(fù)雜，環(huán)境損害賠償?shù)臄?shù)額較一般賠償更加巨大等特點。Freeman指出，保險并不適合所有的環(huán)境風(fēng)險。它具有以下幾種局限：效率大于公平的價值觀；可保風(fēng)險的有限性；市場的接受程度與抵觸觀念。這些局限性使得環(huán)境責(zé)任類保險在確定保險利潤邊界的條件時陷入大的困境[4]。因此，傳統(tǒng)保險理論無法解決涉及環(huán)境侵權(quán)的責(zé)任與賠償額問題，需要研究環(huán)境侵權(quán)的特殊性，設(shè)計一種新的保險品種來補償和完善現(xiàn)有的保險制度，與環(huán)境污染責(zé)任相匹配，并能夠形成足夠的保險條件[5]。

1 什么是環(huán)境污染責(zé)任保險

《中華人民共和國保險法》第 49 條規(guī)定：“責(zé)任保險是指以被保險人對第三者依法應(yīng)負(fù)的賠償責(zé)任為保險標(biāo)的的保險?！杯h(huán)境污染責(zé)任保險（簡稱環(huán)責(zé)險）是以被保險人因污染環(huán)境而應(yīng)承擔(dān)的損害賠償和治理責(zé)任為標(biāo)的的責(zé)任保險[6]，是經(jīng)濟(jì)制度與環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任特別法高度結(jié)合的產(chǎn)物，可以保護(hù)第三者和社會公眾的利益[7]，與一般責(zé)任保險相比，它具有以下特性：

1.1 賠償主體具有替代性

人壽保險和一般財產(chǎn)保險通常不包含第三者責(zé)任，而環(huán)境保險不同，是由第三者提出索賠從而支付賠償[8]。民事侵權(quán)救濟(jì)賠償主體為侵權(quán)者，原則為“誰侵權(quán)、誰負(fù)責(zé)”，在環(huán)責(zé)險體系中，具有牌照的財產(chǎn)保險公司作為責(zé)任賠償主體，按照保險合同的約定，在保險事故范疇內(nèi)替侵權(quán)責(zé)任人支付保險金，賠償損失者的損失。這種責(zé)任承擔(dān)機(jī)制的設(shè)計，緩解了社會矛盾，為嚴(yán)重的環(huán)境污染事故提供了充足的經(jīng)濟(jì)保障。污染責(zé)任的承擔(dān)并沒有改變，而是通過保險合同的約定實現(xiàn)了污染者負(fù)擔(dān)原則。環(huán)責(zé)險通過機(jī)制設(shè)計實現(xiàn)了兩個層次的變化，從由責(zé)任人單一承擔(dān)到由保險公司替代承擔(dān)再到由全部投保者的共同分擔(dān)風(fēng)險損失的三種形態(tài)[9]。

1.2 環(huán)責(zé)險具有公益性、強(qiáng)制性和依賴性

推出環(huán)責(zé)險的出發(fā)點是解決環(huán)境突發(fā)事故，使其自身具有一定的公益特性，這樣它自然就離不開政府的推動與支持。政府在推動環(huán)境保護(hù)方面具有不可推卸的責(zé)任[10]。各國政府的推動和引導(dǎo)也體現(xiàn)出環(huán)責(zé)險制度的公益性。

基于環(huán)境污染責(zé)任的高風(fēng)險屬性，各國政府對于高污染、高風(fēng)險行業(yè)的企業(yè)均強(qiáng)制要求其投保，強(qiáng)制具有雙面性，承保也要求強(qiáng)制。但是經(jīng)營環(huán)責(zé)險的風(fēng)險較一般商業(yè)保險風(fēng)險要高，僅要求保險公司承擔(dān)賠償巨額風(fēng)險是不可持續(xù)的。因此在具體設(shè)計和推動環(huán)責(zé)險強(qiáng)制制度時，政府一方面要從經(jīng)濟(jì)上給予優(yōu)惠政策，如實行稅收優(yōu)惠、保險補貼、直接注入保險風(fēng)險基金池等；另一方面從承保面和執(zhí)行投保率方面予以支持，通過各種輔助手段推動強(qiáng)制行業(yè)范圍內(nèi)企業(yè)購買保險，對于不購買保險的，在政策和手續(xù)方面給予一定的懲罰措施，如降低企業(yè)的環(huán)境信用，嚴(yán)格貸款審批流程等[11]。

1.3 保險合同內(nèi)容具有復(fù)雜性和特定性

環(huán)責(zé)險與一般責(zé)任保險的顯著區(qū)別在于對保險公司的風(fēng)險管理和控制要求更高，承擔(dān)的責(zé)任更重。細(xì)化到行業(yè)和企業(yè)個體，在企業(yè)生產(chǎn)場地所處區(qū)域、生產(chǎn)工藝過程、采用物料情況都有所區(qū)別，所以造成了企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險特征，可能產(chǎn)生的環(huán)境損害情況都有較大區(qū)別。這樣就要求保險公司具有環(huán)境風(fēng)險管理經(jīng)驗的團(tuán)隊，負(fù)責(zé)對企業(yè)進(jìn)行實地查勘，對企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行評估和描述，定性和定量地給出企業(yè)作為保險標(biāo)的的邊界條件，確定保險費率，或者通過綜合評價，給出行業(yè)和區(qū)域的保險費率。保險費率作為財產(chǎn)保險公司資金、技術(shù)與管理能力的綜合體現(xiàn)，是保險方案和合同中的最重要條款之一，通用的制式合同并不適用于環(huán)責(zé)險[12]。

