于德運(yùn) 曲會(huì)朋

（吉林省社會(huì)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，吉林 長春 130033）

新常態(tài)下我國糧食生產(chǎn)能力安全的多維度變化及政策取向

于德運(yùn) 曲會(huì)朋

（吉林省社會(huì)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，吉林 長春 130033）

糧食產(chǎn)能安全是國家糧食安全的核心，恢復(fù)發(fā)展糧食生產(chǎn)的過程，實(shí)際上就是提高糧食產(chǎn)能的過程。面對紛繁變化的新形勢，我國糧食產(chǎn)能安全將不得不長期應(yīng)對糧食運(yùn)作格局、糧食生產(chǎn)環(huán)境、糧食作業(yè)成本、糧食市場風(fēng)險(xiǎn)、糧食貿(mào)易壁壘的變化的新常態(tài)。基于此，有必要從時(shí)空布局、經(jīng)濟(jì)屬性、作用地位、矛盾索解、類型層面、產(chǎn)品加工、國際糧情等進(jìn)行多維度的分析。應(yīng)當(dāng)在分析新常態(tài)下糧食產(chǎn)能安全多維度變化的基礎(chǔ)上，從問題和憂患意識(shí)出發(fā)，提出建構(gòu)新常態(tài)下我國糧食產(chǎn)能安全復(fù)合系統(tǒng)的政策取向。

糧食產(chǎn)能安全；多維度變化；對策建議

糧食生產(chǎn)能力（以下稱“糧食產(chǎn)能”）是農(nóng)業(yè)資源綜合生產(chǎn)能力的主要組成部分，泛指一個(gè)國家或地區(qū)耕地資源載體下在一定地區(qū)、一定時(shí)期和一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件和正常氣候情況下，由各種生產(chǎn)要素綜合投入、有機(jī)組合及相互作用所形成的、能夠相對穩(wěn)定地達(dá)到一定產(chǎn)量的糧食產(chǎn)出能力。其實(shí)，我們所說的糧食產(chǎn)量不僅僅是一個(gè)數(shù)量概念，也具有質(zhì)量的含義，即糧食的優(yōu)質(zhì)化、專用化和多樣化。這就是說，增加糧食產(chǎn)量與提高糧食質(zhì)量，是相向而行、并行不悖的。影響糧食產(chǎn)能的要素很多，主要包括自然資源要素、物質(zhì)裝備要素、勞動(dòng)力要素、科學(xué)技術(shù)要素、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)要素、政策措施要素等。

一、新形勢下提升糧食產(chǎn)能安全意義重大

第一，提升糧食產(chǎn)能安全水平是確保國家糧食安全的重要基礎(chǔ)。

一般國家的糧食安全包括生產(chǎn)安全、流通安全和消費(fèi)安全三部分，具有綜合性和層次性。如果將糧食安全喻為一座標(biāo)塔，糧食產(chǎn)能安全便是塔基，它直接決定了糧食流通領(lǐng)域的安全，進(jìn)而支撐著消費(fèi)環(huán)節(jié)的糧食安全。一個(gè)國家只有生產(chǎn)出一定數(shù)量和質(zhì)量的糧食，保證國內(nèi)流通領(lǐng)域有充足的糧食運(yùn)銷，通過提高收入或向弱勢群體發(fā)放補(bǔ)貼等方式，讓消費(fèi)者購得足夠合格的糧食產(chǎn)品，才能最終實(shí)現(xiàn)國家完整的糧食安全。可見，保障國家糧食安全，最根本的還是要確保產(chǎn)能的提升。在我國，糧食安全既是一個(gè)重大的經(jīng)濟(jì)問題，又是一個(gè)不容忽視的政治問題。如果沒有必要的糧食產(chǎn)能作保障，就沒有穩(wěn)定可靠的糧食安全，良好的發(fā)展環(huán)境就難以形成。目前我國雖然糧食產(chǎn)能總體向上，供求關(guān)系基本平衡，但流通體系不那么強(qiáng)健順暢，人均糧食消費(fèi)水平還比較低，整體并不寬裕。糧食問題牽一發(fā)而動(dòng)全局，一遇產(chǎn)量波動(dòng)，極易市場變化，引發(fā)社會(huì)緊張。所以，提高糧食產(chǎn)能安全水平，實(shí)現(xiàn)糧食穩(wěn)定生產(chǎn)，是確保國家經(jīng)濟(jì)安全的核心基礎(chǔ)。

第二，提升糧食產(chǎn)能安全水平是支撐國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的可靠保障。

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，糧食是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。我國國民經(jīng)濟(jì)幾次出現(xiàn)大的波動(dòng)，幾乎都與糧食生產(chǎn)大起大落有關(guān)系。近些年我國國民經(jīng)濟(jì)快速增長，糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定供給發(fā)揮了十分重要的作用。正是中央從全局和戰(zhàn)略高度出發(fā)，把糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收始終作為重中之重抓緊抓實(shí)抓牢，才幾次避免了人民經(jīng)濟(jì)生活中煤電油緊張與糧食短缺“雙碰頭”的不利局面，關(guān)鍵時(shí)刻都是糧食成了“定海神針”?？梢哉f，穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，是我國國民經(jīng)濟(jì)三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的“平衡器”和主心骨。

