蘇北全面小康與江蘇區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

沈宏婷 駱祖春

“十三五”時期，在全國率先建成全面小康社會是江蘇重要歷史使命。蘇北是江蘇區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的短板，也是江蘇建成全面小康社會的重點和難點，蘇北建成全面小康社會會極大提升江蘇區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的水平。

一、蘇北全面小康與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的相互關(guān)系

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅是江蘇走可持續(xù)發(fā)展道路中的一個關(guān)鍵問題，而且也關(guān)系全面建設(shè)小康社會的水平與質(zhì)量。中共十八屆五中全會聚焦全面建成小康社會目標，提出協(xié)調(diào)發(fā)展理念，也反映出協(xié)調(diào)發(fā)展是全面建成小康社會的內(nèi)在要求。

蘇北全面小康是全省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重中之重。長期以來，江蘇始終存在蘇南、蘇中、蘇北區(qū)域發(fā)展不平衡的基本省情?！笆濉睍r期是江蘇率先建成全面小康社會的沖刺期，如果不盡快把蘇北這一區(qū)域發(fā)展中的“短板”補上，“木桶效應(yīng)”就會愈加顯現(xiàn)，就會對江蘇全面小康建設(shè)進程造成極為不利的影響。沒有蘇北的全面小康，就沒有全省的全面小康。因此，蘇北的發(fā)展事關(guān)全省發(fā)展的大局，蘇北全面小康也成為全省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展大局的重中之重。

蘇北實現(xiàn)全面小康不能局限于自身的發(fā)展，要落實中共十八屆五中全會提出的未來區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的四大任務(wù)與要求，深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平總書記系列重要講話特別是視察江蘇重要講話精神，把握“新江蘇”內(nèi)涵，以五大發(fā)展理念為引領(lǐng)、以共同富裕為方向，結(jié)合自身的發(fā)展階段和基礎(chǔ)條件，積極探索，賦予“蘇北小康”自身的實踐內(nèi)涵，加快展現(xiàn)蘇北特色“經(jīng)濟強、百姓富、環(huán)境美、社會文明程度高”的現(xiàn)實模樣，為全國的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展樹立標桿，發(fā)揮示范效應(yīng)。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是實現(xiàn)蘇北全面小康的重要手段。較大的區(qū)域發(fā)展差距使得江蘇較早意識到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性。早在1984年中共江蘇省委第七次黨代會就提出“積極提高蘇南，加快發(fā)展蘇北”的戰(zhàn)略方針，正式拉開了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的序幕。此后30多年來，江蘇先后推出“五方掛鉤”、“四項轉(zhuǎn)移”、南北掛鉤共建蘇北開發(fā)園區(qū)、“一市一策”、六大關(guān)鍵工程等一系列重大政策措施。

這種全方位、多層次、制度化的幫扶與合作格局，為加快蘇北發(fā)展起到了重要的推動作用。蘇北地區(qū)綜合實力明顯增強，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快，改革開放深入推進，城鄉(xiāng)面貌顯著變化，人民生活持續(xù)改善，全面小康建設(shè)取得了重要的階段性進展。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，蘇北地區(qū)主要經(jīng)濟指標的增幅連續(xù)九年高于全省和全國平均水平，對全省經(jīng)濟的貢獻率逐年提升。2014年蘇北地區(qū)生產(chǎn)總值15151.49億元，人均GDP由2010年的29774元提高到2014年的50603元；公共財政預(yù)算收入由2010年的785.9億元提高到2014年的1670.73億元，四年翻了一番多；三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例由2010年的13.7：47.7：38.6調(diào)整到2014年的11.6：45.8：42.6；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入分別是2010年的1.5倍和1.6倍，城鄉(xiāng)差距由2010年2.1倍縮小到2014年的1.9倍。

二、蘇北全面小康建設(shè)存在的主要問題

盡管江蘇在持續(xù)推進區(qū)域共同發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展方面取得了顯著成效，但區(qū)域經(jīng)濟社會差距依然明顯，地區(qū)間人均擁有財富水平等實質(zhì)性指標的絕對差距不僅沒有縮小，還呈現(xiàn)擴大趨勢，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚未根本打破，推進公共服務(wù)均等化等重大問題還沒有取得實質(zhì)性進展。