2 環(huán)責(zé)險的理論基礎(chǔ)

環(huán)責(zé)險在歐美等國已經(jīng)得到廣泛實施，但在我國，環(huán)責(zé)險制度的發(fā)展滯后于其他各類責(zé)任保險，如產(chǎn)品責(zé)任保險、機(jī)動車第三者責(zé)任保險等。而厘清與環(huán)責(zé)險的相關(guān)理論基礎(chǔ)是解決環(huán)責(zé)險制度與現(xiàn)有侵權(quán)法律理論之間矛盾的關(guān)鍵步驟。

2.1 環(huán)境權(quán)理論

1969年，美國約瑟夫·薩克斯教授以“公共信托理論”為依據(jù)，提出了公民享有環(huán)境權(quán)的理論[13]。同年，美國公布的《國家環(huán)境政策法》和日本的《東京都防止公害條例》都明確規(guī)定了公民擁有環(huán)境權(quán)。如美國的《國家環(huán)境政策法》規(guī)定：“每個人都應(yīng)當(dāng)享受健康的環(huán)境，同時每個人也有責(zé)任對維護(hù)和改善環(huán)境作出貢獻(xiàn)”[14]。1972年在瑞典首都斯德哥爾摩召開的“人類環(huán)境會議”上通過的《聯(lián)合國人類環(huán)境會議宣言》提出：“人人有在尊嚴(yán)和幸福的優(yōu)良環(huán)境里享受自由、平等和適當(dāng)生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保證和改善這一代和將來的世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任”[15]。環(huán)境權(quán)是一種生存與發(fā)展的權(quán)利，包括環(huán)境的安全性與舒適性，也包括對于環(huán)境資源可以開發(fā)利用的權(quán)利、對環(huán)境狀況和損害情況要求修復(fù)和獲得補償?shù)臋?quán)利。環(huán)境權(quán)理論為法律制定相關(guān)條文、責(zé)任保險的制度構(gòu)建奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。

2.2 無過錯責(zé)任理論

無過錯責(zé)任原則是指當(dāng)侵權(quán)損害發(fā)生時，法律強(qiáng)制規(guī)定，侵權(quán)人主觀上是否故意無須認(rèn)定，而必須承擔(dān)其侵權(quán)責(zé)任的強(qiáng)制性規(guī)定。與過去的責(zé)任認(rèn)定原則和過錯推定原則相比，無過錯責(zé)任的認(rèn)定原則更適應(yīng)于環(huán)境污染責(zé)任，能夠保護(hù)被侵權(quán)人的利益，迅速處理環(huán)境污染事故帶來的后果，減少二次污染損失。同時從法律方面來講，也保護(hù)了受侵害人通常在舉證方面的弱勢和無能力等情況。

環(huán)境事故對于被侵害人造成的影響嚴(yán)重，也由于設(shè)立侵權(quán)行為法的初衷是保護(hù)受害人，環(huán)境損害賠償過程中無過錯責(zé)任原則被廣泛使用。主要原因有：①環(huán)境侵權(quán)往往涉及復(fù)雜的專業(yè)科技知識，導(dǎo)致受害人污染舉證極為困難。②對累積性環(huán)境污染而言，環(huán)境損害是多因素、多過程長時間的累積演變，而長期的排污行為或環(huán)境影響行為又是法律允許范圍內(nèi)的，很難判斷是否基于過錯而排污。③環(huán)境是不可以移動或改變的，侵權(quán)者對于侵權(quán)行為具有無法躲避的特性，而嚴(yán)重侵權(quán)如由水體嚴(yán)重污染造成的損失具有不可恢復(fù)或難以恢復(fù)的情況。

2.3 侵權(quán)責(zé)任社會化理論

所謂責(zé)任社會化，是指將某種特定侵權(quán)行為造成的損害通過一定的機(jī)制，將損失風(fēng)險分散到全社會或?qū)儆谠撎囟ǚ秶鷥?nèi)的某社會群體的侵權(quán)賠償責(zé)任機(jī)制[16]。責(zé)任保險是利用保險制度，將共同體中單獨被保險人所應(yīng)負(fù)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁由該共同體共同承擔(dān)，分散其責(zé)任[17]。