第三，提升糧食產(chǎn)能安全水平是糧食安全戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

從歷史上看，不同類型、不同制度的國家，保障國家糧食安全的基本手段大相徑庭、各不相同。超級(jí)大國往往憑借自身雄厚的國力，以強(qiáng)大的糧食產(chǎn)能和流通能力等手段確保本國糧食絕對安全。糧食資源短缺的依附型國家，除了確保主要口糧生產(chǎn)能力以實(shí)現(xiàn)基本口糧自給外，一般不支持非主要口糧之外的糧食產(chǎn)能建設(shè)，而是主要依靠糧食進(jìn)口能力和流通能力保障糧食安全。糧食資源相對短缺的自立型國家，一般追求糧食基本自給、適度進(jìn)口的目標(biāo)，重視糧食產(chǎn)能和流通能力建設(shè)，以保障本國糧食安全。至于那些糧食產(chǎn)能薄弱的最不發(fā)達(dá)的國家，只能主要靠進(jìn)口維持國內(nèi)糧食供求平衡。一些沒有糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)的城市型小國無法依靠本國的糧食產(chǎn)能提供糧食，其糧食安全保障只能依靠別國糧食產(chǎn)能的建設(shè)，完全靠發(fā)達(dá)的進(jìn)口能力和儲(chǔ)備能力維系國家糧食安全。我國是世界第一人口大國，糧食生產(chǎn)要素中的耕地、糧食單產(chǎn)、農(nóng)業(yè)用水，都比較薄弱短缺，人均占有量尚低于世界平均水平，糧食生產(chǎn)的可控性、穩(wěn)定性還不高。國情國體和國家的地位作用，決定了中國必須實(shí)施既不同于發(fā)達(dá)國家，又有別于糧食依附性國家，具有本國特色的國家糧食安全戰(zhàn)略，即“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”。其立足點(diǎn)就是要堅(jiān)持以我為主、立足國內(nèi)，堅(jiān)持中國人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國糧；其出發(fā)點(diǎn)就是要始終堅(jiān)持抓好糧食生產(chǎn)不動(dòng)搖，進(jìn)一步明確保障國家糧食安全的優(yōu)先次序，首先要確保谷物基本自給、口糧絕對安全；其著力點(diǎn)就是要努力確保產(chǎn)能，強(qiáng)化科技。如果把國家糧食安全戰(zhàn)略看作一根完整鏈條的話，提高糧食產(chǎn)能，挖掘糧食生產(chǎn)新潛力，保持糧食發(fā)展的持續(xù)穩(wěn)定性，則是全部鏈條的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

第四，提升糧食產(chǎn)能安全水平是應(yīng)對全球嚴(yán)峻糧食形勢的有效選擇。

首先世界消除饑餓任重道遠(yuǎn)。聯(lián)合國糧農(nóng)組織第39屆大會(huì)于2015年6月在羅馬召開。會(huì)議表明，短期內(nèi)糧農(nóng)組織工作的重中之重是消除饑餓、應(yīng)對營養(yǎng)問題和氣候變化。其次全球營養(yǎng)不均衡令人堪憂。如全球食物不足人數(shù)雖在減少，但肥胖人數(shù)卻在增加。再次氣候變暖導(dǎo)致糧食危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)大增。隨著氣候變暖，20世紀(jì)降水量充足的國家和地區(qū)近年干旱頻發(fā)，給糧食生產(chǎn)造成了嚴(yán)重影響，使那些擁有眾多貧困和饑餓人口的干旱地區(qū)和小島嶼國家更是雪上加霜。