經(jīng)濟發(fā)展水平相對滯后，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展任重而道遠?？傮w來看，蘇北發(fā)展水平相對滯后。2014年，蘇北人均地區(qū)生產(chǎn)總值和居民人均可支配收入僅為蘇南的43%和51%，盡管整體已經(jīng)超過了全國平均水平，但仍有不少縣市的經(jīng)濟發(fā)展指標低于全國平均水平。同時，南北之間在經(jīng)濟總量及人均水平、開放程度、城鄉(xiāng)居民收入等方面的絕對差距仍在不斷增大。GDP總量的差距由2005年的7806.58億元擴大到2016年的23789.77億元，人均GDP的差距也從39360元擴大到66874元。在對外開放方面，區(qū)域間差距也十分顯著。2014年，蘇南進出口總額占全省的比例高達85.46%，而蘇北只占5.21%。在城鄉(xiāng)居民收入上，2005年蘇南農(nóng)民人均純收入比蘇北高3039元，到2014年這一差距擴大到8284元；2014年，農(nóng)民收入最高的江陰市是最低的灌南縣的2.3倍。2005年和2014年江蘇南北經(jīng)濟發(fā)展指標詳見表1。

經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級任務(wù)艱巨，區(qū)域分工與合作面臨諸多障礙。隨著市場供求關(guān)系變化和要素成本水平提高，蘇北地區(qū)的人口紅利、土地紅利等比較優(yōu)勢開始減弱，蘇北迫切需要改變依靠傳統(tǒng)要素投入促進經(jīng)濟發(fā)展的粗放式發(fā)展模式。但是較少的研發(fā)投入和較弱的科技創(chuàng)新支撐能力致使蘇北經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力不足，區(qū)域經(jīng)濟增長主要依靠第二產(chǎn)業(yè)帶動、靠投資拉動的狀況還沒有根本改變。同時，為了尋求較高的經(jīng)濟增長速度，政府的產(chǎn)業(yè)政策目標往往優(yōu)先于區(qū)域政策目標，同質(zhì)化競爭現(xiàn)象比較嚴重，區(qū)域合理分工體系尚待完善。地方政府間的合作更多是出于追求自身利益的需要，蘇南向蘇北轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)大多位于價值鏈的低端，蘇北在招商引資方面追求項目的“高大上”，在項目選擇和產(chǎn)業(yè)發(fā)展上與蘇南進行同質(zhì)化競爭。從全省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的層面上看，南北沒有更好地立足自身比較優(yōu)勢，發(fā)展的特色化與差別化不足，造成一定程度的重復(fù)建設(shè)和資源浪費。

基本公共服務(wù)區(qū)域供給不均衡，共享發(fā)展的基礎(chǔ)仍然薄弱。長期以來，江蘇在區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中往往只強調(diào)區(qū)域經(jīng)濟共同發(fā)展，更多地注重資金和項目的轉(zhuǎn)移，在衡量南北區(qū)域發(fā)展差距時更多注重GDP總量、人均GDP、經(jīng)濟開放度等經(jīng)濟指標，較少關(guān)注教育、文體、娛樂、醫(yī)療等社會事業(yè)發(fā)展指標，對區(qū)域社會事業(yè)共同發(fā)展重視不夠。從表2可以看出，江蘇南北基本公共服務(wù)區(qū)域供給不均衡，蘇北地區(qū)在基本公共服務(wù)保障方面明顯滯后。2014年，蘇北五市常住人口占全省人口的37.7%，但公共財政預(yù)算收入只有全省的25.2%，保障民生發(fā)展的財政能力十分薄弱，與所要承擔(dān)的公共服務(wù)職能不相匹配；高等教育總量嚴重不足，普通高校僅有26所，占全省的19.4%；擁有衛(wèi)生技術(shù)人員15.84萬人，占全省的34.5%。

資源環(huán)境承載能力制約日益加劇，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展可持續(xù)性面臨考驗。江蘇各區(qū)域能源資源的對外依存度較高，生態(tài)環(huán)境比較脆弱。由于蘇北仍處于工業(yè)化加速推進期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，產(chǎn)業(yè)層次較低，加上以GDP為核心的政績考核體制，地方追求短期經(jīng)濟效益的積極性較高，在上項目時更多地考慮其創(chuàng)造的GDP規(guī)模，對生態(tài)環(huán)境的影響考慮不夠，導(dǎo)致能源消耗和主要污染物排放強度較高、環(huán)境污染較大的問題日益突出。目前，蘇北一些重化工行業(yè)單位產(chǎn)品能耗比世界先進水平高10%～50%，水、大氣、土壤等污染都十分嚴重，節(jié)能減排的壓力較大。資源和環(huán)境的雙重約束，勢必對產(chǎn)業(yè)層級較低的蘇北地區(qū)加快發(fā)展形成較大制約，也會對蘇南發(fā)達地區(qū)進一步發(fā)展產(chǎn)生影響。如果蘇北不能轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，從根本上緩解經(jīng)濟增長與資源、環(huán)境之間的矛盾，則區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的可持續(xù)性將面臨嚴峻考驗。

三、加快蘇北全面小康建設(shè)