環(huán)境侵權(quán)行為和損害范圍的廣泛性和復(fù)雜性，使環(huán)境污染受害者依據(jù)傳統(tǒng)的侵權(quán)責(zé)任法律制度獲得充分的救濟(jì)十分困難，而環(huán)責(zé)險制度可以通過在全社會范圍內(nèi)轉(zhuǎn)接和分散污染負(fù)擔(dān)的方法，使被侵害方獲得賠償與救助[19]。另外，嚴(yán)格和無過錯責(zé)任的確定使侵權(quán)方（通常為企業(yè)）承擔(dān)了比過去更高的環(huán)境風(fēng)險，單一的企業(yè)主體在巨額的環(huán)境損失賠償數(shù)額面前隨時可能進(jìn)入破產(chǎn)和重組程序。為了平衡受害人和企業(yè)個體的雙方利益，達(dá)到降低社會群體矛盾的目的，通過機(jī)制設(shè)立將風(fēng)險分散到社會和群體，這是解決該問題的最佳選擇[20]。環(huán)責(zé)險制度的設(shè)計體現(xiàn)了嚴(yán)格和無過錯責(zé)任原則下，通過機(jī)制設(shè)計解決社會風(fēng)險的目標(biāo)，是環(huán)境侵權(quán)法和民法中關(guān)于公平正義價值的實踐落實。

2.4 風(fēng)險可保性理論

一般而言，可保風(fēng)險必須滿足以下條件：①風(fēng)險同質(zhì)化，可據(jù)同質(zhì)化的性質(zhì)來分析，對同質(zhì)化風(fēng)險造成的損失的平均頻率和程度進(jìn)行預(yù)測；②意外損失，即損失不能是預(yù)期或預(yù)料范圍內(nèi)的；③損失定量化，即損失必須是可以度量的和確定的；④ 不具備群體風(fēng)險，即保險對象發(fā)生損失不能在同一時段出現(xiàn)大量案例；⑤承保的保險公司實力可以覆蓋風(fēng)險或具有管理風(fēng)險、賠付損失的充足能力[21]。環(huán)境損害具有的復(fù)雜特性讓保險的可保性受到很大沖擊[22]，從保險制度設(shè)計來看，必須針對環(huán)境損害特點厘清可保性的原則，否則環(huán)境侵權(quán)損害賠償責(zé)任將無法實現(xiàn)保險機(jī)制。以下幾種情況也需引起高度重視：

模糊性——明確的法律責(zé)任和損害計算規(guī)定將為環(huán)境損害責(zé)任指明路徑，為保險中大數(shù)法則的適用提供可行性。

道德風(fēng)險——由于過去在環(huán)境損害和應(yīng)急事件處理上，政府承擔(dān)了更多的責(zé)任，這樣就會產(chǎn)生道德風(fēng)險。

逆選擇——對于全體損失而確定的保險費率只有一個，那么市場環(huán)境下，只有高風(fēng)險的群體才會投保，低風(fēng)險的群體會選擇不投保。

3 環(huán)責(zé)險在國外的發(fā)展歷程

以美國環(huán)境保險業(yè)為例，保險公司推出三種環(huán)境污染責(zé)任保險單：一般性綜合責(zé)任保險單、商業(yè)一般責(zé)任保險單和環(huán)境破壞責(zé)任保險單[23]。起初僅是針對環(huán)境污染相關(guān)的損失和賠償費用的一般性綜合責(zé)任保險[8]。20世紀(jì)70年代起，隨著環(huán)境污染訴訟案例的激增，法院的判決與司法解釋，從僅認(rèn)定突發(fā)事故和偶然性污染事故，開始轉(zhuǎn)變?yōu)閷u進(jìn)性污染納入責(zé)任體系，對環(huán)境保險市場產(chǎn)生了重要影響。大量的環(huán)責(zé)險需求，一方面刺激了環(huán)責(zé)險的快速發(fā)展，另一方面由于對企業(yè)環(huán)境風(fēng)險認(rèn)識的不充分和承保經(jīng)驗不足，超過了一般責(zé)任保險的風(fēng)險保障，保險公司虧損嚴(yán)重[24]，因此各保險公司紛紛將環(huán)責(zé)險排除在外，使大部分企業(yè)完全無法獲得環(huán)責(zé)險保單。保險業(yè)界、政府和企業(yè)等認(rèn)識到環(huán)責(zé)險的風(fēng)險大大高于其他商業(yè)保險，需要從政策和管理方法上提供支持。環(huán)責(zé)險的順利發(fā)展，關(guān)鍵還在于保險的制度設(shè)計和法律環(huán)境。1988年，專門從事環(huán)責(zé)險業(yè)務(wù)的環(huán)境保護(hù)保險公司在美國成立。1989年，在綜合普通責(zé)任保險單中已經(jīng)附有“有限污染責(zé)任擴(kuò)展批單”這種附加責(zé)任條款，將被保險人的工作場所或操作納入承保范圍,同時還允許公眾對于附加條款進(jìn)行單獨投保[25]。20世紀(jì)90年代中后期，由于精算水平和對企業(yè)環(huán)境風(fēng)險認(rèn)識的不斷深入，保單上提供了更廣闊的責(zé)任范圍，同時降低了保險費率，擴(kuò)大了承保面，從而使企業(yè)投保數(shù)量顯著增加。1997年，每張環(huán)境污染責(zé)任保險的保單費用比10年前下降了3/4，但是總體的保險規(guī)模越來越大。自1995年以來環(huán)境保險投保量每年以20%～30% 的速度增長[26]，2005年環(huán)責(zé)險的總保費達(dá)到20億美元[27]。

