民族政黨與政治分權(quán)關(guān)系研究
——以蘇格蘭民族黨為例

郭雷慶

(山東大學(xué) 當(dāng)代社會主義研究所， 山東 濟(jì)南 250100)

民族政黨與政治分權(quán)關(guān)系研究
——以蘇格蘭民族黨為例

郭雷慶

(山東大學(xué) 當(dāng)代社會主義研究所， 山東 濟(jì)南 250100)

政治分權(quán)是多民族國家處理民族分離問題時(shí)常用的方法，但當(dāng)分離地區(qū)存在實(shí)力較為強(qiáng)大的民族政黨時(shí)，這種分權(quán)遏制分離的效果將大為減弱，甚至起到反作用，因?yàn)榉蛛x地區(qū)的民族政黨往往會利用政治分權(quán)增加實(shí)力，同時(shí)又不放棄獨(dú)立訴求與中央政府討價(jià)還價(jià)，最終達(dá)到民族分離的目的。以蘇格蘭民族黨為例，英國1997年政治分權(quán)前，它長時(shí)期處于政治邊緣地位；分權(quán)后，民族黨迅速崛起，逐步主導(dǎo)蘇格蘭政治，繼而掀起了聲勢浩大的蘇格蘭獨(dú)立運(yùn)動(dòng)，這與中央政府試圖以政治分權(quán)消除民族分離鞏固聯(lián)合王國的初衷背道而馳。由于蘇格蘭民族黨的存在及其實(shí)力的壯大，英國政治分權(quán)的負(fù)面效應(yīng)并沒有隨著蘇格蘭獨(dú)立公投的失敗而消失，反而持續(xù)發(fā)酵。

民族政黨； 政治分權(quán)； 蘇格蘭民族黨； 蘇格蘭分離主義運(yùn)動(dòng)

在解決民族分離問題的過程中，為避免民族分離傾向的進(jìn)一步加劇，中央政府一般會采取部分妥協(xié)性的讓步措施，即向民族分離地區(qū)下放部分權(quán)力，如行政、立法、稅收、教育、交通、地區(qū)開發(fā)等資源分配權(quán)，促使民族分離地區(qū)放棄獨(dú)立訴求，回歸統(tǒng)一之路。這種分權(quán)，特別是政治分權(quán)被普遍認(rèn)為是減少民族沖突和分離主義的好辦法。從理論上來講，政治分權(quán)是一種解決民族沖突和分離主義的民主方式，它通過增加民眾參與政府政策的機(jī)會，給予某民族或地方團(tuán)體管理自身政治、社會和經(jīng)濟(jì)事務(wù)的自治權(quán)，從而使其民族利益得到合法有效的保障。[1]但事實(shí)上，政治分權(quán)與分離民族放棄獨(dú)立訴求之間并不必然正相關(guān)，有時(shí)候甚至負(fù)相關(guān)。比如，在20世紀(jì)80年代末，斯里蘭卡統(tǒng)一國民黨政府為解決泰米爾分離問題，通過了《印斯和平協(xié)議》與憲法第十三修正案，向泰米爾地區(qū)下放了政治、經(jīng)濟(jì)、教育等方面的諸多權(quán)力，特別是順應(yīng)泰米爾族合并自治區(qū)的訴求，將其傳統(tǒng)聚居區(qū)北方省和東方省合并為東北省，但東北省議會在獲得實(shí)際權(quán)力后卻于1990年3月單方面宣布獨(dú)立，成為泰米爾族進(jìn)行“合法”獨(dú)立的武器。再比如，英國議會通過《1998年蘇格蘭法》，賦予蘇格蘭地區(qū)廣泛自治權(quán)，除了被英國議會保留的某些事項(xiàng)如國防、外交、移民等，蘇格蘭議會可以在所有權(quán)力下放事項(xiàng)和沒有被明確保留的事項(xiàng)上制定適用于蘇格蘭的法律。[2]然而這并沒有阻止蘇格蘭在2014年9月18日獨(dú)立公投的決心。盡管最后公投失敗，但蘇格蘭分離主義的勢頭不減，蘇格蘭執(zhí)政黨明確表示將在今年繼續(xù)謀求獨(dú)立。

