姚邁

（廣州鐵路公安局，廣東廣州 510088）

對推行鐵路公安派出所職責清單制度的思考

姚邁

（廣州鐵路公安局，廣東廣州 510088）

推行鐵路公安派出所職責清單制度，是鐵路公安機關(guān)貫徹落實中央全面深化公安改革、推行權(quán)力清單制度、實行政務公開、加強公安執(zhí)法規(guī)范化建設的一項重要內(nèi)容。依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，明確派出所的職責和權(quán)限，推行職責清單制度，就必須處理好與鐵路企業(yè)與公安改革的關(guān)系，正確處理剛性、權(quán)限、分權(quán)與公示清單等問題。

鐵路公安派出所；職責清單；公安管理；執(zhí)法規(guī)范化

推行權(quán)力清單制度是黨中央、國務院全面深化改革的一項重要部署，也是依法治國、依法行政的一項重要內(nèi)容。對公安機關(guān)而言，開展權(quán)力清單與責任清單制度建設，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子，將責任細化分解，既是建設法治公安的客觀要求，也是打造“陽光警務”的必由之路。鐵路公安機關(guān)是國家公安機關(guān)的有機組成部分，研究與推進鐵路公安機關(guān)尤其是直接面向社會、與人民群眾廣泛接觸的鐵路公安派出所的職責清單制度，無疑是擺在各級鐵路公安機關(guān)領(lǐng)導面前的一項重要課題。筆者試就此談談個人之見，以期拋磚引玉，凝聚共識。

一、推行鐵路公安派出所職責清單制度的重要意義

鐵路公安派出所是鐵路公安機關(guān)的派出機構(gòu)，大多分布在鐵路沿線的車站、貨場、編組場等交通樞紐、公共場所，直接與旅客群眾打交道，不僅是鐵路公安機關(guān)的主要根基與窗口，而且是鐵路公安機關(guān)依法履行職責、完成各項公安保衛(wèi)任務、服務人民群眾的最大承載與工作面。研究與推行鐵路公安派出所職責清單制度，對于鐵路公安機關(guān)貫徹落實中央改革部署，推進依法治國、法制公安建設等都具有十分重要的意義。

（一）有利于彰顯鐵路公安機關(guān)貫徹落實中央改革部署，推進依法治國、法制公安建設的態(tài)度與決心

黨的十八屆四中全會提出：“推進地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程?！?015年3月3日，中共中央辦公廳、公務員辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》亦指出：“通過建立權(quán)力清單和相應責任清單制度，進一步明確地方各級政府工作部門職責權(quán)限，大力推動簡政放權(quán)，加快形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責一致、運轉(zhuǎn)高效、依法保障的政府職能體系和科學有效的權(quán)力監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)機制，全面推進依法行政?！?/p>

鐵路公安機關(guān)是中央直屬派駐機構(gòu)，是公安部垂直管理的行業(yè)警種，鐵路公安派出所散布全國，全面推行鐵路公安派出所職責清單制度不僅彰顯了鐵路公安機關(guān)貫徹落實中央改革部署，推進依法治國、法制公安建設的態(tài)度與決心，而且對帶動和影響鐵路沿線相關(guān)工作部門權(quán)力清單制度建設，倒逼鐵路公安機關(guān)自身轉(zhuǎn)制以來仍然存在的政企不分、權(quán)責不明等問題的解決意義重大［1］。

（二）有利于鐵路公安派出所依法履行職責

不可否認，鐵路公安派出所長期以來在上級公安機關(guān)的領(lǐng)導下，依法履行職責，為保衛(wèi)鐵路運輸生產(chǎn)安全、為維護廣大人民群眾的利益發(fā)揮了重要作用。然而，由于諸多因素的影響，一些鐵路公安派出所職責被過度放大或縮小，職責不清甚至異化的問題仍然存在。推進鐵路公安派出所職責清單制度，使鐵路公安派出所做到“法定職責必須為，法無授權(quán)不可為”，把該負的責任負起來，將該管的管住管好，對于促進鐵路公安派出所依法履行職責意義重大。