德國的環(huán)責(zé)險保單涵蓋了突發(fā)性和漸進(jìn)性兩種環(huán)境污染事故，將故意或可以預(yù)見的污染列為免賠責(zé)任。

日本的環(huán)責(zé)險分類非常精細(xì)，主要涉及以下幾類：一般性環(huán)境污染責(zé)任保險；可附加自有場地清污、設(shè)施賠償；針對承包方的專有環(huán)境污染責(zé)任保險等[28]。

目前世界上的環(huán)責(zé)險主要有三種模式，即混合制度（財務(wù)擔(dān)保與責(zé)任保險結(jié)合，以德國為代表）、強(qiáng)制制度（以美國為代表）、自愿制度（以法國與英國為代表）[4]。根據(jù)社會發(fā)展趨勢和發(fā)達(dá)國家的發(fā)展規(guī)模來判斷，未來強(qiáng)制推行特定行業(yè)投保，以任意為輔的模式將是環(huán)責(zé)險的發(fā)展趨勢。目前的環(huán)責(zé)險無論是否明文推動強(qiáng)制，但是在實施過程中都帶有一定程度的強(qiáng)制規(guī)定，特定類別的企業(yè)如果不購買保險，將在經(jīng)營范圍和內(nèi)容、法律責(zé)任方面受到更多的監(jiān)管和限制。強(qiáng)制與非強(qiáng)制的實質(zhì)區(qū)別在于是否以強(qiáng)制為主，或者非強(qiáng)制但是與某些財務(wù)擔(dān)保條件相結(jié)合，提供更加靈活的機(jī)制而已。

從承保模式上看，當(dāng)前環(huán)責(zé)險的承保組織主要有三種：一是美國式的專門保險機(jī)構(gòu)，由政府直接對其進(jìn)行經(jīng)營和管理；二是意大利式的聯(lián)保集團(tuán)，共同承擔(dān)保險風(fēng)險；三是英國式的非特殊承保機(jī)構(gòu)，由財產(chǎn)保險公司自行選擇是否承保[29]。

以保險合同的有效期為限，區(qū)分環(huán)境損害索賠發(fā)生的時間，環(huán)責(zé)險可分為事故型環(huán)責(zé)險和索賠型環(huán)責(zé)險。傳統(tǒng)上責(zé)任保險均采用事故型，而目前環(huán)責(zé)險保單類型則多數(shù)為索賠型。

事故型環(huán)責(zé)險即保險公司針對某一特定的環(huán)境事故為損失和環(huán)境治理支付賠償費用，而環(huán)境事故的復(fù)雜性和修復(fù)的難度，導(dǎo)致費用高企，而且賠償時間曠日持久。因此，為了控制風(fēng)險和鎖定損失，保險公司在保單中常采用“日落條款”(Sunset Clause) 以從保單失效起日期的30年作為索賠的最長期限，超期后保險公司不再負(fù)責(zé)賠償。上述情況導(dǎo)致現(xiàn)在的環(huán)責(zé)險條款已經(jīng)被設(shè)計成索賠型保單，即有效期內(nèi)索賠，保險公司在保單責(zé)任范圍內(nèi)進(jìn)行賠償，不再使用“日落條款”。

從風(fēng)險管理角度上看，當(dāng)前主要有再保險和保險聯(lián)營（共保）、巨災(zāi)證券化和特別基金等風(fēng)險社會化分擔(dān)機(jī)制。

再保險（reinsurance）是指保險公司將自己的保單責(zé)任，以合同約定方式將責(zé)任全部或部分地轉(zhuǎn)移給其他保險公司或再保險公司的保險。按我國的法律規(guī)定，再保險是保險公司分散風(fēng)險的重要手段。

在發(fā)達(dá)國家，保險聯(lián)營（pooling of cover）也是一種普遍被選擇使用的方式。保險聯(lián)營與共保（co-insurance）從含義上完全相同，是指保險公司以約定或入股的方式成立集團(tuán)公司，根據(jù)約定的比例進(jìn)行經(jīng)營和承?；顒?。如1977年，污染再保險聯(lián)盟（GARPOL）就是由法國保險公司與其他國外保險公司成立的；1998年法國又組建了一個由50家保險公司和15家再保險公司組成的高風(fēng)險污染保險集團(tuán)（ASSUPOL），使承保能力進(jìn)一步得到了提升。

然而，在針對一些巨型環(huán)境污染事故時，再保險或共保的風(fēng)險分散能力仍然是有限的，還需要采用更多的金融工具來容納其產(chǎn)生的高風(fēng)險，如發(fā)行債券、期貨等，通過金融市場來獲取保障，從社會汲取更多的力量來進(jìn)行風(fēng)險管理。