為什么會出現(xiàn)這種局面？有些學(xué)者將其歸咎于政治分權(quán)的負(fù)面功能，認(rèn)為政治分權(quán)會加強(qiáng)某一民族的認(rèn)同感，會使某一地區(qū)制定和通過一些歧視其他民族或地區(qū)的法律，以及利用地方政府的資源去從事民族分離活動(dòng)等。[1]但這不能解釋為何在其他一些國家中政治分權(quán)對于遏制民族分離主義是有效的，比如中國的民族區(qū)域自治制度，印度的語言邦政策等分權(quán)措施都可以看成是應(yīng)對民族分離勢力的“解毒劑”。文章將這種分權(quán)效果的不同主要?dú)w因于民族政黨，即在民族分離地區(qū)，民族政黨力量越強(qiáng)大，政治分權(quán)遏制分離的效果越容易打折扣，甚至起反作用。*文章首先假定中央政府實(shí)施的分權(quán)措施得到了貫徹執(zhí)行，這樣就排除了因?yàn)榉謾?quán)措施執(zhí)行不力而導(dǎo)致分離地區(qū)民眾不滿的原因。在這一問題上，學(xué)界關(guān)注不夠，大多數(shù)文章只是在分析某一分離問題原因時(shí)，多少涉及到政治分權(quán)或者民族政黨，但對民族分離主義、民族政黨和政治分權(quán)三者的關(guān)系缺乏邏輯上的認(rèn)識，尤其對民族政黨的負(fù)面影響重視不夠。*相關(guān)文章見李濟(jì)時(shí)《從國家治理角度論蘇格蘭獨(dú)立公投》，《當(dāng)代世界與社會主義》2015年第3期；韓超《地區(qū)民族主義政黨與英國地方分權(quán)改革關(guān)系探究》，《學(xué)習(xí)月刊》2015年第9期；楊義萍、申義懷《蘇格蘭的民族獨(dú)立運(yùn)動(dòng)及其影響》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》1992年第5期；李冠杰《英國的權(quán)力下放與卡梅倫的使命》，《歐洲研究》2015年第4期；常晶《后分權(quán)化時(shí)代蘇格蘭地區(qū)的政黨政治》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(社科版)2014年第4期；Dawn Brancati，Decentralization：Fueling the Fire or Dampening the Flames of Ethnic Conflict and Secessionism？International Organization，vol. 60，no. 3 (Summer, 2006)，pp. 651-685；Michael Keating，The Government of Scotland：Public Policy Making after Devolution，Edinburgh University Press，2005；Michael Keating，The Independence of Scotland：Self-government and the Shifting Politics of Union，Oxford University Press，2009；Murray Stewart Leith，Scottish National Party Representations of Scottishness and Scotland，POLITICS,2008,28(2):83-92.以蘇格蘭民族黨和蘇格蘭分離主義運(yùn)動(dòng)為例，文章試圖就這一問題做些探討。

一、 民族分離主義、民族政黨與政治分權(quán)

民族分離主義是指現(xiàn)存國家的一部分人口在所屬國家的反對下，力圖將其居住的領(lǐng)土從現(xiàn)屬國家脫離，建立一個(gè)新的獨(dú)立國家或并入其他國家的系統(tǒng)思想和行為。[3]這些思想和行為的發(fā)生需要具備三個(gè)必要前提條件。第一，這部分國民認(rèn)為本群體是一個(gè)獨(dú)立的民族，具有獨(dú)立和排他意識的群體政治和文化認(rèn)同觀念，即形成了獨(dú)立的民族意識。第二，這個(gè)群體的聚居地(傳統(tǒng)居住地或集體遷移后逐步形成的聚居地)在國家體制中形成了相對獨(dú)立的行政區(qū)劃單元，即有了分離的政治地理空間。第三，這個(gè)群體內(nèi)部已經(jīng)形成了自己的政治或文化精英集團(tuán)，即產(chǎn)生了分離的政治力量。[4]這種政治力量在現(xiàn)代民主國家一般表現(xiàn)為政黨形式。政黨在凝聚與組織群眾、引領(lǐng)和動(dòng)員社會運(yùn)動(dòng)方面的作用無可替代，比如民族政黨在民族分離主義運(yùn)動(dòng)中就常扮演領(lǐng)導(dǎo)者的角色。民族政黨是以某個(gè)民族為基礎(chǔ)、代表某個(gè)民族利益，并以實(shí)現(xiàn)本民族的利益為根本目標(biāo)的政黨，是一種族體化的政黨。[5]它是適應(yīng)多民族國家族際政治的需要而產(chǎn)生的，因?yàn)椤罢h這種源自西方的政治形式，本身并不是民族斗爭或族際政治的產(chǎn)物，而是階級斗爭的產(chǎn)物。但是，當(dāng)政黨這種政治形式移植到多民族國家，并與民族或族際關(guān)系結(jié)合以后，就被運(yùn)用于族際政治，成為民族斗爭或民族間政治互動(dòng)、博弈的工具”。[6]換句話說，將民族政治互動(dòng)或競爭引入政黨政治的主要因素是民族政黨，其主要支持者幾乎全部來自于同一民族，并服務(wù)于該民族利益，在利益追求上具有排他性，這使它區(qū)別于我們通常所說的民族主義政黨。*有些學(xué)者在論述民族政黨時(shí)往往將其稱為民族主義政黨，但是民族政黨與民族主義政黨在政治綱領(lǐng)、成員組成等方面存在較大不同。民族主義政黨的政治綱領(lǐng)一般都把反對殖民主義、帝國主義，爭取民族解放和國家獨(dú)立作為自己的奮斗目標(biāo)，其成員包含了各民族、各階級、階層的力量，構(gòu)成一個(gè)政治大聯(lián)盟或統(tǒng)一民族戰(zhàn)線。參見高永久.民族政治學(xué)概論[M].南開大學(xué)出版社，2008：96.在某些后發(fā)多民族國家，民族政黨出現(xiàn)得很早，獨(dú)立之前的反殖運(yùn)動(dòng)就沿著民族界線分裂開來，如斯里蘭卡的泰米爾大會黨(代表泰米爾人利益)、尼日利亞的北方人民大會黨(代表豪薩—富拉尼族利益)等。在其他國家，獨(dú)立期間或者之后引入的選舉政治，促進(jìn)了民族政黨的產(chǎn)生，[7]如馬來西亞的巫統(tǒng)(代表馬來族利益)、印度的泰盧固之鄉(xiāng)黨(代表泰盧固人利益)等。不少發(fā)達(dá)國家也存在民族政黨，如英國的蘇格蘭民族黨、北愛爾蘭新芬黨，加拿大魁北克人黨，西班牙巴斯克民族主義黨等。