二、新常態(tài)下我國糧食產(chǎn)能安全的多維度變化

第一，從時(shí)空布局維度上看，新常態(tài)下我國糧食生產(chǎn)的分布已經(jīng)由沿襲千年的舊格局步入新階段。

我國江南地區(qū)號(hào)稱“魚米之鄉(xiāng)”，長時(shí)期一直是糧食主產(chǎn)區(qū)，特別是水稻主產(chǎn)區(qū)，現(xiàn)在已經(jīng)成為主銷區(qū)，亙古以來的“南糧北調(diào)”已經(jīng)逆轉(zhuǎn)為“北糧南調(diào)”。從近些年糧食減量來看，排在前6位的浙、粵、鄂、川、蘇和贛是南方省份，自1997年以來6省糧食產(chǎn)量共減少300億公斤以上。同期全國糧食增產(chǎn)的省份基本在北方，增產(chǎn)最多的5個(gè)省是豫、吉、遼、黑和魯。北方5省不僅彌補(bǔ)了南方6省的減量，而且在總體上還使我國糧食產(chǎn)量進(jìn)入了多年來的遞增時(shí)期。令人矚目的是東北地區(qū)成為最大商品糧基地，是全國糧食空間格局變化顯著之點(diǎn)。在國家整體戰(zhàn)略布局中，東北除了重工業(yè)基地的地位，還是我國的大糧倉。僅從總量來看，東北糧食總產(chǎn)量占全國總量的1/5。較高的糧食商品率意味著一旦發(fā)生糧荒，東北地區(qū)能外調(diào)出更多糧食，能有力保障國家糧食有效供給，對確保國家糧食安全的作用舉足輕重。與其他糧食主產(chǎn)區(qū)相比，東北地區(qū)糧食生產(chǎn)潛力巨大。據(jù)保守估算，東北地區(qū)的糧食產(chǎn)能可以提高350億斤。國家已經(jīng)提出“全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃”，要求推進(jìn)國家糧食核心產(chǎn)區(qū)和后備產(chǎn)區(qū)建設(shè)。全國只有黑龍江省和吉林省既是糧食生產(chǎn)核心產(chǎn)區(qū)又是后備產(chǎn)區(qū)，在國家糧食增產(chǎn)中的重要地位不言而喻。在我國糧食生產(chǎn)重心北移的態(tài)勢下，無論從商品糧生產(chǎn)現(xiàn)狀還是糧食增產(chǎn)潛力來看，東北地區(qū)無疑將是“重中之重”。然而，不能不看到，在糧食生產(chǎn)戰(zhàn)略地位不斷加強(qiáng)并被寄予厚望的情況下，東北地區(qū)水資源短缺、水土流失和土壤肥力退化等現(xiàn)況更加趨緊。所以說，我國糧食生產(chǎn)“北糧南移”格局雖然是一個(gè)客觀事實(shí)，但也同時(shí)加劇了我國水資源與耕地資源在糧食空間中分布不匹配的窘境。農(nóng)田基本建設(shè)滯后、水利設(shè)施不配套成為造成北方地區(qū)糧食生產(chǎn)“單產(chǎn)不高、總產(chǎn)不穩(wěn)”的主要因素。東北地區(qū)的黑土沃野，自開墾以來逐漸擔(dān)當(dāng)著我國糧食增產(chǎn)的主力軍角色，可是由于重用輕養(yǎng)，使得東北平原耕地黑土層已由開墾初期的80厘米至100厘米降至目前的20至30厘米。從以前老鄉(xiāng)們說的“插根筷子也能發(fā)芽”，到現(xiàn)在的有些地塊“咋上肥料也不長糧”，黑土地已經(jīng)土層變薄、有機(jī)質(zhì)減少、肥力下降。其實(shí)，與水土流失相比，掠奪式的粗放經(jīng)營造成黑土肥力下降是一個(gè)更重要的原因。在東北，每年收完玉米之后，大量的整株秸稈或被燒掉，或堆在地里任其風(fēng)化腐爛，結(jié)果造成土壤有機(jī)質(zhì)不斷流失，營養(yǎng)成分急劇減少。還是在上個(gè)世紀(jì)七八十年代，每年春耕前，人們會(huì)看到一撮撮農(nóng)家肥立于地頭田間，耕地里還可見一道道溝渠，備澆灌耕田之用，可現(xiàn)在已經(jīng)蕩然無存！

第二，從經(jīng)濟(jì)屬性維度上看，新常態(tài)下糧食的概念寓意已經(jīng)由單一食飼需求品嬗變?yōu)槎嘤萌芗谒N。

從上個(gè)世紀(jì)末開始，由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科技的進(jìn)步，我國開始加深領(lǐng)悟糧食的功能和作用，從內(nèi)涵與外延對其屬性進(jìn)行更全面的詮釋。作為糧食三大主要糧食品種的玉米就告別了作為口糧主要品種的歷史，身價(jià)倍增，成為精深加工業(yè)的當(dāng)家原料；馬鈴薯正在翻身，成為第四大主糧品種；糧食的非子粒副產(chǎn)品亦嶄露頭角，登上了大雅之堂。從農(nóng)業(yè)的多功能性來看，以糧食生產(chǎn)為基核的農(nóng)業(yè)不再是傳統(tǒng)意義上簡單的“吃飯產(chǎn)業(yè)”，它對于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有重大意義。例如玉米，由默默無聞到華麗轉(zhuǎn)身重新定位，使其經(jīng)濟(jì)屬性和功能作用發(fā)生嬗變。主要表現(xiàn)在：在觀念更新上，玉米從傳統(tǒng)意義上的糧食作物重新定位為加工業(yè)原料和飼料原料，糧食玉米變成了經(jīng)濟(jì)玉米；在品質(zhì)追求上，優(yōu)質(zhì)玉米的品種正在增加，新形勢下的玉米結(jié)構(gòu)調(diào)整已不再重復(fù)簡單的板塊加減的慣有模式，開始從營養(yǎng)品質(zhì)、商業(yè)品質(zhì)、加工品質(zhì)入手，實(shí)現(xiàn)玉米結(jié)構(gòu)內(nèi)在品質(zhì)的整體升級(jí)；在過腹轉(zhuǎn)化上，玉米經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)了畜牧業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平的不斷提高，使其成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；在工業(yè)化精深加工上，玉米告別了作為糧食安全的主要品種的歷史，成為農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和食品制造業(yè)的當(dāng)家品種。又如馬鈴薯，開始重返主糧行列演繹“老兵新傳”，使主糧產(chǎn)能得到了新的提升。從糧食安全角度上看，實(shí)施馬鈴薯主糧化戰(zhàn)略為國家糧食安全提供新的保障；從營養(yǎng)健康角度上看，實(shí)施馬鈴薯主糧化戰(zhàn)略成為健康營養(yǎng)引領(lǐng)食品消費(fèi)的有益選擇；從居民不同需求角度上看，實(shí)施馬鈴薯主糧化戰(zhàn)略成為謀求糧食結(jié)構(gòu)多元化的蹊徑；從產(chǎn)業(yè)構(gòu)成角度上看，實(shí)施馬鈴薯主糧化戰(zhàn)略成為多方協(xié)同的復(fù)合系統(tǒng)工程。

第三，從作用地位維度上看，新常態(tài)下糧食產(chǎn)能安全的本質(zhì)特征已經(jīng)由一般安排部署上升為國家安全的認(rèn)識(shí)高度。