此外，具有社會保險性質(zhì)的特別基金也是一種重要工具。如美國的“超級基金”等方式。由特定法人進(jìn)行管理，與保險界配合，作為環(huán)責(zé)險制度的補充，以便更好地保障相關(guān)干系人的利益。

由此可見，環(huán)責(zé)險的制度設(shè)計以及相應(yīng)的法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求是環(huán)責(zé)險發(fā)展的關(guān)鍵，更好地厘定環(huán)境風(fēng)險給被侵害人帶來的損失，避免可預(yù)期風(fēng)險和道德風(fēng)險是環(huán)責(zé)險未來發(fā)展需要解決的重要問題。經(jīng)過幾十年的經(jīng)驗積累，歐美發(fā)達(dá)國家環(huán)責(zé)險市場逐漸成熟，供給增多，產(chǎn)品多樣化、個性化，承保面廣泛，在環(huán)境治理和社會管理方面被社會廣泛接受和認(rèn)可，成為最具效率的風(fēng)險管理工具。在環(huán)責(zé)險的發(fā)展過程中，甚至還衍生出其他功能，如利用環(huán)境保險來獲得客戶的認(rèn)可，促進(jìn)房地產(chǎn)交易的發(fā)生[30]。有的保險公司開始將環(huán)責(zé)險與傳統(tǒng)的財產(chǎn)保險和人身健康險相結(jié)合，將附帶的環(huán)境風(fēng)險管理內(nèi)容拓展到保險人的經(jīng)營風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險管理體系內(nèi)，受到客戶的認(rèn)可與支持，從而推動環(huán)責(zé)險的深入發(fā)展。

4 環(huán)責(zé)險在國內(nèi)的發(fā)展現(xiàn)狀

我國環(huán)責(zé)險的發(fā)展始于20世紀(jì)90年代初[31]。1991年，我國在東北重工業(yè)發(fā)達(dá)城市曾開展環(huán)責(zé)險嘗試，但由于保險人單一、費率高、賠付少、保險范圍窄等原因，實踐運行一直不景氣[32]，保險公司對此種業(yè)務(wù)的辦理也缺乏積極性，到1995年環(huán)責(zé)險基本處于停滯狀態(tài)[33]。

2013年環(huán)保部、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險試點工作的指導(dǎo)意見》作為國內(nèi)環(huán)責(zé)險正式起步的起點，第一次在全國范圍內(nèi)提出了強(qiáng)制環(huán)境保險的說法。截至2014年，全國有28個?。▍^(qū)、市）開展環(huán)境污染責(zé)任保險試點，投保企業(yè)累計達(dá)2.4萬家（次），不到應(yīng)保企業(yè)的30%，提供風(fēng)險保障500多億元，支付賠款2000多萬元，雖然比計劃目標(biāo)低，但是邁出了強(qiáng)制責(zé)任保險的第一步。

我國目前環(huán)境責(zé)任第三方的法律框架尚未健全，執(zhí)法能力有限，守法程度較差，這些均影響了基于市場的管理方法的實施[34]。社會責(zé)任風(fēng)險管理意識缺乏，國家指明了方向但具體法規(guī)尚未明確落實，環(huán)責(zé)險面臨國情的挑戰(zhàn)。

對于投保企業(yè)而言，環(huán)保意識的廣泛樹立還需假以時日。在自行選擇投保模式的環(huán)境下，企業(yè)為了追求自身利潤最大化，不愿投保環(huán)境責(zé)任保險。其次，環(huán)境責(zé)任保險的賠付率長期徘徊在20%左右，不僅遠(yuǎn)低于國內(nèi)其他險種50%的賠付率，更低于國外保險業(yè)70%～80%的賠付率，這樣的情況嚴(yán)重挫傷了企業(yè)的參保積極性。另外，環(huán)責(zé)險費率按行業(yè)的風(fēng)險類別費率范圍為2%～8%，遠(yuǎn)高于其他險種只有千分之幾的費率[11]。最后，環(huán)境責(zé)任保險品種、形式單一。對正常的、累積性污染事故以及氣候變化和大災(zāi)難的巨保均缺乏賠償。對于企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險缺乏了解，環(huán)責(zé)險的保險條款過于嚴(yán)格、承保范圍狹窄，僅從控制自身風(fēng)險的角度出發(fā)設(shè)計保單，直接導(dǎo)致賠付困難和賠付率低，也使得企業(yè)不愿投保[35]。