在應(yīng)對民族分離問題上，政治分權(quán)一般是中央政府為遏制分離民族的獨(dú)立傾向，從行政、立法、司法等方面賦予該民族政治集團(tuán)一定的決策權(quán)，從而使該民族具有了某種程度上的自治權(quán)。民族聯(lián)邦制、民族區(qū)域自治、多元文化主義政策等都可以看成是政治分權(quán)的表現(xiàn)形式。它一定程度上刺激了民族政黨的發(fā)展，使其能夠參加地方政府和議會的競選，進(jìn)而影響政府決策。而為了與其他地方政黨或全國性大黨爭奪地方和民族選票，民族政黨很可能會訴諸于強(qiáng)化民族認(rèn)同，放大民族間差別，甚至提出民族獨(dú)立等手段來吸引選票，并以此與中央政府討價(jià)還價(jià)，增強(qiáng)自身實(shí)力。以英國蘇格蘭地區(qū)為例，蘇格蘭民族分離主義運(yùn)動(dòng)的興起與發(fā)展離不開蘇格蘭民族黨這一關(guān)鍵性的領(lǐng)導(dǎo)力量；而蘇格蘭民族黨的發(fā)展與壯大又離不開工黨從1997年起實(shí)質(zhì)推動(dòng)的政治分權(quán)改革。

二、 政治分權(quán)前的蘇格蘭民族黨

成立于1934年的蘇格蘭民族黨是一個(gè)較為典型的民族政黨。它的前身包括蘇格蘭人黨*英文名稱為“National Party of Scotland”，與蘇格蘭民族黨的英文名稱“Scottish National Party”類似，為方便區(qū)分，本文將前者譯為蘇格蘭人黨。和蘇格蘭黨。1928年11月，致力于蘇格蘭民族主義運(yùn)動(dòng)的幾個(gè)組織聯(lián)合組成了蘇格蘭人黨，宣稱本黨的目標(biāo)是重建蘇格蘭民族生活，爭取在英聯(lián)邦內(nèi)獨(dú)立。[8]302在發(fā)展黨員方面，規(guī)定“忠于本黨目標(biāo)和政策的任何蘇格蘭人均可成為本黨分會會員，在沒有分會的地方亦可成為本民族組織的個(gè)體成員”，“大門向每一位蘇格蘭人敞開，沒有階級和信仰區(qū)分”[8]303,但是成為蘇格蘭人黨員，就必須徹底放棄對現(xiàn)有政黨的幻想，保持自己的獨(dú)立性，“蘇格蘭人黨中沒有人同時(shí)是其他政黨成員，這是繼承了蘇格蘭國家聯(lián)盟的傳統(tǒng)”[8]201。蘇格蘭黨成立于1932年9月，該黨的政策主張可以概括為“分權(quán)自治”，要求英國政府對蘇格蘭下放權(quán)力，建立蘇格蘭議會，實(shí)行蘇格蘭自治。作為當(dāng)時(shí)蘇格蘭民族主義的代表，兩黨在動(dòng)員宣傳、組織選舉等方面做了大量工作，但因?yàn)榱α勘∪?、分散，相互爭斗，與保守黨、工黨等傳統(tǒng)大黨差距甚大，常常在選舉中一敗涂地。為改變這種局面，兩黨決定整合蘇格蘭民族政治力量，成立統(tǒng)一的民族政黨——蘇格蘭民族黨。它將最初的目標(biāo)定為蘇格蘭自治，但很快就轉(zhuǎn)為蘇格蘭獨(dú)立，其社會經(jīng)濟(jì)計(jì)劃并不強(qiáng)調(diào)蘇格蘭的階級差異，而是突出解決蘇格蘭問題的“蘇格蘭方式”，這種方式強(qiáng)調(diào)造成蘇格蘭問題的總根源既不是上層階級也不是下層階級，而是中央集權(quán)的英國政府。因此，必須保護(hù)公民個(gè)人自由，促進(jìn)大眾政治參與，并通過自治和獨(dú)立來捍衛(wèi)蘇格蘭民族利益。[9]

蘇格蘭民族黨政治分權(quán)前的發(fā)展分為三個(gè)階段。

第一階段從1934年到1967年，蘇格蘭民族黨長期處于國家政治邊緣地位，如表1所示。

表1 蘇格蘭民族黨歷次大選結(jié)果

資料來源：Scottish National Party election results，https://en.wikipedia.org/wiki/Scottish_National_Party_election_results.

1967年，蘇格蘭民族黨候選人溫妮·尤因女士在漢密爾頓補(bǔ)選中戰(zhàn)勝工黨候選人，使得民族黨第一次有了國會議員，而在此之前，民族黨在全國大選中無一候選人當(dāng)選，在蘇格蘭地區(qū)的得票率也長期處于1%以下，有時(shí)甚至比民族黨合并之前的得票都低。究其原因，其一，蘇格蘭民族黨成立之初就陷入黨內(nèi)“獨(dú)立派”和“自治派”的內(nèi)斗之中，盡管最后勝出的是獨(dú)立派，但造成黨內(nèi)分裂，影響力大為削弱；其二，英國政黨政治一直以階級斗爭為基礎(chǔ)，蘇格蘭地區(qū)也不例外。工黨和保守黨在蘇格蘭有著固定的選民基礎(chǔ)，打“民族牌”的蘇格蘭民族黨要想打開民族政治的缺口尚缺根基和條件，正如一位觀察家所說：“蘇格蘭民族黨是弱小而又孤立的，它對政治缺少任何現(xiàn)實(shí)的策略，它的特點(diǎn)完全是脫離現(xiàn)實(shí)而又毫無生氣。”[10]其三，蘇格蘭民族黨的組織發(fā)展能力薄弱。早些年，它的支持者大多來自蘇格蘭農(nóng)村地區(qū)，因此常被選民看成是一個(gè)頑固守舊的代表，而非革命性的民族主義代表。它缺乏文化底蘊(yùn)，更傾向于關(guān)注經(jīng)濟(jì)議題，然而卻從來沒有提出過任何建設(shè)性的意見。很少有杰出的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)人或者工會支持它，也沒有得到蘇格蘭知識分子的青睞。[11]