中央立足全局，著眼長遠(yuǎn)，提出了“以我為主，立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全新戰(zhàn)略，充分體現(xiàn)了對我國國情和現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律的深刻把握。解決好十幾億人口的吃飯問題，始終是治國理政的頭等大事。在糧食問題上不能忘記歷史、盲目樂觀，不能今天溫飽無虞，就忘了昨天餓肚子的滋味；不能糧食連年增產(chǎn)，就看不到今后保障糧食安全的難度和壓力。我國糧食安全基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固，什么時(shí)候都不能輕言糧食過關(guān)。中央提出國家糧食安全戰(zhàn)略的核心是提升糧食產(chǎn)能。我國處于正由中等收入國家向高收入國家邁進(jìn)，低層次城市化正在進(jìn)入更高水平，糧食需求在未來仍會(huì)發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)的增長。從糧食供給上看，糧食產(chǎn)量已經(jīng)超過6億噸，繼續(xù)提高產(chǎn)能面臨著很多制約因素。國家糧食安全新戰(zhàn)略是綜合考慮我國未來糧食的供求格局、農(nóng)業(yè)資源的承載能力以及政策穩(wěn)定性連續(xù)性等因素后做出的重大決策。

第四，從矛盾索解維度上看，新常態(tài)下糧食產(chǎn)能安全的過程要求已經(jīng)由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的局部改善擴(kuò)展為整個(gè)國家全局議程。

我國糧食連年增產(chǎn)，其代價(jià)是地力、產(chǎn)能嚴(yán)重透支，若在高起點(diǎn)上繼續(xù)保持好勢頭，難度正在加大。據(jù)專家分析，糧食等農(nóng)產(chǎn)品的“天花板（價(jià)格冒頂）”、“地板”（成本擠壓）、“黃線（補(bǔ)貼臨界）”、“紅燈（環(huán)境透支）”現(xiàn)象日益凸顯，逼迫我們必須打組合拳，把糧食安全特別是口糧安全納入國家安全決策的重要議題。盡管我國糧食生產(chǎn)連年增產(chǎn)，但在現(xiàn)階段工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的背景下，在高起點(diǎn)上繼續(xù)保持糧食發(fā)展的好勢頭，仍面臨諸多挑戰(zhàn)，形勢更加嚴(yán)峻，困難接踵而至。由于農(nóng)產(chǎn)品需求剛性增長與資源硬性約束趨緊并存，將使糧食等農(nóng)產(chǎn)品供求長期處于緊平衡狀態(tài)；由于農(nóng)產(chǎn)品供求總量平衡與結(jié)構(gòu)性緊缺并存，未來缺口繼續(xù)擴(kuò)大結(jié)構(gòu)性矛盾將長期存在；由于生產(chǎn)成本上升與比較效益下降并存，必將挫傷農(nóng)村基層干部農(nóng)民的重農(nóng)抓糧的生產(chǎn)積極性；由于勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性短缺與家庭小規(guī)模經(jīng)營并存，“誰來種地”的問題將日益突出；由于基礎(chǔ)設(shè)施薄弱與自然災(zāi)害頻發(fā)并存，農(nóng)田設(shè)施老化、氣象災(zāi)害和生物災(zāi)害頻發(fā)依然是糧食安全的巨大威脅。這些“并存”，不斷加劇的資源環(huán)境約束與日益增長的農(nóng)產(chǎn)品需求之間的矛盾，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的保證能力與人民群眾日益提高的消費(fèi)期望、農(nóng)業(yè)比較效益與農(nóng)民增收的訴求、農(nóng)業(yè)科技水平與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性短缺與現(xiàn)代化生產(chǎn)經(jīng)營的需求的不相適應(yīng)。由此看來，解決糧食等農(nóng)產(chǎn)品全過程存在的問題，僅僅依靠農(nóng)業(yè)部門本身是難以完成的，必須跳出就糧食論糧食、就農(nóng)業(yè)談農(nóng)業(yè)的慣性思維，使之成為關(guān)乎國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展的全局性議程。

第五，從類型層面維度上看，新常態(tài)下糧食產(chǎn)能安全的表現(xiàn)形式已經(jīng)由不系統(tǒng)碎片化轉(zhuǎn)化為更加全面更加縝密。

一是糧食安全類型的劃分在變化。類型不斷增多，包括：市場性糧食問題，即指生產(chǎn)者對糧食價(jià)格的反應(yīng)而誘致的糧食安全問題，如整體性比較效益低而誘致的糧食安全、階段性的低價(jià)格誘致的糧食安全問題、大資本投機(jī)性介入而造成的糧食安全問題；能力性糧食安全問題，即指生產(chǎn)能力對糧食安全的影響，對是否具備解決糧食安全問題的能力而誘發(fā)的糧食安全問題，一個(gè)國家只要有一定數(shù)量的農(nóng)地和快速糧食產(chǎn)能，任何糧食安全問題都不足為慮；災(zāi)害性糧食安全問題，即指自然災(zāi)害誘致的糧食減產(chǎn)和絕收的糧食安全問題，如局部性災(zāi)害誘致的糧食安全問題、產(chǎn)業(yè)性災(zāi)害誘致的糧食安全問題、整體性災(zāi)害誘致的糧食問題；“人造性”糧食安全，即指不是由糧食短缺誘致的，而是由社會(huì)性心理恐慌和輿論夸大其詞“制造”出來的糧食安全問題。此類糧食安全問題對國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的影響非常大。二是糧食安全層面的區(qū)別在細(xì)化。層面更加縝密，包括：產(chǎn)品層面的糧食安全，糧食成本節(jié)節(jié)攀升，種糧獲得實(shí)惠年年漲幅不大；保護(hù)資源層面的糧食安全，糧食生產(chǎn)能力要比糧食產(chǎn)量更重要，不應(yīng)為了糧食產(chǎn)量而犧牲資源；生態(tài)層面的糧食安全，生態(tài)層面的糧食安全是更重要的糧食安全，也是必須履行的更為重要的責(zé)任；消費(fèi)層面的糧食安全，如自然損耗、加工損耗、變性損耗、消費(fèi)損耗等。

