莫于川　中國人民大學法學院教授

【學者點評】

通過司法審查讓當事人在個案中感受到公平正義

莫于川中國人民大學法學院教授

劉云務車輛被長期扣留爭議案件中，被告違法、濫權和任性嫌疑的被訴行政行為遲遲未能獲得司法審查的負面評價，一審、二審與再審法官認知態(tài)度反差之大，這些都令人深思。在新《行政訴訟法》施行一年多之際，結合本案終審判決來析案說法，是非常必要、富有教益的。

一、法制建設進入精細化發(fā)展階段對依法治理提出了更高要求

伴隨改革開放的進程，我國法制建設自20世紀70年代末開始受到重視，提出了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的法制建設十六字方針，在實踐中發(fā)揮了重要的指導作用。但是，與經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷了由粗放外延模式向精細可持續(xù)模式轉變的情形相似，法制建設也正經(jīng)歷由粗放樣態(tài)向精細樣態(tài)的轉變。雖然我國已在2011年年初宣布已建立起中國特色社會主義法律體系，但由于歷史的原因，許多關乎法律規(guī)范體系的完整性、完善性的重要法律仍然闕如，仍然存在“無法可依”的情況，而現(xiàn)行法律、法規(guī)中還有一些存在立法品格、立法精神和立法質量等方面的問題，法律制度的良善性、正當性、操作性和精細化亟需通過修法加以提升，故提出了“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的法制建設新十六字方針①在法制建設新十六字方針的基礎上，黨中央提出了全面推進依法治國的六項重大任務：一是完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施，堅持依憲治國、依憲執(zhí)政；二是深入推進依法行政，加快建設法治政府；三是保證公正司法，提高司法公信力；四是增強全民法治觀念，推進法治社會建設；五是加強法治工作隊伍建設；六是加強和改進黨對全面推進依法治國的領導。，提出了立新法、修舊法與轉機制并舉的方針，提出了法制建設的良善化、精細化發(fā)展的時代任務。②在2011年1月24日于北京召開的“形成中國特色社會主義法律體系座談會”上，時任全國人大常委會委員長吳邦國在專題講話中指出：“改革開放初期，無法可依的問題相當突出，我們提出‘有比沒有好’、‘快搞比慢搞好’，這是必要的，也是合理的?！边@是對那一時期立法工作思路和概況的官方評價。正是在此背景下，從價值論、功能論和方法論的角度促進法制良善化、精細化發(fā)展的法治評價指標體系建設和立法全過程評估的制度探索也提上議事日程，成為各方關注的重大現(xiàn)實課題。

例如，在法制建設進入精細化、民主化發(fā)展階段的社會深度轉型發(fā)展期，由于服務型政府和法治政府建設任務的確立，對于各級、各類國家機關提出了更高的要求：要求立法機關更加注重立新法、修舊法與轉機制并舉，逐步實現(xiàn)法律規(guī)范體系的科學性和有效性，逐漸消除無法可依和有法難依的現(xiàn)象；要求行政機關在監(jiān)管執(zhí)法過程中依法積極履行職責，秉持最小損害原則，防范行政任性也即行政專業(yè)偏執(zhí)主義，實行剛柔并濟、以柔為主、以人為本、服務為先的執(zhí)法模式③十八屆四中全會決定將深入推進依法行政、加快建設法治政府的努力目標和任務概括為如下六項具體任務：（1）依法全面履行政府職能；（2）健全依法決策機制；（3）深化行政執(zhí)法體制改革；（4）堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法；（5）強化對行政權力的制約和監(jiān)督；（6）全面推進政務公開。這些要求是非常高的。；要求司法機關適應行政訴訟法調整立法目的后的要求，認真推進司法制度改革，加強司法審查強度，探索司法指導路徑，更有效地發(fā)揮出監(jiān)督行政權力、保障基本權利的司法功能。由此觀之，本文分析檢討的劉云務車輛被長期扣留案件，其間有關行政機關和司法機關的行為并未達到上述要求。

二、本案被告的執(zhí)法行為存在違法、不當、濫權和任性的嫌疑

本案的爭議焦點主要集中在如下三個問題：

一是決定扣留涉案車輛的行政行為在程序上是否合法。本案中原審被告晉源交警一大隊始終未出具任何形式的書面扣留決定，違反法定程序。在劉云務提供合法年審手續(xù)后，被告初始以未經(jīng)年審為由扣留車輛的行為應已結束，其關于以車輛涉嫌“套牌”為由繼續(xù)扣留無需另行制作扣留決定的主張，依法不能成立。