第二階段從1967年到1979年，蘇格蘭民族黨正式登上國家政治舞臺，并快速崛起。從表1可以看出，這一時(shí)期蘇格蘭民族黨不僅在1970年正式大選中實(shí)現(xiàn)零的突破，更是在1974年2月和10月的大選中分別獲得7個(gè)和11個(gè)議席，在蘇格蘭地區(qū)的平均得票率也從第一階段的1.4%急劇上升到這一階段的20.2%。另一個(gè)數(shù)據(jù)是黨員人數(shù)的變化。1962年蘇格蘭民族黨只有2 000名黨員，到了1967年就達(dá)到了55 000名，1968年又急劇增至12萬名，迅速成為這一時(shí)期蘇格蘭地區(qū)的最大政黨。民族黨在這階段的急速崛起得益于諸多因素。首先，社會階層的流動(dòng)性打破了舊有的選舉格局。20世紀(jì)60年代，蘇格蘭傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)衰落，產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力構(gòu)成發(fā)生變化。1961至1977年，蘇格蘭熟練手工工人數(shù)量從545 000人下降到445 000人，其中采礦業(yè)裁減了35 000個(gè)崗位，造船和海軍工程行業(yè)裁減了14 000個(gè)崗位。而新興行業(yè)如保險(xiǎn)、科研、公共管理部門等創(chuàng)造了1萬個(gè)新的白領(lǐng)崗位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1971年的白領(lǐng)人數(shù)比1961年多了2萬名。1974年10月在蘇格蘭選區(qū)進(jìn)行的調(diào)查顯示，47.2%的受訪者比他們的父輩都前進(jìn)了一個(gè)社會等級。而在這部分人中，接近41%的選民支持蘇格蘭民族黨，而只有27%和21%的選民分別支持工黨和保守黨。[12]其次，民族黨利用當(dāng)時(shí)蘇格蘭人對蘇格蘭經(jīng)濟(jì)狀況日益擔(dān)憂的狀態(tài)大打“獨(dú)立牌”，在其1974年的競選刊物上反復(fù)向公眾強(qiáng)調(diào)獨(dú)立是解決蘇格蘭經(jīng)濟(jì)問題的必然選擇，并不斷宣傳聯(lián)合王國作為一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟的結(jié)構(gòu)性弱點(diǎn)，即蘇格蘭的經(jīng)濟(jì)困境受累于英格蘭，蘇格蘭的資源被英國政府所剝削和利用，[12]而只有獨(dú)立，才能自由地使用自己的資源，才會使每一個(gè)蘇格蘭人變得更富裕。北海油田的發(fā)現(xiàn)為這種觀點(diǎn)提供了強(qiáng)有力的支撐。最后，蘇格蘭民族黨通過強(qiáng)調(diào)蘇格蘭的特殊性，發(fā)掘和謳歌蘇格蘭的歷史英雄人物，成功激發(fā)起蘇格蘭人的民族意識，增強(qiáng)了跨階級整合的動(dòng)員能力。表2顯示，蘇格蘭工黨獲得了體力勞動(dòng)者最多的支持，保守黨獲得了管理階層和腦力勞動(dòng)者最多的支持；而蘇格蘭民族黨沒有獲得任一階級或階層特別的支持，而是獲得了所有階級和階層相似的支持率?？傊?，蘇格蘭民族黨在這一階段利用政黨競爭和投票箱等民主手段取得了較大成功，[12]但作為一個(gè)持獨(dú)立政綱的民族政黨，它所獲得的成功是否意味著蘇格蘭民眾已經(jīng)開始全力支持蘇格蘭獨(dú)立了呢？答案是否定的，因?yàn)檫@種成功并沒有持續(xù)多久。

表2 1974年10月英國大選蘇格蘭地區(qū)各政黨的階級(階層)支持率

資料來源：Scottish Election Study，October 1974. Saul Newman，The rise and decline of the Scottish National Party：Ethnic politics in a post——industrial environment，EthnicandRacialStudies，vol.15，no.1，January，1992，p.14.

第三階段從1979年到1997年。以1979年英國大選為標(biāo)志，蘇格蘭民族黨的得票率及議席數(shù)都遭受了斷崖式的滑坡*參見表1。1974年蘇格蘭民族黨在蘇格蘭地區(qū)的得票率為30.4%，而1979年大選中其得票率急劇下降為17.3%，1983年的得票率更降為11.7%。議席數(shù)也從1974年的11個(gè)降到1979年的2個(gè)。，黨員人數(shù)也從高峰時(shí)期的12萬下降為不到3萬，并持續(xù)減少。如表3所示。

表3 蘇格蘭民族黨1979—1987年黨員人數(shù)

資料來源：Peter Lynch，SNP：theHistoryoftheScottishNationalParty，Cardiff：Welsh Academic Press，2013，p.173.