“因環(huán)境問題而生的環(huán)境侵權(quán)現(xiàn)象及救濟(jì)將成為今后我國的一大社會問題”[36]，完善環(huán)責(zé)險的頂層制度與配套體系建設(shè)，發(fā)展與推廣環(huán)責(zé)險對于轉(zhuǎn)型期的我國具有重要意義。借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，我國應(yīng)結(jié)合目前的發(fā)展階段和情況，完善與環(huán)境侵權(quán)和損害的相關(guān)法律體系構(gòu)建，規(guī)范環(huán)責(zé)險的市場規(guī)則，培養(yǎng)合格、專業(yè)的第三方服務(wù)隊伍，簡化理賠手續(xù)，緩解環(huán)境引起的社會矛盾。通過國家宏觀調(diào)控政策和法律法規(guī)的引導(dǎo)，將環(huán)責(zé)險管理納入國家的環(huán)境應(yīng)急與防控機(jī)制內(nèi)，鼓勵市場各主體積極投入創(chuàng)新，推動環(huán)責(zé)險發(fā)展。

4.1 政策支持（逐漸形成重點行業(yè)、重點企業(yè)強(qiáng)制環(huán)責(zé)險）

在法律中，將侵權(quán)責(zé)任與環(huán)境保險、共同基金等第三方賠償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容結(jié)合，通過法律確定環(huán)境污染責(zé)任保險在環(huán)境損害賠償中的作用與能力，區(qū)分投保企業(yè)與未投保企業(yè)在環(huán)境責(zé)任與風(fēng)險管理方面的差別，減輕因積極防范但因不可控或意外導(dǎo)致環(huán)境污染問題的企業(yè)在法律和公眾責(zé)任方面的負(fù)擔(dān)與處罰，鼓勵通過市場手段解決由于環(huán)境、安全問題而引發(fā)的污染和第三者損失。完善現(xiàn)行法律與制度中的各條規(guī)定，對環(huán)境損害的類型和內(nèi)容進(jìn)行區(qū)分，進(jìn)一步明確何種環(huán)境污染責(zé)任保險可以針對何種環(huán)境污染損害。在環(huán)境高風(fēng)險領(lǐng)域和與“危險品”相關(guān)的企業(yè)類別中建立以強(qiáng)制性基礎(chǔ)保險為主、商業(yè)性附加險為輔的環(huán)境污染責(zé)任保險制度，采取政策支持與鼓勵、市場手段推進(jìn)的保險制度。通過制度創(chuàng)新與市場需求，讓企業(yè)主動和自愿購買環(huán)責(zé)險，降低環(huán)境風(fēng)險可能給公眾和環(huán)境帶來的潛在隱患[37]。

強(qiáng)制環(huán)責(zé)險從政策制定的出發(fā)點來說，帶有一定的社會性，設(shè)計上應(yīng)采取無盈利原則（不虧損），即保費應(yīng)主要用于賠付和保障環(huán)境污染帶來的損失與損害，支付合理的運營成本，不包含商業(yè)保險設(shè)計中的預(yù)期利潤。與任意環(huán)責(zé)險相比，強(qiáng)制環(huán)責(zé)險無投保自由，道德風(fēng)險較高，逆選擇較低，存在明顯差異[17]。在環(huán)境高風(fēng)險領(lǐng)域，如化工、涉重金屬排放、危險化學(xué)品運輸?shù)阮I(lǐng)域，全面推行企業(yè)強(qiáng)制投保；在其他較低風(fēng)險領(lǐng)域，實施自愿或主動投保環(huán)責(zé)險[38],通過完善法律制度引導(dǎo)企業(yè)自愿投保。

另外，通過對環(huán)境污染損害事故嚴(yán)格執(zhí)法，支持公眾對于企業(yè)嚴(yán)重污染行為進(jìn)行公益訴訟，通過法律渠道落實企業(yè)的環(huán)境責(zé)任。通過大力宣傳和教育，企業(yè)應(yīng)認(rèn)識到自身在生產(chǎn)過程中需要承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任，以及可能帶來的經(jīng)營和財務(wù)風(fēng)險。落實無過錯原則在實際中的使用，減少被污染者的舉證與追責(zé)程序，提供相應(yīng)的技術(shù)和法律支持，簡化理賠程序，使得污染受害者在遭受損失時，能夠通過環(huán)責(zé)險獲得救濟(jì)。

4.2 保險企業(yè)承保后提供服務(wù)幫助投保企業(yè)降低環(huán)境風(fēng)險，形成良性循環(huán)