二是認定涉案車輛涉嫌“套牌”而持續(xù)扣留的證據(jù)并不充分。在本案原告劉云務先后提供購車手續(xù)、山西省威廉汽車租賃有限公司出具的說明、山西呂梁東風汽車技術服務站所出具證明等相關證據(jù)材料后，被告仍然認定涉案車輛涉嫌“套牌”而持續(xù)扣留，其主要證據(jù)不足。

三是既不調查核實又長期扣留涉案車輛是否構成濫用職權。車輛車體打刻的發(fā)動機號碼、車架號碼，是確認車輛身份的重要證明。根據(jù)公安部于2004年4月30日發(fā)布的《機動車登記規(guī)定》第9條、第10條的規(guī)定，劉云務在車輛生產(chǎn)廠家指定的維修站對涉案車輛的發(fā)動機、車架進行維修并不違法，且僅為對涉案車輛更換發(fā)動機缸體而非更換發(fā)動機，劉云務對此應承擔相應責任；但扣留車輛屬于暫時性的行政強制措施，不能作為代替實體處理的手段，這樣做顯屬不當。即便被告認為劉云務須補辦相應手續(xù)，也應依法一次性明確告知補辦手續(xù)的具體方式并依法提供必要的協(xié)助，此系服務型政府和法治政府的要求。

行政機關進行的經(jīng)濟與社會管理的過程，也是服務社會公眾和保護公民權利的過程。行政機關對雖有過錯但已作出合理說明的相對人可以采用多種方式實現(xiàn)行政目的時，在足以實現(xiàn)行政目的的前提下，應盡量減少對相對人權益的損害。實施行政管理不能僅考慮行政機關單方管理需要，采用一罰了之、一禁了之、一關了之。而應以既有利于查明事實，又不額外加重相對人負擔為原則，這是便民原則的要求。實施扣留等暫時性控制措施，應以制止違法行為、防止證據(jù)損毀、便于查清事實等為限，不能長期扣留而不盡快處理，給當事人造成不必要的損失。因此，本案中，晉源交警一大隊扣留涉案車輛后，既不積極調查核實車輛相關來歷證明，又長期扣留涉案車輛不予處理，構成濫用權利，應予糾正。

三、再審工作勇于擔當、抓住關鍵體現(xiàn)出法治立場和專業(yè)精神

盡管原審被告在行政程序過程中的認識和行為都存在嚴重偏差，本案一審、二審也存在許多很有爭議的做法，再審法院針對復雜局面沒有畏難退縮，而是勇于擔當、抓住關鍵，審理工作和終審裁判都體現(xiàn)出法治立場和專業(yè)精神。再審合議庭認為，建設服務型政府和法治政府，要求行政機關既要嚴格執(zhí)法以維護社會管理秩序，也要兼顧行政相對人實際情況，行政處理存在考量因素和裁量余地時，應當優(yōu)先采用非強制的管理手段，盡可能選擇對行政相對人合法權益損害最小的方式，實施扣留等暫時性控制措施不能代替對案件的實體處理，行政機關無正當理由長期不處理的，構成濫用職權。

秉持上述認識，本案再審工作頂著司法糾錯壓力，對于再審被申請人的行政機關無正當理由嚴重超越法定期限的行為判決確認違法，發(fā)揮出司法監(jiān)督功能，也充分體現(xiàn)了新行政訴訟法加強對行政程序合法性監(jiān)督力度的立法精神。在行政管理實務中，行政機關應當積極履行指導、釋明和助成職責，為行政相對人的合法權益得到充分實現(xiàn)，以利于其生存發(fā)展提供行政服務；審判機關也應積極履行釋明和裁判職能，通過依法、精細、適當?shù)膶徖砗筒门泄ぷ鞲辛Φ乇Ｕ袭斒氯说暮戏嘁?。行政管理實務中那些不符合人本、人文、公開、規(guī)范、服務、法治等立法目的、精神和原則的行政行為，一旦發(fā)生爭議進入行政訴訟后理應受到負面評價?？梢?，本案的審理和裁判工作充分體現(xiàn)了上述法理和政策要求，終審裁判獲得了監(jiān)督行政權力、保護公民權利的良好社會效果。