第六，從國際糧情維度上看，新常態(tài)下我國糧食產(chǎn)能安全的競爭態(tài)勢已經(jīng)由傳統(tǒng)買賣交易驟變?yōu)闆]有硝煙的戰(zhàn)爭。在糧食貿(mào)易中，我國的進(jìn)口依存度相對較高，這就意味著我國的糧食安全更易受國際經(jīng)濟(jì)形勢的影響。糧食作為大宗商品，具有很強(qiáng)的金融屬性，這就造成糧食價(jià)格的最終確定受國際資本和貨幣市場的左右，國際能源價(jià)格的浮動(dòng)會(huì)給糧食價(jià)格帶來較大的影響。而有個(gè)別國家甚至不惜采取糧食方面的非關(guān)稅壁壘或其他形式的貿(mào)易戰(zhàn)，試圖以此來控制我國?？鐕Z企特別是ABCD集團(tuán)霸占全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易七成以上，他們大量并購國內(nèi)糧食企業(yè)，使國內(nèi)民營和國有糧食企業(yè)無法與跨國糧企相抗衡，造成了糧食市場主體競爭的不對稱性；跨國糧企在區(qū)域糧油市場上占有較大市場份額，對區(qū)域糧食收購、銷售市場具有絕對的話語權(quán)；跨國糧企在關(guān)鍵糧食物流節(jié)點(diǎn)布局，已形成完整、高效的糧食產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)鏈條。我國糧食企業(yè)雖然在不斷加大對海外投資的力度，但在“走出去”的過程中卻面臨越來越多的問題。面臨開放的市場，不斷變化的國際經(jīng)濟(jì)形勢和越來越多的不確定性因素。

三、建構(gòu)新常態(tài)下我國提升糧食產(chǎn)能安全的復(fù)合系統(tǒng)

第一，從國情糧情實(shí)際出發(fā)，正確判斷糧食生產(chǎn)與消費(fèi)發(fā)展走勢是新常態(tài)下提升我國糧食產(chǎn)能安全的基本前提。

今后一個(gè)時(shí)期，我國糧食產(chǎn)能將保持提升的總體態(tài)勢。2014年，全國糧食總產(chǎn)量達(dá)到60710萬噸，又邁上新臺(tái)階，標(biāo)志著6億噸的糧食產(chǎn)能已經(jīng)形成。我國糧食產(chǎn)能的不斷提高，與國家加大農(nóng)業(yè)投入、實(shí)施糧食最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策以及近年來中國自然災(zāi)害對糧食生產(chǎn)的負(fù)面影響較輕等因素密切相關(guān)。據(jù)專家測算分析，從目前的糧食安全保障政策及其資源條件看，2020年我國將具備7億噸的糧食生產(chǎn)能力，但需要防范政策執(zhí)行不到位等風(fēng)險(xiǎn)。另外，我國糧食消費(fèi)總量有所增加。根據(jù)城鄉(xiāng)居民糧食消費(fèi)變化趨勢和食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)，估計(jì)2020年我國城鎮(zhèn)人口約為9億，城鎮(zhèn)居民口糧原糧將在1.0億噸～1.1億噸之間。按照全國農(nóng)村人口大約為5億計(jì)算，農(nóng)村居民口糧消費(fèi)總量將大約在 6500萬～7000萬噸之間。城鄉(xiāng)居民口糧消費(fèi)總量將下降到1.7億噸～1.8億噸的水平。我國肉蛋奶水產(chǎn)品生產(chǎn)需要消耗的飼料糧總量飼料糧消耗總量可能將超過4億噸。這樣，2020年我國城鄉(xiāng)居民直接和間接的糧食消費(fèi)量合計(jì)可能會(huì)超過6億噸，再加上種子用糧、工業(yè)用糧和生產(chǎn)加工流通等環(huán)節(jié)不可避免的損耗，以及保障相對寬松的糧食供求關(guān)系，中國糧食消費(fèi)和消耗總量可能接近8億噸，相應(yīng)地需要國內(nèi)形成大約7億噸的糧食生產(chǎn)能力。再者，政策因素依然是今后提升我國糧食產(chǎn)能的主推力。不同形勢下促進(jìn)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展政策的實(shí)施力度是不同的。過去經(jīng)驗(yàn)表明，我國糧食生產(chǎn)明顯滑坡往往都出現(xiàn)在糧食增產(chǎn)后各地放松糧食生產(chǎn)的時(shí)候。正是中央提出了一系列惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策，使各地干部和農(nóng)民的抓糧種糧積極性、創(chuàng)造性得以充分發(fā)揮，糧食生產(chǎn)得以保持在穩(wěn)步增長的水平。它說明，我國盡管不同形勢下促進(jìn)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展政策的實(shí)施力度有所不同，但是政策因素過去、現(xiàn)在和將來依然是提升我國的主推力。

