中國領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究會“中國改革與發(fā)展”課題組

在全面深化改革進程中如何處理好政府和市場的關(guān)系

中國領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究會“中國改革與發(fā)展”課題組

黨的十八屆三中全會《決定》所指出的，“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。這對于準確把握和更好發(fā)揮市場與政府的作用，全面深化改革具有重要理論和現(xiàn)實意義?？v觀歷史長河，分析我國改革的理論和實踐，處理好政府與市場的關(guān)系、需要堅持“三個必須”、定位“四個緯度”。

政府；市場;“三個必須”；“四個緯度”

一、堅持“三個必須”

當前在全面深化改革的大背景下推進經(jīng)濟體制改革，就是要相信市場機制的力量，堅持市場化改革取向。

1.必須尊重市場的決定力量。習(xí)近平就《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》作說明時指出，關(guān)于使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這是這次全會決定提出的一個重大理論觀點。這也說明，理論創(chuàng)新對實踐創(chuàng)新具有重大先導(dǎo)作用，全面深化改革必須以理論創(chuàng)新為先導(dǎo)。

從黨的十四大以來，對政府和市場關(guān)系，我們一直在根據(jù)實踐拓展和深化認識尋找新的科學(xué)定位。黨的十五大提出“使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”，黨的十六大提出“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，黨的十七大提出“從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，黨的十八大提出“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”?？梢钥闯?，我們對政府和市場關(guān)系的認識也在不斷深化。黨的十八屆三中全會從理論上對政府和市場關(guān)系進一步作出定位，把市場在資源配置中的“基礎(chǔ)性作用”修改為“決定性作用”，在完善社會主義市場經(jīng)濟體制上邁出新的步伐。

理論和實踐都證明，市場配置資源是最有效率的形式。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，市場經(jīng)濟本質(zhì)上就是市場決定資源配置的經(jīng)濟。作出“使市場在資源配置中起決定性作用”的定位，有利于在全黨全社會樹立關(guān)于政府和市場關(guān)系的正確觀念，有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，有利于轉(zhuǎn)變政府職能。

從市場配置資源作用的“基礎(chǔ)性”轉(zhuǎn)變到“決定性”的表述，使經(jīng)濟體制改革的方向更加鮮明，將牽引經(jīng)濟體制改革的升級。這是經(jīng)濟體制改革理論的重大突破，也是全面深化經(jīng)濟體制改革實踐的基礎(chǔ)。深化經(jīng)濟體制改革，歸根到底是要尊重市場的決定性作用。

2.必須堅持市場改革取向。確定和堅持社會主義市場經(jīng)濟的改革方向，是總結(jié)我國社會主義建設(shè)和世界經(jīng)濟發(fā)展的實踐經(jīng)驗獲得的科學(xué)結(jié)論，是改革開放實踐發(fā)展的必然結(jié)果?？v觀改革開放的歷史進程，發(fā)展的主軸就在于由高度集中的計劃經(jīng)濟體制向充滿活力的社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型。

十八屆三中全會的《決定》強調(diào)，必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。這一判斷是完全符合中國經(jīng)濟發(fā)展的客觀實際、也是未來經(jīng)濟體制改革的根本方向。首先，中國經(jīng)濟發(fā)展面臨諸多體制性障礙，突出表現(xiàn)在：城鄉(xiāng)體制分割，產(chǎn)權(quán)制度不健全，國有企業(yè)體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，參照城市住宅用益物權(quán)交易法規(guī)法則允許農(nóng)村宅基地融資抵押、適度流轉(zhuǎn)、有償退出，建立健全農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)市場，擴大城市建設(shè)用地市場配置范圍。建設(shè)更有彈性和深度現(xiàn)代化金融市場體系，進一步豐富金融業(yè)態(tài)，構(gòu)建傳統(tǒng)金融和新型金融業(yè)態(tài)相互補充相互促進的發(fā)展格局，推進匯率和利率市場化，提高金融要素定價的市場化水平，完善多層次的資本市場體系，大力發(fā)展產(chǎn)權(quán)交易市場，完善金融安全網(wǎng)。