這種發(fā)展頹勢似乎驗(yàn)證了盛極而衰的道理。事實(shí)是，蘇格蘭民族黨在1970年代的成功并沒有證明其獨(dú)立主張得到了絕大多數(shù)蘇格蘭人的認(rèn)可，這種成功毋寧說是蘇格蘭人對工黨及保守黨政策暫時(shí)不滿的反應(yīng)。在工黨和保守黨意識到蘇格蘭民族黨帶來的挑戰(zhàn)后，都積極調(diào)整了自身政策，更加關(guān)注蘇格蘭人的利益訴求。如保守黨任命的憲法委員會建議在維護(hù)英國議會主權(quán)的情況下，設(shè)立蘇格蘭議會，讓蘇格蘭人對自己的事務(wù)有更大的發(fā)言權(quán)；[13]工黨1974年執(zhí)政后開始力主對蘇格蘭進(jìn)行放權(quán)，并于1979年舉行全民公投。放權(quán)公投失敗后，工黨失去了執(zhí)政地位，但在80年代和90年代，工黨繼續(xù)致力于推動(dòng)政治分權(quán)、建立蘇格蘭議會的行動(dòng)，如從1988年到1995年，它聯(lián)合自由民主黨、蘇格蘭各工會、地方政府及其他組織，建立了蘇格蘭憲章會議，認(rèn)真構(gòu)想出一個(gè)分權(quán)綱領(lǐng)，為1998年的《蘇格蘭法案》提供了基礎(chǔ)。[14]這一系列行動(dòng)得到了大部分蘇格蘭選民的支持*從1979年到1997年的5次大選中，工黨在蘇格蘭地區(qū)的平均得票率為40.7%，平均議席數(shù)為48；而蘇格蘭民族黨在蘇格蘭地區(qū)的平均得票率僅為17.3%，平均議席數(shù)為3。差距十分明顯。參見UK Election Statistics：1918-2012[DB/OL].http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/RP12-43.，并使它一度取代蘇格蘭民族黨成為這一時(shí)期蘇格蘭民族主義的代表，嘗到甜頭的工黨開始將政治分權(quán)視為應(yīng)對蘇格蘭民族黨及其民族分離主義的“法寶”。而保守黨1979年執(zhí)政后轉(zhuǎn)變了對蘇格蘭放權(quán)的政策，堅(jiān)決反對設(shè)立蘇格蘭議會，強(qiáng)化中央集權(quán)，政黨宣傳維持著強(qiáng)烈的英國民族主義政黨形象，處處顯示出傲慢無禮的英格蘭優(yōu)越性，[15]因此他們在蘇格蘭地區(qū)的支持率逐年下降，并在1997年丟掉了所有的蘇格蘭議席。

政治分權(quán)前的蘇格蘭民族黨除了在70年代獲得短暫成功外，其余大部分時(shí)間都處于政治邊緣地位。但作為一個(gè)民族政黨，特別是從1934年起成為蘇格蘭民族主義最主要的代表后，它的發(fā)展史其實(shí)就是蘇格蘭民族主義運(yùn)動(dòng)史，在民族黨將蘇格蘭獨(dú)立作為其政治綱領(lǐng)和發(fā)展目標(biāo)后，蘇格蘭民族主義運(yùn)動(dòng)就轉(zhuǎn)變?yōu)榉蛛x主義運(yùn)動(dòng)。面對蘇格蘭民族黨及其分離主義運(yùn)動(dòng)的挑戰(zhàn)，保守黨和工黨采取了截然相反的政策。保守黨堅(jiān)持中央集權(quán)，反對分權(quán)，認(rèn)為分權(quán)可致英國分裂；工黨堅(jiān)持分權(quán)，積極推動(dòng)蘇格蘭放權(quán)公投，認(rèn)為政治分權(quán)是英國的一個(gè)明確原則，只有如此才能鞏固聯(lián)合王國，消除民族分離主義的威脅。[16]從1979年到1997年，長期執(zhí)政的保守黨政府限制地方財(cái)政開支，削減國家福利，加強(qiáng)中央集權(quán)，激化了蘇格蘭與中央政府間的矛盾，蘇格蘭民族黨加緊活動(dòng)，到處張貼標(biāo)語、發(fā)表演講、鼓動(dòng)民心，要求廢除1707年的《聯(lián)合法》，與英格蘭分道揚(yáng)鑣。工黨和自由民主黨為爭取選票，也主張改變蘇格蘭現(xiàn)狀，實(shí)行蘇格蘭自治。[17]在“中央牌”和“民族牌”彼此較量的過程中，蘇格蘭人的民族認(rèn)同感被大大激發(fā)，認(rèn)同蘇格蘭的人數(shù)比例從1974年的65%上升到2000年的80%，此后一直在72%和80%之間波動(dòng)，[18]要求蘇格蘭獨(dú)立的人數(shù)比例也從1981年的24%上升到1991年的30%。[17]1997年工黨上臺，成功實(shí)施了分權(quán)改革，蘇格蘭民族黨利用這一改革，大大增強(qiáng)了自身實(shí)力，并推動(dòng)蘇格蘭民族分離主義運(yùn)動(dòng)邁開了實(shí)質(zhì)步伐。