保險公司和保險中介機(jī)構(gòu)在防范和監(jiān)督管理企業(yè)環(huán)境風(fēng)險方面有著重要作用。根據(jù)《中華人民共和國保險法》第 36 條的規(guī)定，投保人應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)消防、安全、生產(chǎn)操作、勞動保護(hù)等方面的規(guī)定，維護(hù)保險標(biāo)的的安全；保險人可以對保險標(biāo)的的安全狀況進(jìn)行檢查，及時向投保人提出消除不安全因素和隱患的書面建議；保險人為維護(hù)保險標(biāo)的的安全，經(jīng)被保險人同意，可以采取安全預(yù)防措施；投保人未履行其應(yīng)盡的安全責(zé)任的，保險人有權(quán)要求增加保險費或者解除合同。如法國與英國保險公司聯(lián)合經(jīng)營的GARPOL保險單約定了“被保險人若故意或重大疏忽，而有違背上述特約條款，或違反由主管機(jī)關(guān)因適用上述條款所制定之法令時,則其所發(fā)生之損害不獲賠償。被保險人為法人時，其負(fù)責(zé)人之違背亦同”和“保險人或其代理人隨時均有不經(jīng)通知前往查看被保險人設(shè)施（工廠等）之權(quán)利，以便促使被保險人改進(jìn)措施及避免事故之發(fā)生”[39]。排污企業(yè)如果參加了環(huán)境污染責(zé)任保險，遵守保護(hù)環(huán)境和防治污染的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不僅是企業(yè)的法律義務(wù)，也是其履行保險合同的義務(wù)要求。保險公司為了及時發(fā)現(xiàn)和避免環(huán)境污染事故風(fēng)險，可以進(jìn)入企業(yè)進(jìn)行環(huán)境安全檢查，并可向企業(yè)提出書面改進(jìn)建議。保險經(jīng)紀(jì)人基于投保人的利益，可以協(xié)助排污單位進(jìn)行專業(yè)性的環(huán)境風(fēng)險評估。如果企業(yè)未盡自己應(yīng)盡的環(huán)境安全管理職責(zé)，未采取有效措施預(yù)防和制止環(huán)境污染事故的發(fā)生與損害擴(kuò)大，保險公司有權(quán)要求增加保險費或者解除保險合同。通過環(huán)境保險作為紐帶，保險公司、中介機(jī)構(gòu)（保險機(jī)構(gòu)）的參與和服務(wù)，對于企業(yè)提高環(huán)境管理意識和水平、減輕政府及其環(huán)保部門的監(jiān)管壓力具有良好作用。

4.3 需要科學(xué)的針對不同行業(yè)企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險評估方法及環(huán)境風(fēng)險管理體系

環(huán)責(zé)險實質(zhì)上是一種風(fēng)險管理產(chǎn)品。從國外環(huán)責(zé)險的實踐來看，風(fēng)險管理機(jī)制的完善，尤其是環(huán)境風(fēng)險評估體系與風(fēng)險分散體系的建設(shè)，是保障環(huán)境污染責(zé)任保險制度順利實施的必要條件和重要保障。而環(huán)責(zé)險的復(fù)雜性和特定性，法律法規(guī)和生產(chǎn)技術(shù)的差異，要求科學(xué)的針對不同行業(yè)企業(yè)區(qū)別設(shè)計環(huán)境風(fēng)險評估方法及環(huán)境風(fēng)險管理體系。

對于企業(yè)風(fēng)險定價和評估，需要根據(jù)企業(yè)特點建立企業(yè)環(huán)境風(fēng)險檔案與相應(yīng)的損害評估標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善環(huán)境損害鑒定與評估方案，組織專業(yè)隊伍進(jìn)行實施。針對風(fēng)險類別和不同特點，對環(huán)境污染責(zé)任保險進(jìn)行創(chuàng)新。對具有標(biāo)志性和特征性的重點案例進(jìn)行分析，研究發(fā)生原因與損失特點。建立數(shù)據(jù)分析體系和類別，為費率精算厘定提供可靠資料。信息不對稱使逆選擇問題不可避免。Dionne測量和檢驗了信息不對稱對于保險功能的影響[40]。為獲得區(qū)分風(fēng)險的信息及監(jiān)測風(fēng)險均需要成本投入，而完善的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以降低費用。如政府公開的環(huán)境突發(fā)事故的案例情況與損失數(shù)字，每年出現(xiàn)的環(huán)境污染事故種類與數(shù)量，要求企業(yè)逐步開發(fā)與公示的環(huán)境信息等。此外，通過國內(nèi)外行業(yè)協(xié)會和委托專業(yè)性咨詢或科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研等方法也可以提高對風(fēng)險責(zé)任的認(rèn)識與理解，逐步完善對環(huán)境風(fēng)險的量化水平。

環(huán)境風(fēng)險評估體系是環(huán)境污染責(zé)任保險的基石，其保險對象、保險額度、保險費率與保險期限等均依賴科學(xué)的環(huán)境污染風(fēng)險評估結(jié)果。在發(fā)展初期，環(huán)責(zé)險市場的停滯，除了社會與法制發(fā)展水平的原因之外，對于企業(yè)環(huán)境風(fēng)險水平現(xiàn)狀不了解導(dǎo)致產(chǎn)品責(zé)任范圍過于廣泛以及保險條款沒有清晰的釋義[24]也有很大的影響。因此，針對環(huán)境污染尤其是重大突發(fā)性環(huán)境污染事件的風(fēng)險評估便成了環(huán)境污染責(zé)任保險的一項基礎(chǔ)性工作。需要構(gòu)建科學(xué)的污染風(fēng)險評估指標(biāo)體系，并通過相應(yīng)的技術(shù)手段對環(huán)境污染風(fēng)險的行業(yè)分布、地域特征和企業(yè)特點進(jìn)行綜合性的評價，為保險公司提供承保的合理建議，通過評估提高企業(yè)對環(huán)境風(fēng)險的認(rèn)識，提升管理水平，降低環(huán)境風(fēng)險發(fā)生的可能性，從技術(shù)層面解決環(huán)境風(fēng)險給經(jīng)濟(jì)、社會和民眾健康帶來的潛在隱患。