第二，遵循依法治國總原則，加速制定良法善策是新常態(tài)下我國糧食產(chǎn)能安全的重要保證。

應(yīng)從兩個(gè)方面入手，一是加強(qiáng)當(dāng)前涉糧的立法和執(zhí)法，確保糧食產(chǎn)能安全有法可依。建議盡快出臺(tái)《糧食安全法》，從法律上落實(shí)中央“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，立足于國內(nèi)解決基本自給問題，在糧食安全上始終保持主動(dòng)權(quán)，充分調(diào)動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)和生產(chǎn)者兩個(gè)積極性，對生產(chǎn)者逐步建立目標(biāo)價(jià)格支持制度，多措并舉的種好“中國糧”；加速農(nóng)村金融立法，明確普惠金融制度的特點(diǎn)，正視我國農(nóng)村融資難的困境，探索化解措施辦法；修改種子法，加快推動(dòng)建立現(xiàn)代種業(yè)制度，提升我國農(nóng)業(yè)的核心競爭力；修改農(nóng)民專業(yè)合作社法，擴(kuò)大法律適用范圍，對實(shí)踐中出現(xiàn)的土地股份合作和手工藝、休閑旅游等非農(nóng)領(lǐng)域的合作形式進(jìn)行研究。二是制定益于糧食發(fā)展的扶持政策，保障糧食產(chǎn)能安全有規(guī)可循。包括：完善糧食生產(chǎn)扶持政策體系，切實(shí)落實(shí)主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)、調(diào)出區(qū)與調(diào)入?yún)^(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制，使主產(chǎn)區(qū)種糧不吃虧，讓重農(nóng)抓糧的地方獲得實(shí)惠；繼續(xù)完善糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼制度，新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼應(yīng)向重要農(nóng)產(chǎn)品、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和主產(chǎn)區(qū)傾斜，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的實(shí)際效果，杜絕虛報(bào)冒領(lǐng)行為，懲治串通騙取補(bǔ)貼現(xiàn)象，改變種不種、種多種少都按承包地平均發(fā)放的做法；調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，執(zhí)行國家農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等政策；加快制定馬鈴薯享受與其它主糧品種等同的補(bǔ)貼政策，對馬鈴薯產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)貼扶持，實(shí)行最低保護(hù)價(jià)收購，對馬鈴薯鮮薯及其加工制品收儲(chǔ)進(jìn)行扶持。

第三，堅(jiān)持“四藏”有機(jī)結(jié)合，建立現(xiàn)代糧儲(chǔ)方式是新常態(tài)下我國糧食產(chǎn)能安全的重要舉措。

“藏糧于庫、藏糧于地、藏糧于技，藏糧于人”（以下簡稱“四藏”）是現(xiàn)代糧食儲(chǔ)備的基本形式。盡管“四藏”表現(xiàn)形式不同，顯現(xiàn)特點(diǎn)各異，適用范圍有別，但是，它們都是今后確保我國糧食安全的重要手段，關(guān)鍵在于必須堅(jiān)持，核心在于有機(jī)結(jié)合?！安丶Z于庫”是糧食產(chǎn)能安全的“蓄水池”，是指倉庫儲(chǔ)存一定數(shù)量的糧食，在市場供求變化或糧價(jià)波動(dòng)時(shí)，通過吞吐增加或減少市場上糧食的供給數(shù)量，調(diào)節(jié)市場糧價(jià)，以此來維持市場糧食供需基本平衡和糧價(jià)大體穩(wěn)定；“藏糧于地”是糧食產(chǎn)能安全的“調(diào)節(jié)器”，是指在糧食供過于求時(shí)，采取休耕或輪耕一部分土地來減少糧食生產(chǎn)數(shù)量，在糧食緊缺時(shí)又將這些土地迅速用于生產(chǎn)糧食，通過耕地的增加或減少來維持糧食供求的大體平衡，實(shí)行土地休耕，雖然不生產(chǎn)糧食，但糧食生產(chǎn)能力還在，并且土地休耕后還可提高地力，實(shí)際上就等于把糧食生產(chǎn)能力儲(chǔ)存在土地中；“藏糧于技”是糧食安全的推動(dòng)力，是指通過研究開發(fā)糧食科技，用科技手段維持糧食供求平衡，堅(jiān)持應(yīng)用一代、儲(chǔ)備一代、開發(fā)一代的戰(zhàn)略，根據(jù)糧食市場的平衡狀態(tài)，適時(shí)地采用相應(yīng)的技術(shù)，始終保持科學(xué)技術(shù)的接續(xù)能力；“藏糧于人”是糧食安全的根本點(diǎn)。不管藏糧于庫、于地、于技，歸根結(jié)底還是在于現(xiàn)代農(nóng)民的基本素質(zhì)。應(yīng)合理規(guī)劃職業(yè)農(nóng)民的發(fā)展愿景，使之與職業(yè)工人、職業(yè)商人、職業(yè)科研人員、職業(yè)教師、職業(yè)國家工作人員一樣體面，有身份，有地位，有尊嚴(yán)，在本行業(yè)生產(chǎn)、流通、銷售、加工過程中都具有平等的參與權(quán)、話語權(quán)。

第四，關(guān)注“三農(nóng)”新動(dòng)向，解決好“誰來種糧”、“何處種糧”、“如何種糧”問題是新常態(tài)下我國糧食產(chǎn)能安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