三、政治分權(quán)與蘇格蘭民族黨的壯大

1997年，工黨在大選中贏得了壓倒性多數(shù)席位，開始兌現(xiàn)競選承諾，明確授權(quán)對蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭進(jìn)行不同程度的分權(quán)，并通過全民公投予以實(shí)現(xiàn)。1997年9月11日，蘇格蘭地區(qū)以74.3%的公投比例贊成設(shè)立蘇格蘭議會，1998年正式出臺《蘇格蘭法》，授權(quán)在蘇格蘭設(shè)立具有一級立法權(quán)的地方議會，并規(guī)定了蘇格蘭地方議會的選舉制度、組織機(jī)構(gòu)、決策權(quán)限及其與中央的關(guān)系等，在蘇格蘭地方議題上，蘇格蘭議會有重大決定權(quán)，具體涵蓋了農(nóng)業(yè)、文化、運(yùn)動(dòng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育、環(huán)境、漁業(yè)、糧食、健康、住宅、法律、城市規(guī)劃、道路、農(nóng)村與社會服務(wù)等方面，而在外交、國防、宏觀經(jīng)濟(jì)政策、社會安全以及墮胎與媒體傳播等議題上并無決策權(quán)。[19]此次政治分權(quán)有三個(gè)特點(diǎn)。首先，權(quán)力和權(quán)威下放到民族地區(qū)不會影響到威斯敏斯特議會的主權(quán)。威斯敏斯特依然保持著制憲權(quán)，并能夠暫停或廢除下放機(jī)構(gòu)的職權(quán)。像聯(lián)邦制一樣，英國權(quán)力下放包括下放給蘇格蘭的權(quán)力、中央政府要保留的權(quán)力、兩者共享的權(quán)力。不過，不像真正的聯(lián)邦制，憲法限制只針對蘇格蘭，而不是威斯敏斯特，它保留了立法權(quán)，甚至包括對下放權(quán)力事項(xiàng)的立法權(quán)，不過這需要蘇格蘭議會的同意。其次，聯(lián)合王國的統(tǒng)治高度不均衡。威斯敏斯特繼續(xù)直接管理英格蘭，中央政府兼飾兩角——聯(lián)合王國政府和英格蘭政府，英格蘭是聯(lián)合王國的“優(yōu)先合伙人”，這就造成了威斯敏斯特聯(lián)盟結(jié)構(gòu)的失衡，比如蘇格蘭的下院議員可以就英格蘭的教育等問題進(jìn)行票決，但英格蘭下院議員卻不能決定蘇格蘭的教育問題，因?yàn)榇祟悊栴}的決策權(quán)已被授予蘇格蘭議會。再次，政治分權(quán)是建立在既有的地方分權(quán)行政體系基礎(chǔ)之上，帶有舊體系結(jié)構(gòu)的痕跡，比如蘇格蘭在與英格蘭合并時(shí)就保留著自己的教會、法律和教育制度，其行政機(jī)構(gòu)事實(shí)上分立，隨時(shí)可轉(zhuǎn)為新的蘇格蘭政府。[20]

① 蘇格蘭地區(qū)有73個(gè)選區(qū)，每個(gè)選區(qū)按照簡單多數(shù)原則選舉產(chǎn)生一名議員，共計(jì)73名選區(qū)議員；有8個(gè)區(qū)域，每個(gè)區(qū)域按照比例代表制產(chǎn)生7名區(qū)域議員，共計(jì)56名區(qū)域議員。

通過政治分權(quán)，工黨試圖達(dá)到兩個(gè)目的。其一，利用分權(quán)安撫蘇格蘭民族主義情緒，同時(shí)從法理上保證分權(quán)的限度，從而達(dá)到消除民族分離主義、鞏固聯(lián)合王國之目的；其二，擴(kuò)大工黨在蘇格蘭的影響，保持對保守黨和蘇格蘭民族黨的領(lǐng)先優(yōu)勢，鞏固在蘇格蘭的領(lǐng)導(dǎo)地位，從而保證蘇格蘭工黨票倉之目的。但現(xiàn)在看來，工黨的這兩個(gè)目的都沒有實(shí)現(xiàn)。其中一個(gè)最重要的原因是它低估了蘇格蘭民族黨的發(fā)展?jié)摿?，落了個(gè)“自己搭臺，別人唱戲”的尷尬境地。蘇格蘭民族黨從80年代起就支持工黨推動(dòng)的政治分權(quán)計(jì)劃，并參加了由工黨組織的政黨聯(lián)盟。之所以全力支持，是因?yàn)樘K格蘭民族黨將這次難得的機(jī)會視為謀求蘇格蘭獨(dú)立的契機(jī)。該黨領(lǐng)袖亞歷克斯·薩爾蒙德在當(dāng)時(shí)就公開提出將在蘇格蘭與英格蘭合并300周年(2007年)之際，爭取蘇格蘭的完全獨(dú)立。另據(jù)《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》報(bào)道，一旦蘇格蘭議會在管理蘇格蘭內(nèi)部事務(wù)上取得成功，尤其在教育和保健方面，蘇格蘭民族黨將試圖奪取設(shè)在倫敦的全國議會對蘇格蘭的社會安全、經(jīng)濟(jì)管理、防務(wù)和外交等方面的控制權(quán)。[21]蘇格蘭民族黨當(dāng)時(shí)的政治野心隨著蘇格蘭議會的建立正逐步實(shí)現(xiàn)。

蘇格蘭議會由129名議員組成，包括73名選區(qū)議員和56名區(qū)域議員，選區(qū)議員采取單一選區(qū)簡單多數(shù)選舉制，即每個(gè)選區(qū)內(nèi)獲得票數(shù)最多的候選人當(dāng)選議員；區(qū)域議員采取單一區(qū)域比例代表制，即每個(gè)區(qū)域按照各個(gè)政黨的得票數(shù)按比例分配議席。①正是這種比例代表制大大增強(qiáng)了蘇格蘭民族黨的實(shí)力，如表4所示。