如何有效解決承保人（保險公司）所集聚的風(fēng)險集聚問題，成為環(huán)責(zé)險能否獲得內(nèi)在動力的關(guān)鍵因素。健全、合理的風(fēng)險社會化分散體系，包括通過國際與國內(nèi)再保險市場來分散環(huán)境污染責(zé)任保險的風(fēng)險，或者建立環(huán)境污染責(zé)任保險公司與政府的再保險關(guān)系，以使得環(huán)境污染的巨大風(fēng)險損失通過再保險機(jī)制在全球保險市場內(nèi)進(jìn)行分散。在實現(xiàn)保險公司和再保險公司合理利潤分配的前提下，使得被保險人獲得更加可靠的保障支持。從每年的保費收入中，支取部分比例，如10%，作為環(huán)境重大污染事故賠付基金，應(yīng)對極端意外性的重大事故發(fā)生。當(dāng)年賠付的金額超過保費收入一定比例（如30%）時，超出部分可以用基金進(jìn)行賠付。另外，政府也可以每年通過其他機(jī)制為賠付基金進(jìn)行注資，更好地維護(hù)受害者的權(quán)益。

此外，結(jié)合我國實際情況，環(huán)責(zé)險的推動可采取逐步推進(jìn)的方式，即先承保責(zé)任明晰、損害鑒定較為容易的突發(fā)性的環(huán)境事故帶來的損害，再通過課題研究和實踐經(jīng)驗積累，試點承保持續(xù)性環(huán)境污染帶來的損害，這也是國際通行的方式。在承保組織上，若單純從經(jīng)濟(jì)效率角度來看，目前國內(nèi)的大型財產(chǎn)保險公司都有能力來承擔(dān)保險責(zé)任和進(jìn)行相應(yīng)的組織服務(wù)，但從環(huán)境污染損害的外部性考慮，則宜成立專業(yè)的政策性承保機(jī)構(gòu)。政策性承保機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品設(shè)計和組織原則應(yīng)定位為非營利性，可以由政府獨資也可以與大的保險公司合資，可以承擔(dān)直接保險業(yè)務(wù)和再保險業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)范圍僅限于環(huán)境責(zé)任保險。政策性保險機(jī)構(gòu)受董事會領(lǐng)導(dǎo)，董事會政府席位為主要角色。為了保障市場中保險人角色的利益與訴求，政府應(yīng)對環(huán)境保險的最高賠償額進(jìn)行限定，通過立法嚴(yán)格處罰惡意破壞環(huán)境騙取保險的行為和責(zé)任人。培養(yǎng)適應(yīng)環(huán)責(zé)險相關(guān)從業(yè)人員和研究人員[41]。鼓勵保險公司和中介機(jī)構(gòu)通過環(huán)責(zé)險產(chǎn)品及相關(guān)附加服務(wù)，對投保企業(yè)進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險評估和管理的專業(yè)支持與服務(wù)，以促使我國環(huán)責(zé)險的穩(wěn)定、健康發(fā)展。

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Study on the Development and Countermeasures of Environmental Liability Insurance

According to the Insurance Law, this paper describes the characteristics of Environmental Pollution Liability Insurance (EPLI), and clarifies the theoretical foundation of EPLI from four aspects, which are Environmental Rights Theory, No-fault Liability Theory, Tort Socialization Theory and Insurable Risk Theory. It also introduces the development process and condition in China and other countries, analyzes the existing problems of EPLI development in China, and then brings forward the corresponding measures based on the development situations of EPLI in China. Improve the current EPLI via extending insurance coverage, government support and market competition, and then provide green finance solutions for the growing domestic enterprises environmental risk problem, ease social contradictions, reduce the pressure of the government's management

Environmental Pollution Liability Insurance; environmental risk; insurance

X32,F842.6

1674-6252（2016）06-0043-07

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.43

郭權(quán)（1981—），男，清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院清潔生產(chǎn)與生態(tài)工業(yè)研究中心主任助理，河北清華發(fā)展研究院環(huán)境風(fēng)險評估研究所常務(wù)副所長，主要研究方向為環(huán)境科學(xué)、企業(yè)環(huán)境風(fēng)險管理等，E-mail: guoquan@tsinghua.org.cn。

*責(zé)任作者： 陳呂軍（1965—），男，教授，清華大學(xué)生態(tài)文明研究中心副主任，清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院清潔生產(chǎn)與生態(tài)工業(yè)研究中心主任，主要研究方向為水處理與水回用技術(shù)、生態(tài)工業(yè)園區(qū)設(shè)計和規(guī)劃、工業(yè)園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)與清潔生產(chǎn)技術(shù)、企業(yè)環(huán)境責(zé)任保險中的環(huán)境風(fēng)險評估等，E-mail: chenlj@tsinghua.edu.cn。