其一，培育各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，解決“誰來種糧”問題。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是農(nóng)業(yè)先進(jìn)生產(chǎn)力的代表，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和糧食增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的主要力量。主要包括：專業(yè)種養(yǎng)大戶和現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民，家庭農(nóng)場和合作農(nóng)場，農(nóng)民專業(yè)合作社，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。其二，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，解決“何處種糧”問題。要合理規(guī)劃高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目區(qū)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，使地平整、田肥沃、渠相通、路相連，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一農(nóng)機(jī)化作業(yè)、推廣良種良法、生產(chǎn)管理以及產(chǎn)品銷售；要加大支持力度，通過貸款、融資擔(dān)保等方式獲取資金，允許采取銀行貸款、財(cái)政補(bǔ)助、自籌資金“三位一體”、貸補(bǔ)結(jié)合方式，吸引金融資金投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。其三，以產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、社會(huì)化服務(wù)為支撐，解決“如何種糧”問題。要完善扶持政策延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，完善產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助和貸款貼息政策，通過對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、產(chǎn)地初加工、精深加工、流通服務(wù)體系等環(huán)節(jié)的扶持，形成全產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)，讓農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體放心發(fā)展規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化生產(chǎn)基地；支持龍頭企業(yè)與合作社、農(nóng)民建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)合理分工，讓農(nóng)民從產(chǎn)業(yè)鏈增值中獲取更多利益；放寬立項(xiàng)門檻，將種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織納入扶持范圍，；支持龍頭企業(yè)采取訂單農(nóng)業(yè)、“企業(yè)+合作社”、“企業(yè)+農(nóng)戶”等模式，帶動(dòng)農(nóng)戶發(fā)展規(guī)模化生產(chǎn)。

第五，扶持、振興民族種業(yè)，把糧種安全掌握在自己手里是新常態(tài)下我國糧食產(chǎn)能安全的基礎(chǔ)要件。

一是要清醒認(rèn)識(shí)我國當(dāng)前種業(yè)形勢，加強(qiáng)宣傳，增強(qiáng)種子企業(yè)的綜合實(shí)力，加強(qiáng)種業(yè)與專業(yè)高校、科研院所的戰(zhàn)略合作，結(jié)成“產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟”，提高種業(yè)的科技含量，培育高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、穩(wěn)產(chǎn)的種子品種，高產(chǎn)能夠提高單產(chǎn)水平，推出價(jià)格合理的“高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、穩(wěn)產(chǎn)、高效”的種子品種；要提高對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、產(chǎn)地初加工、精深加工、流通服務(wù)體系等環(huán)節(jié)的扶持，形成全產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)，讓農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體放心發(fā)展規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化生產(chǎn)基地；合理引導(dǎo)工商企業(yè)到農(nóng)村發(fā)展良種種苗繁育、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)?；B(yǎng)殖等適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)。二是要積極應(yīng)對各類挑戰(zhàn)和困難。警惕洋種子入境給我國糧食安全帶來隱患，彌補(bǔ)我國種子企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、研發(fā)能力弱、綜合實(shí)力和核心競爭力不足等缺陷，解決企業(yè)同質(zhì)競爭甚至惡性競爭現(xiàn)象嚴(yán)重，造成“企業(yè)利潤低—研發(fā)投入減少—種子品質(zhì)難以提高—企業(yè)利潤降低”的惡性循環(huán)，種子企業(yè)盲目生產(chǎn)、產(chǎn)能過剩、庫存很多、品種種性退化、豐產(chǎn)性和抗病性喪失的問題。三是培育自己的高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、穩(wěn)產(chǎn)種子品種。目前，我國對糧食消費(fèi)的需求仍是剛性增長，而糧食生產(chǎn)的約束條件越來越多，提高糧食單產(chǎn)的關(guān)鍵因素是種子。高產(chǎn)，能夠提高單產(chǎn)水平，可以適應(yīng)我國當(dāng)下人均耕地較少的客觀現(xiàn)實(shí)；優(yōu)質(zhì)，是適應(yīng)人民生活水平逐步提高和對農(nóng)產(chǎn)品需求質(zhì)量越來越高的要求；穩(wěn)產(chǎn)，可以減輕自然災(zāi)害對產(chǎn)量的影響，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與生態(tài)環(huán)境和社會(huì)發(fā)展的和諧。我國農(nóng)民就會(huì)使用自己民族的種子，就不怕洋種子來侵占我們的種子市場。第六，保護(hù)基層抓糧種糧積極性，減緩縣級(jí)主產(chǎn)區(qū)糧食增產(chǎn)壓力是新常態(tài)下我國糧食產(chǎn)能安全的長宜之計(jì)。