其次，進一步規(guī)范市場秩序。平等交換和公平競爭在市場運行中的實現(xiàn)，必然需要一系列的特定規(guī)則和規(guī)范。市場運行的內(nèi)在秩序一旦形成，就必然不同程度地上升為法律形式，轉(zhuǎn)化為市場運行的法律規(guī)范。目前，市場秩序不規(guī)范，錢權(quán)交易，假、冒、偽、劣、黑，非自然壟斷，以及操縱證券市場、侵吞國有財產(chǎn)、非法騙貸集資等非法經(jīng)濟現(xiàn)象仍不同程度地存在。這些違法活動嚴重擾亂市場秩序，嚴重侵害群眾切身利益，嚴重侵蝕黨和政府肌體，任何時候都不能夠掉以輕心。

第三，推動自主的主體決策。深入推進國有企業(yè)改革發(fā)展和鼓勵非公有制企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，為社會主義市場經(jīng)濟奠定良好基礎(chǔ)。國企改革的關(guān)鍵，是厘清改革目標和方向。要堅持社會主義基本經(jīng)濟制度和社會主義市場經(jīng)濟改革方向，也要遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律。要適應(yīng)社會化大生產(chǎn)和社會主義市場經(jīng)濟的要求，尋找一條公有制與市場經(jīng)濟相結(jié)合的有效途徑。從實踐看，通過建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善公司治理結(jié)構(gòu)，從體制和機制上強化國有企業(yè)的市場主體地位，增強市場化運作的適應(yīng)力和自覺性。既要發(fā)展公有經(jīng)濟控股為主的混合所有制，以鞏固公有制為主體，提升國有企業(yè)的活力、競爭力和控制力，也要鼓勵非公有制企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，雙輪并驅(qū)，有機結(jié)合，完善中國特色社會主義基本經(jīng)濟制度。

第四，積極推進價格改革。價格機制是市場機制的核心，市場決定價格是市場在資源配置中起決定性作用的關(guān)鍵。黨的十八屆三中全會提出，凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預(yù)。面對重大價格改革，要找準市場與民生的平衡點，既要保證市場的改革不到位，資本等要素市場發(fā)育滯后，市場秩序比較混亂，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)蝿?wù)尚未完成，社會管理和公共服務(wù)職能薄弱，科技、教育、文化、衛(wèi)生和社會保障等方面的體制還不完善等。從總體上說，不能認為中國的經(jīng)濟已經(jīng)出現(xiàn)了泛市場化或過度市場化的問題，繼續(xù)發(fā)展和完善社會主義市場經(jīng)濟體制，形成更具活力、更加開放的體制機制，仍然是從根本上解決制約我國經(jīng)濟發(fā)展諸多矛盾的必由之路。其次，隨著市場經(jīng)濟體制在我國的基本確立，市場經(jīng)濟所固有的內(nèi)在缺陷也逐步顯露出來，生態(tài)環(huán)境惡化、經(jīng)濟波動、收入差距的擴大以及權(quán)錢交易的腐敗現(xiàn)象等問題一定程度上可以說是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物，屬于市場失靈或市場缺陷的范疇。解決這類市場失靈的問題需要加強和改善宏觀調(diào)控，完善各種社會調(diào)節(jié)機制。第三，當前經(jīng)濟生活中出現(xiàn)的問題是由多種因素造成的：有市場化不足的問題，有法律、法規(guī)、政策和管理上不完善的問題，更多的是發(fā)展中的問題。這些問題從根本上說只有通過不斷發(fā)展來加以解決。

市場取向改革的不斷深化，極大地促進了社會生產(chǎn)力、綜合國力和人民生活水平的提高。在全面深化改革的今天，繼續(xù)深化市場取向的經(jīng)濟改革，進一步完善市場經(jīng)濟體制，是中國經(jīng)濟走向繁榮富強的必由之路和大勢所趨，這一點任何人、任何時候都不能動搖也都無法動搖。在黨和政府堅強有力的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中的諸多問題將會在深化改革中得到妥善解決。