從表4可以看出，在區(qū)域議員選舉方面，除了2011年蘇格蘭民族黨的議席數(shù)低于工黨外，其余三次選舉都占據(jù)絕對優(yōu)勢，如1999年，工黨只獲得3個(gè)議席，而民族黨獲得了28個(gè)議席；2003年，工黨獲得4個(gè)議席，民族黨獲得18個(gè)議席；2007年，工黨獲得9個(gè)議席，民族黨獲得26個(gè)議席。2011年，工黨的區(qū)域議席數(shù)比民族黨多了6個(gè)席位，但在選區(qū)議席上，工黨以15∶53的絕對劣勢輸給了民族黨。正是靠著區(qū)域選舉，蘇格蘭民族黨在1999至2007年成為蘇格蘭議會中最大的反對黨。在選區(qū)議員選舉上，蘇格蘭民族黨也沒有停止前進(jìn)的步伐。1999年、2003年選舉中只分別獲得了7個(gè)和9個(gè)議席，到了2007年就獲得了21個(gè)議席，并在總議席數(shù)上超出工黨一個(gè)議席，歷史性地第一次成為蘇格蘭地區(qū)執(zhí)政黨，并和同樣持獨(dú)立觀點(diǎn)的蘇格蘭綠黨組成了少數(shù)派政府；2011年，民族黨選區(qū)議席數(shù)達(dá)到了53個(gè)，總議席數(shù)增至69個(gè)，不僅再次成為蘇格蘭地區(qū)執(zhí)政黨，并且以絕對多數(shù)議席的優(yōu)勢單獨(dú)組閣。如果再回頭看一下表1蘇格蘭民族黨參加1997至2015年英國大選結(jié)果，完全可以得出一個(gè)結(jié)論：英國的政治分權(quán)從根本上改變了蘇格蘭民族黨的政治命運(yùn)，成為蘇格蘭民族黨發(fā)展壯大的根本原因，而以蘇格蘭獨(dú)立為政治目標(biāo)的民族黨的壯大，同時(shí)意味著蘇格蘭民族分離主義勢力的壯大，換句話說，工黨意圖以分權(quán)消除民族分離鞏固聯(lián)合王國的目的完全失敗了。

表4 部分政黨在蘇格蘭議會的選舉結(jié)果

資料來源：根據(jù)蘇格蘭議會歷次大選結(jié)果自制而成。參考https://en.wikipedia.org/wiki/Scottish_Parliament；Michael Keating，TheGovernmentofScotland：PublicPolicyMakingafterDevolution，Edinburgh University Press，2005，p.54.

議會選舉的成功得益于蘇格蘭民族黨通過整合民族內(nèi)部訴求，將自己打造成蘇格蘭民族利益的唯一代言人，并通過教育、語言、經(jīng)濟(jì)等方面的政策加強(qiáng)蘇格蘭人的民族認(rèn)同。在教育方面，蘇格蘭民族黨拒絕將加強(qiáng)英國認(rèn)同的公民教育活動(dòng)納入蘇格蘭教育體系。英國政府自1998年起開始推行以加強(qiáng)英國國家認(rèn)同為核心的公民教育活動(dòng)，迄今已有超過500所學(xué)校開展了類似的愛國主義教育活動(dòng)，然而蘇格蘭卻沒有一所學(xué)校開展這樣的活動(dòng)，也不像英格蘭那樣將公民愛國教育列為必修課。[22]蘇格蘭民族黨在2007年競選宣言中強(qiáng)調(diào)要將蘇格蘭的歷史、文化、語言、遺產(chǎn)等貫穿到蘇格蘭的學(xué)校教育之中，培養(yǎng)學(xué)生的蘇格蘭意識。在語言方面，民族黨認(rèn)為英語作為通用語的地位壓制了蘇格蘭語，為給蘇格蘭蓋爾語尋求平等地位，其宣稱：“蘇格蘭人是我們認(rèn)同的一部分，是我們作為一個(gè)民族的遺產(chǎn)，而蓋爾語是豐富我們文化生活的一個(gè)獨(dú)特的不可或缺的重要組成部分，它是一種國家語言”[23]。在社會保障方面，民族黨在蘇格蘭地區(qū)推行免費(fèi)醫(yī)療、教育和養(yǎng)老等積極的社會福利政策。在經(jīng)濟(jì)方面，引進(jìn)外資，創(chuàng)造就業(yè)，積極爭取北海油氣的分配權(quán)，并把“自由地投資我們的石油和天然氣”作為其獨(dú)立的最好理由之一。蘇格蘭民族黨的政策及策略取得了成功。在2007年大選前的一項(xiàng)民意測驗(yàn)中，認(rèn)為民族黨更能代表蘇格蘭利益的比例占到了37%，而工黨只占到了8.8%。[24]支持蘇格蘭獨(dú)立的比率也呈波浪式的增長趨勢，如圖1所示。

圖1 1999～2014年在蘇格蘭支持獨(dú)立的比率

資料來源：根據(jù)蘇格蘭社會態(tài)度調(diào)查及2014年蘇格蘭獨(dú)立公投等相關(guān)數(shù)據(jù)自制而成。參考Scottish Social Attitudes survey，http://whatscotlandthinks.org/questions/should-scotland-be-an-independent-country-combined-responses-of-those-who-have-3；http://whatscotlandthinks.org/questions/if-held-tomorrow-how-would-you-vote-in-a-scottish-independence-referendum#line；Michael Keating，TheIndependenceofScotland：Self-governmentandtheShiftingPoliticsofUnion，Oxford University Press，2009，p.74；https://en.wikipedia.org/wiki/Scottish_independence_referendum,_2014.