今后繼續(xù)提升我國680個(gè)縣級(jí)主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)能，既要靠實(shí)惠的獎(jiǎng)勵(lì)刺激，也要靠實(shí)在的減壓休整，否則，“竭澤而漁”，欲速不達(dá)。為此建議：其一，建立縣級(jí)糧食主產(chǎn)區(qū)以糧食為主的考核機(jī)制，實(shí)行縣級(jí)糧食主產(chǎn)區(qū)以糧食產(chǎn)量為主要政績考核機(jī)制?？h級(jí)糧食主產(chǎn)區(qū)大都是糧食大縣、財(cái)政窮縣，其中重要原因就是，以GDP為主要政績考核指標(biāo)的考核體系壓制了產(chǎn)區(qū)指揮者專注發(fā)展糧食生產(chǎn)的主觀能動(dòng)性，也影響到糧食后備產(chǎn)區(qū)的催生發(fā)育。為此建議：對國家確定的糧食核心產(chǎn)區(qū)和后備產(chǎn)區(qū)應(yīng)區(qū)別于非糧食核心產(chǎn)區(qū)，調(diào)整、創(chuàng)新現(xiàn)行的政績考核體系，彰顯糧食的主體地位和權(quán)重，弱化以GDP、以財(cái)政收入增長為主要考核指標(biāo)的政績觀，樹立糧食就是主要政績的思維定勢，建構(gòu)以糧食產(chǎn)量、糧食主副產(chǎn)品加工、飼料生產(chǎn)為基本內(nèi)容的考核指標(biāo)體系，并建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度；對于產(chǎn)糧大縣、產(chǎn)糧大鄉(xiāng)、產(chǎn)糧大戶在連續(xù)高產(chǎn)的第四年，給予不低于上三年年均糧食產(chǎn)值20%的獎(jiǎng)勵(lì)（注：這個(gè)比例可以進(jìn)一步測算來確定，但一定要高于對產(chǎn)糧大縣財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)數(shù)額）。這將有利于化解糧食主產(chǎn)區(qū)“上面要糧，下面要錢”的老大難問題。其二，用立竿見影的補(bǔ)償辦法調(diào)動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的種糧積極性。要加快出臺(tái)對重點(diǎn)產(chǎn)糧區(qū)、產(chǎn)糧大縣更加優(yōu)惠的政策，從對主體利益補(bǔ)償、耕地保護(hù)補(bǔ)償、產(chǎn)銷協(xié)調(diào)補(bǔ)償、宏觀治理機(jī)制補(bǔ)償著手，將糧食主產(chǎn)區(qū)相關(guān)經(jīng)營主體的糧食生產(chǎn)行為與空間區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來，將補(bǔ)償系統(tǒng)化、階段化和內(nèi)生化，確保糧食安全生產(chǎn)的可持續(xù)性；要將縣級(jí)糧食主產(chǎn)區(qū)納入生態(tài)文明保護(hù)補(bǔ)償范圍，歸并和規(guī)范現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償渠道，加大對重點(diǎn)糧食生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，建立地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)生態(tài)受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)之間，通過資金補(bǔ)助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實(shí)施補(bǔ)償。其三，用創(chuàng)新發(fā)展的新點(diǎn)子保證糧食主產(chǎn)區(qū)種糧有利可圖。應(yīng)繼續(xù)加大對糧食生產(chǎn)核心區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，從國家層面上整合涉農(nóng)資金辦大事，充分發(fā)揮涉農(nóng)資金的整體效益；加大對農(nóng)業(yè)科技的支持力度，讓技術(shù)人員在農(nóng)民身邊進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)；通過提高土地規(guī)模經(jīng)營水平和組織化程度保效益，實(shí)現(xiàn)與糧增產(chǎn)同步。其四，用形式多樣的手段挖掘糧食主產(chǎn)區(qū)的各種潛力。糧食主產(chǎn)區(qū)眼下困難不少，但并非已經(jīng)沒有糧食繼續(xù)增長的潛力，關(guān)鍵在于挖掘。從技術(shù)潛力上看，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技推廣是糧食主產(chǎn)區(qū)提升產(chǎn)量的重要保證；從糧種來看，我國部分區(qū)域的優(yōu)良品種產(chǎn)量水平還有提升空間；從耕地質(zhì)量上看，高產(chǎn)田更新提質(zhì)和中低產(chǎn)田改造后提高單產(chǎn)，將新增產(chǎn)糧約合5000多萬噸；從防減災(zāi)上看，減損就是增產(chǎn)，我國糧食主產(chǎn)區(qū)增產(chǎn)還有不小的潛力。其五，用更加優(yōu)惠的政策激發(fā)糧食后備區(qū)的后發(fā)優(yōu)勢。糧食后備區(qū)是一支不可小覷的糧食增長生力軍。我國一些糧食主產(chǎn)區(qū)和非糧食主產(chǎn)省區(qū)的所轄地區(qū)也蘊(yùn)含著一批農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)好、潛力比較大的產(chǎn)糧大縣、大市，常年產(chǎn)糧數(shù)量不高，但一經(jīng)改造整理，就很有可能變成新的糧食主產(chǎn)區(qū)；或置身于非糧主產(chǎn)區(qū)的縣市，但具有生產(chǎn)糧食的自然條件和技術(shù)，亦可陡然變成鶴立雞群的糧食主產(chǎn)區(qū)，這些后備區(qū)蓄勢待發(fā)，潛在著豐富的糧食資源。應(yīng)在保護(hù)生態(tài)的前提下，合理開發(fā)一批有資源優(yōu)勢和增產(chǎn)潛力的糧食后備區(qū)，顯現(xiàn)其在提升國家糧食產(chǎn)能的后發(fā)優(yōu)勢。

［注釋］

責(zé)任編輯：徐慧楓

F307.11

A

1008-4479（2016）01-0117-07

2015-11-03

農(nóng)業(yè)部2015年軟科學(xué)政策調(diào)研項(xiàng)目（201501）。

于德運(yùn)，吉林省社會(huì)科學(xué)院研究員，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)；曲會(huì)朋，吉林省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。