3.必須抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)突破。首先，加快健全現(xiàn)代市場體系。就是要進一步發(fā)展和規(guī)范消費品和生產(chǎn)資料等商品市場，資本、勞動力、技術(shù)、信息、房地產(chǎn)等要素市場，以及期貨、拍賣、產(chǎn)權(quán)等特種交易市場，使之成為相互聯(lián)系的有機整體。改革開放以來，我國按照漸進式改革思路，對商品市場進行了比較徹底的改革，相比之下，生產(chǎn)要素市場化改革一直滯后，政府通過壟斷控制、行政審批、價格管制等方式依然掌握著土地、資本、能源、礦產(chǎn)資源等稀缺要素的配置權(quán)，市場體系不健全影響要素配置效率。要以完善產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，著力清除市場壁壘，加快完善土地、金融、勞動力、技術(shù)等要素市場。以城鄉(xiāng)土地制度改革為基礎(chǔ)健全土地市場，允許農(nóng)村集良性運行，也要讓百姓在市場競爭中享受到物美價廉的產(chǎn)品和服務(wù)。如何管好保留的極少數(shù)價格、如何確保放開的價格不發(fā)生異常波動且不影響群眾基本生活，還需不斷探索完善新的價格調(diào)控監(jiān)管機制。

二、定位“四個緯度”

有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。習(xí)近平總書記強調(diào)：“我國實行的是社會主義市場經(jīng)濟體制，我們?nèi)匀灰獔猿职l(fā)揮我國社會主義制度的優(yōu)越性、發(fā)揮黨和政府的積極作用。市場在資源配置中起決定性作用，并不是起全部作用?！笔袌銎饹Q定作用，不是要弱化和否定必要的政府調(diào)控作用，也不是只發(fā)揮市場這只“看不見的手”的作用，捆住政府這只“看得見的手”。事實上，克服市場弱點，必然要求更好發(fā)揮政府作用。未來一個時期，政府作用要在以下四個緯度上改革和發(fā)展。

l.權(quán)的緯度——以放與減為主。簡政放權(quán)是全面深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當頭炮”。本屆政府開門“第一件大事”、2014年國務(wù)院第一次常務(wù)會議主題是“簡政放權(quán)”。

在市場經(jīng)濟環(huán)境下，推動政府職能轉(zhuǎn)變，首先需要的是將政府替市場“把持”的權(quán)力還給市場。目前我國政府的一些部門和行政管理者習(xí)慣凌駕于市場之上，代市場配置資源。行政審批出現(xiàn)過多、過濫，導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展嚴重失衡，行政效率極其低下。通過放權(quán)，將本應(yīng)通過市場調(diào)節(jié)的權(quán)力還給市場，把不該管的微觀事項堅決放給市場、交給社會。同時，破解政府權(quán)力制約難題，解決邊減邊增、明減暗增的改革痼疾，建立實行問責(zé)、接受監(jiān)督、提高政府自我凈化的長效機制。權(quán)力的放與減本身就是對“權(quán)力貪腐”的釜底抽薪。而明確要求以公開透明接受群眾監(jiān)督，以追蹤問責(zé)監(jiān)督任務(wù)落實，并將其納入年度考核，只有這樣才能讓人民與政府一道攻堅克難，從而真正解決“簡政放權(quán)”帶來的“權(quán)力陣痛”，并能放眼長遠，加強政府自身公信力、執(zhí)行力的建設(shè)，樹立風(fēng)清氣正、廉潔高效的政府形象。

2.利的緯度——以讓與給為上。“還權(quán)于民”背后的實質(zhì)是讓利于民。政府職能轉(zhuǎn)變到底能給民眾帶來多大的“利益蛋糕”，是改革的核心問題。只有還權(quán)于民，讓利于民，才能造福于民，贏得信任。

斬斷爭利之手，增強讓利之心，不僅有利于，緩解目前已經(jīng)相當尖銳的社會矛盾，而且有助于民間社會的發(fā)育。政府減少管理幅度，壓縮管理層級，使自身從繁瑣的具體事務(wù)中解脫出來，可以有效提高政府的管理效率和服務(wù)質(zhì)量；對市場而言，審批減少，管制放松，才能為企業(yè)減輕負擔，激發(fā)各類市場主體的創(chuàng)新活力，充分發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用；對社會而言，政府向社會組織放權(quán)，政社分開，正是培育公民社會，提高公民自治意識和能力的良機，有利于整個社會的和諧穩(wěn)定，更有利于國家的長治久安。發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，全面建成小康社會，不但要考慮“如何做大蛋糕”的問題，還應(yīng)當思量“如何分好蛋糕”的問題。加快轉(zhuǎn)變政府職能，將更多的公共資源向民生領(lǐng)域傾斜，為民眾提供便捷、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，才能不負眾望，書寫出一個舒心、舒適、美滿的“中國夢”。