促進江蘇區(qū)域協(xié)調(diào)的對策建議

從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度來看，蘇北全面小康建設(shè)，既要充分發(fā)揮和放大自身比較優(yōu)勢，拉長和補齊發(fā)展“短板”，又要南北聯(lián)動、實現(xiàn)特色發(fā)展，拓展空間、實現(xiàn)開放性發(fā)展，保護生態(tài)、實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展，公共服務(wù)均等化、實現(xiàn)共享式發(fā)展。

補齊“短板”，實現(xiàn)扶持性發(fā)展。由于全省低收入人口主要集中在蘇北，經(jīng)濟薄弱村和重點扶貧片區(qū)全部在蘇北。其中一些地區(qū)如果維持現(xiàn)有的發(fā)展速度，則很難在“十三五”末期達到全面小康的要求。通過加大對落后地區(qū)、貧困人口、弱勢群體的幫扶力度，著力破解難題、補齊短板，不僅有利于解決區(qū)域發(fā)展不平衡的問題，更能厚植發(fā)展優(yōu)勢，開拓發(fā)展空間。

強化對蘇北發(fā)展的政策扶持，重點在人力資源建設(shè)、科技創(chuàng)新發(fā)展、財政轉(zhuǎn)移支付等方面，要制定更為連續(xù)、系統(tǒng)和可操作的制度規(guī)范與政策措施。全面落實促進相對薄弱地區(qū)加快發(fā)展的各項政策，加大重點項目、重要載體和創(chuàng)新要素向蘇北相對薄弱地區(qū)布局的密度和頻度，更大力度推進新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化“五化”協(xié)同，進一步釋放欠發(fā)達地區(qū)的后發(fā)優(yōu)勢，增強相對落后地區(qū)的自我發(fā)展能力和推動培育新增長點，提升區(qū)域發(fā)展整體水平。

實施精準扶貧戰(zhàn)略，拓展精準扶貧方式。將區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)相結(jié)合，將整體幫扶與精準幫扶相結(jié)合，項目幫扶與社會保障相結(jié)合，建立扶貧對象的瞄準機制，確保幫扶資金落實到幫扶對象。進一步強化政策力度，通過專項資金扶貧、金融扶貧、互助資金扶貧、廠商扶貧、合作社扶貧等多種形式，讓蘇北貧困地區(qū)農(nóng)民有更多創(chuàng)業(yè)增收機會。

南北聯(lián)動，實現(xiàn)特色化發(fā)展。抓住蘇南發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)型升級機遇，深化南北合作，著力提升共建園區(qū)建設(shè)水平和產(chǎn)業(yè)承接能力，吸引蘇南和長三角新一輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，加快淘汰本地落后產(chǎn)能，堅決避免高污染、低效率企業(yè)的引進。利用園區(qū)平臺引進發(fā)達地區(qū)人才和技術(shù)，提升和改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新發(fā)展模式，提升自主創(chuàng)新能力，積極推進新型工業(yè)化進程。

按照江蘇“十三五”規(guī)劃確定的江蘇沿海、東隴海沿線、運河沿線產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，發(fā)展符合區(qū)域比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，進一步完善區(qū)域分工體系，有效地推進區(qū)域之間優(yōu)勢互補、良性互動，促進區(qū)域經(jīng)濟一體化。發(fā)揮蘇北農(nóng)業(yè)資源稟賦優(yōu)勢，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，促進農(nóng)產(chǎn)品加工和物流協(xié)同發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)籌推進，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動人口集聚、城鎮(zhèn)建設(shè)，加快提升綜合性服務(wù)功能。

在繼續(xù)推進“四項轉(zhuǎn)移”的同時，鼓勵和支持南北之間開展多種形式的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)作和技術(shù)、人才合作，加強科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等領(lǐng)域的合作，動員全社會力量廣泛參與區(qū)域合作，將經(jīng)濟發(fā)展與文化交融、組織變革、制度變遷結(jié)合起來，形成以南帶北、南北共同發(fā)展的格局。

拓展空間，實現(xiàn)開放性發(fā)展。長三角一體化、江蘇沿海地區(qū)發(fā)展、“一帶一路”等多重國家戰(zhàn)略的密集疊加為蘇北全面小康建設(shè)提供了新的歷史機遇。將蘇北的發(fā)展與全國區(qū)域發(fā)展新的戰(zhàn)略布局緊密結(jié)合，在更高平臺、更寬領(lǐng)域上加強區(qū)域合作，協(xié)同推動沿江、沿海、沿東隴海、沿運河的軸線開發(fā)，不僅能夠拓展蘇北的發(fā)展空間、帶動更大范圍的腹地發(fā)展、促進三大區(qū)域融合發(fā)展，而且有利于江蘇在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，完善生產(chǎn)力布局，形成優(yōu)勢互補、分工協(xié)作、均衡協(xié)調(diào)的區(qū)域開放格局。