2011年蘇格蘭民族黨在蘇格蘭議會選舉中取得壓倒性優(yōu)勢，奪得了69個(gè)議席，開始把獨(dú)立公投提上日程，盡管獨(dú)立公投會從法理上受到中央議會的限制，但這種限制同樣必須得到蘇格蘭議會的同意才會生效，因此中央議會不能隨意干涉蘇格蘭議會的公投決議，因?yàn)榉駴Q了這一決議就意味著否定了政治分權(quán)，這會嚴(yán)重破壞蘇格蘭民眾對中央政府的信任，反而會使其分離傾向更為嚴(yán)重。經(jīng)過長時(shí)間磋商，2012年10月，英國政府與蘇格蘭政府簽署了《愛丁堡協(xié)議》，同意蘇格蘭于2014年進(jìn)行獨(dú)立公投。公投前由于民意測驗(yàn)日益朝著獨(dú)立的方向改變，英國各主要政黨緊急組成“統(tǒng)一戰(zhàn)線”，承諾只要蘇格蘭不獨(dú)立，將給予蘇格蘭更大自治權(quán)，包括“為治理蘇格蘭提供持久而有責(zé)任心的憲政安排；促進(jìn)蘇格蘭的繁榮；實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、社會正義的健康發(fā)展；強(qiáng)化蘇格蘭議會的財(cái)政責(zé)任”等。[25]2014年9月19日，公投結(jié)果顯示反對獨(dú)立的比率達(dá)到55%，蘇格蘭民族黨的獨(dú)立公投失敗。這是對蘇格蘭民族黨及其分離主義運(yùn)動(dòng)的一次較大打擊，然而，另一方面，蘇格蘭民族黨又是成功的。第一，它向英國乃至全世界展示了自身實(shí)力，獲得了巨大關(guān)注，影響力急劇上升，對世界其它分離主義勢力造成了一種示范效應(yīng)，西班牙加泰羅尼亞、烏克蘭等地方的分離勢力紛紛要求獨(dú)立公投。第二，從2014年9月18日起，蘇格蘭民族黨的黨員人數(shù)翻了兩番，并超過自由民主黨成為英國第三大黨，截止到2015年3月，該黨登記在冊的黨員數(shù)超過了10萬名。[26]第三，它吸引了更多選民，其支持率不降反升，尤其是在2015年英國大選中，蘇格蘭民族黨的得票數(shù)超過了145萬，并歷史性地獲得了56個(gè)議席。這之前蘇格蘭民族黨在英國大選中的最高得票數(shù)和議席數(shù)都是在1974年10月的大選中取得的，分別是83萬張選票和11個(gè)議席(參見表1)。第四，蘇格蘭獲得了更多分權(quán)承諾，民族黨當(dāng)然也會從中分一杯羹。第五，獨(dú)立公投的失敗不僅不會讓蘇格蘭民族黨放棄獨(dú)立訴求，相反，自身實(shí)力的暴漲反而會使它更自信地再次發(fā)起蘇格蘭獨(dú)立運(yùn)動(dòng)。據(jù)中國新聞網(wǎng)報(bào)道，蘇格蘭首席大臣、蘇格蘭民族黨領(lǐng)袖尼古拉·斯特金在蘇格蘭民族黨2016年春季大會上表示，在今年5月蘇格蘭議會選舉和6月的英國脫歐公投之后，蘇格蘭民族黨將推出新的方案，再次謀求蘇格蘭獨(dú)立。[27]

四、結(jié) 語

多民族國家，尤其是存在競爭性政黨體制的多民族國家，在利用政治分權(quán)解決民族分離問題時(shí)，分離地區(qū)民族政黨的作用不容低估。它往往通過政治分權(quán)增加自身實(shí)力，又將政黨競爭異化為民族競爭和沖突，加深民族分裂，掀起民族分離主義運(yùn)動(dòng)，在大撈政治資本的同時(shí)將政治分權(quán)遏制民族分離傾向的效果破壞殆盡，并進(jìn)一步使政治分權(quán)變成民族分離的助推器。因此，中央政府必須從民族結(jié)構(gòu)、憲法設(shè)計(jì)、選舉制度、政黨制度等諸方面評估政治分權(quán)的效果，并將民族政黨的有無、強(qiáng)弱等作為考量分權(quán)效果的重要依據(jù)。在推行政治分權(quán)的過程中，中央政府也必須從憲法設(shè)計(jì)和選舉制度等方面提防民族政黨利用分權(quán)圖謀分離的政治野心，限制民族政黨發(fā)揮作用的空間，對民族政黨進(jìn)行嚴(yán)格管理，最大限度地減少其破壞作用，這樣才能有效瓦解民族分離主義勢力，遏制民族分離傾向，維護(hù)國家的統(tǒng)一。

(本文系山東大學(xué)當(dāng)代社會主義研究所自立項(xiàng)目)

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[27]蘇格蘭民族黨將再次謀求獨(dú)立，此前公投未過關(guān)[EB/OL].(2016-4-16). http://www.chinanews.com/gj/2016/03-13/7794925.shtml.

[責(zé)任編輯 林雪漫]

Relationship between Ethnic Parties and Political Decentralization: A Case Study of Scottish National Party

GUO Leiqing

(InstituteofContemporarySocialism，ShandongUniversity，Jinan,Shandong250100,China)

Political decentralization is a frequently-used method when multi-ethnic countries deal with ethnic separation. While there is a relatively powerful ethnic party in the breakaway regions，the function that the political decentralization restraints the separation will be greatly weakened，and even be counterproductive. As the ethnic party in the breakaway regions tends to use political decentralization to improve its strength, it doesn’t give up demands of independent. Instead，they bargain with the central government and achieve the goal of national separation ultimately. For example，the development of Scottish National Party due to the political decentralization results in the failure of the strategy that the UK government used the political decentralization to restraint the Scottish separation.

Ethnic Party；political decentralization；Scottish National Party；Scotland’s Separatist Movement

2016- 06- 08

郭雷慶，山東大學(xué)博士研究生，從事民族政治學(xué)研究。

D521

A

1671-394X(2016)12- 0045- 09