3.職的緯度——以功能再造為基。按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，政府將不屬于自己的職能交還給市場和企業(yè)及社會中介組織等，防止政府職能的“越位”；將屬于自己的職能收歸政府，避免政府職能的“缺位”，實現(xiàn)政府與其他非政府組織之間的職能重新調(diào)適。通過職能轉(zhuǎn)變，找準政府在社會公共事務(wù)管理中的位置。按照必要的集中和適當?shù)姆稚⑾嘟Y(jié)合的原則，進一步合理劃分和配置政府系統(tǒng)內(nèi)部縱向?qū)蛹壓蜋M向部門之間的職能，特別是凡屬地方性公共事務(wù)管理職能應(yīng)歸地方政府行使，與之相應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費支付等均應(yīng)由地方政府負責(zé)；按照相同或相近的職能由一個部門承擔的原則，真正形成協(xié)調(diào)配合、完整統(tǒng)一的部門職能體系。繼續(xù)推進由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，由以產(chǎn)品為對象的部門管理轉(zhuǎn)向以行業(yè)為對象的行業(yè)管理，由主要依靠行政手段管理轉(zhuǎn)向主要依靠經(jīng)濟、法律手段管理，由單純管理轉(zhuǎn)向寓管理于服務(wù)。政府主要通過統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)、檢查監(jiān)督等方式，管理國民經(jīng)濟和社會公共事務(wù)，做到宏觀管好、微觀放活。

4.為的緯度——以優(yōu)化服務(wù)為要。政府的科學(xué)定位是職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。要寓管理于服務(wù)，但不能使管理偏廢，該管的要切實管好，一切以更好發(fā)揮政府作用為目標，以符合實際、科學(xué)合理、更有效率為準繩，不能盲目跟風(fēng)。

在全面深化改革、完善社會主義市場經(jīng)濟體制進程中，政府的服務(wù)職責(zé)不可推卸。一是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定。既要加強國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的導(dǎo)向作用，又要優(yōu)化運用財政政策和貨幣政策手段，加強財政、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)、價格、分配等政策手段協(xié)調(diào)配合，增強宏觀調(diào)控的前瞻性、針對性和協(xié)同性。還要綜合運用法律、行政等多種手段，進一步完善綜合性經(jīng)濟調(diào)控系統(tǒng)，實現(xiàn)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、求效益、轉(zhuǎn)方式、惠民生。二是加強公共服務(wù)。市場的自發(fā)性和自利性，決定了市場主體不能有效解決公共物品供給，需要政府補充供給。要強化政府基本公共服務(wù)功能，健全社會保障體制，培養(yǎng)公共服務(wù)意識，逐步在中央政府與地方政府之間建立協(xié)調(diào)一致的增加公共服務(wù)政策倡議聯(lián)盟，保障民眾享受到全面、公平的最基本的公共服務(wù)，提高基本公共服務(wù)水平與民眾滿意度。三是推動可持續(xù)發(fā)展和促進共同富裕。協(xié)調(diào)人口、資源與環(huán)境的總體關(guān)系，“既要金山銀山，又要綠水青山”，形成“綠水青山就是金山銀山”的新觀念。建立健全社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。四是科學(xué)引導(dǎo)市場，彌補市場失靈。保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序。通過產(chǎn)業(yè)政策來緩解產(chǎn)能過剩，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；通過區(qū)域政策來推動經(jīng)濟布局優(yōu)化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

建設(shè)服務(wù)型政府，按照堅持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式根本出發(fā)點和落腳點的基本要求，全面履行政府職能，更加注重社會管理和公共服務(wù)，不斷滿足人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求。

（中國領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究會“中國改革與發(fā)展”課題組，組長：白占群，執(zhí)筆人：歐陽進）

責(zé)任編輯：張 翔