連云港作為新“絲綢之路經(jīng)濟帶”的重要節(jié)點，應(yīng)不斷深化與陸橋沿線國家和城市的交流合作，打造絲綢之路經(jīng)濟帶的東西雙向開放門戶、綜合交通樞紐和產(chǎn)業(yè)合作集聚區(qū)。徐州應(yīng)在能源、工程機械、農(nóng)業(yè)、旅游等領(lǐng)域，多層次開展絲綢之路經(jīng)濟帶的經(jīng)貿(mào)合作和投資活動，打造新絲路東段“增長極”。鹽、淮、宿三市要發(fā)揮作為蘇北腹地的優(yōu)勢，積極融入蘇中地區(qū)，承接長三角轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)。鹽城應(yīng)充分發(fā)揮長三角都市圈城市的區(qū)位優(yōu)勢和自然資源優(yōu)勢，著力構(gòu)建江海聯(lián)運開放大通道，建設(shè)好中韓鹽城產(chǎn)業(yè)園區(qū)，打造成長三角最大的韓國商品集散地?；窗埠退捱w應(yīng)盡快擺脫內(nèi)陸困境，加快通江達海步伐，充分吸收沿海、沿江地區(qū)國家戰(zhàn)略的溢出效應(yīng)，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，培育專業(yè)市場和物流中心。在培育壯大中心城市的同時，蘇北五市還應(yīng)抓住江蘇打造“三沿”新增長極、重塑區(qū)域發(fā)展格局的機遇，著力培育重要交通軸線沿線的中小城鎮(zhèn)，形成中心城市、縣城和小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，完善江蘇城鎮(zhèn)體系。

保護生態(tài)，實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，江蘇面臨日益嚴峻的資源與環(huán)境約束。環(huán)境問題已不僅僅是經(jīng)濟問題、發(fā)展問題，更是與每個人息息相關(guān)的社會問題和民生問題。在新形勢下，為了全面落實習(xí)近平總書記對江蘇生態(tài)文明建設(shè)的新要求，早日實現(xiàn)人民群眾所期盼的“藍天白云、青山綠水”的美好生活環(huán)境，蘇北的發(fā)展不僅要考慮經(jīng)濟合理布局的要求，更要充分考慮各地區(qū)的資源環(huán)境承載能力。

從發(fā)展方式上進行“源頭防治”。必須加快轉(zhuǎn)型發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級，依靠創(chuàng)新驅(qū)動提高勞動生產(chǎn)率，同時加快淘汰落后產(chǎn)能，采用資源節(jié)約和環(huán)境友好技術(shù)，促進地區(qū)間和區(qū)域內(nèi)資源高效集約利用，在南北合作中更加注重生態(tài)環(huán)境保護，避免污染轉(zhuǎn)移。

深入實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略。建立環(huán)境資源綜合管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，建立健全區(qū)域生態(tài)補償機制，規(guī)范開發(fā)秩序，控制開發(fā)強度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，促進經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護高度融合、人與自然和諧共生。

公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)共享式發(fā)展。逐步實現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要目標。通過為各地區(qū)居民提供均等化的基本公共服務(wù)，保障不同地區(qū)人群享有平等發(fā)展權(quán)利和創(chuàng)業(yè)就業(yè)機會，激發(fā)全體人民自我發(fā)展的熱情和動力。

加大省級財政對蘇北教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、道路交通、公共就業(yè)服務(wù)、環(huán)境保護等方面的投入，增強蘇北吸引和集聚各種生產(chǎn)要素的能力。加大對農(nóng)村社會公共事業(yè)發(fā)展的扶持力度，積極推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。構(gòu)建政府、市場和社會充分參與、協(xié)同治理的多種公共服務(wù)供給模式，明確民間資本可以進入的具體領(lǐng)域，大力培育社會合作組織，利用社會力量更好地發(fā)揮市場機制在公共服務(wù)配置中的作用。

以基本公共服務(wù)均等化改革為重點，健全制度安排。制定和完善省級基本公共服務(wù)標準，確保地區(qū)間“底線均等”。建立政府與社會的對話協(xié)作機制、公開透明的信息披露制度、招投標制度等。構(gòu)建以民生改善為導(dǎo)向的政績考核評價體系和相應(yīng)的政府問責(zé)制度，強化各級政府部門的責(zé)任意識，明確各級政府對基本公共服務(wù)供給決策、過程和結(jié)果的監(jiān)管職責(zé)。

（沈宏婷：江蘇省社會科學(xué)院助理研究員，理學(xué)博士；駱祖春：江蘇省社會科學(xué)院研究員，經(jīng)濟學(xué)博士）

責(zé)任編輯：高 莉