（三）有利于規(guī)范基層公安機關(guān)執(zhí)法用權(quán)

當前，鐵路基層公安機關(guān)之所以在少數(shù)地方和部門還存在執(zhí)法運行中的暗箱操作、權(quán)力尋租等灰色地帶，一個重要的原因就是基層派出所職責、權(quán)限不公開透明，執(zhí)法用權(quán)不規(guī)范。推行鐵路公安派出所職責清單制度，按照職權(quán)法定的原則，對鐵路公安派出所現(xiàn)有刑事與行政職權(quán)進行全面梳理，讓派出所的職責、權(quán)限全面公開，規(guī)范派出所執(zhí)法用權(quán)，對于維護鐵路公安機關(guān)的執(zhí)法權(quán)威與公正意義重大。

（四）有利于促進基層派出所的基礎(chǔ)業(yè)務建設

一方面，通過推行鐵路公安派出所職責清單制度，厘清鐵路基層派出所的權(quán)責邊界，橫向劃清與鐵路企業(yè)（運輸站段）的職能界限，縱向?qū)崿F(xiàn)與警種部門的業(yè)務分流，讓派出所把主要精力放在基礎(chǔ)業(yè)務建設上，從源頭上解決基層派出所警力配置與承擔的職責任務不相匹配的問題。另一方面，通過推行鐵路公安派出所職責清單制度，讓基層派出所更加明確公安基礎(chǔ)業(yè)務建設的重點和努力方向，對促進基層派出所的基礎(chǔ)業(yè)務建設意義重大。

（五）有利于提升基層公安民警的廉政意識與執(zhí)法素質(zhì)

推行鐵路公安派出所職責清單制度，促使基層公安民警在值勤執(zhí)法過程中依法履職、程序規(guī)范、公開透明、接受監(jiān)督，促使基層民警養(yǎng)成廉潔執(zhí)法、依法行政的習慣。與此同時，倒逼基層民警不斷地學法、知法、用法，對有效提升基層公安民警的廉政意識與執(zhí)法素質(zhì)意義重大。

（六）有利于減輕基層派出所與民警的壓力和負擔

基層派出所與民警的壓力過大、負擔過重，長期超負荷運轉(zhuǎn)的一個重要原因是權(quán)責不清晰，職能被異化，一些應當由運輸企業(yè)承擔的法定職責（如旅客行李安檢、線路巡防與設備看護等）長時期地壓在基層派出所與民警身上。推行鐵路公安派出所職責清單制度，明確基層派出所的職責定位，合理規(guī)范派出所的職責與權(quán)力，建立起鐵路公安機關(guān)統(tǒng)一的職權(quán)配置體系，對于依法合規(guī)地減輕基層派出所與民警的壓力和負擔意義重大。

二、推行鐵路公安派出所職責清單制度的主要內(nèi)容

鐵路公安派出所職責清單制度是以制定權(quán)力清單與責任清單為出發(fā)點，促進基層派出所在清單內(nèi)有效運行的一個系統(tǒng)工程。其主要內(nèi)容如下。

（一）明確職能

依據(jù)有關(guān)規(guī)定，在派出所“三定”方案的框架內(nèi)，全面梳理派出所的主要職責和任務。

（二）明確權(quán)責

依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，對法律法規(guī)中明確規(guī)定的公安機關(guān)職權(quán)進行全面梳理，然后按照公安局、公安處、派出所三個層級列出鐵路公安機關(guān)的法定權(quán)責。目前，我局梳理出鐵路公安機關(guān)刑事與行政法定職權(quán)有497項，其中涉及公安局層級的308項，涉及公安處層級的376項，涉及基層派出所的102項，涉及專業(yè)部門的19項。

（三）明確分工

依據(jù)鐵路公安派出所的勤務分工，要求對派出所享有的法定職責逐項進行分工，即哪些法定權(quán)責由哪些民警具體履行。如值勤民警、內(nèi)保民警、辦案民警、值班所長各履行什么法定職責。

（四）明確程序

依據(jù)公安機關(guān)辦理刑事與行政案件的程序要求，對派出所依法享有的法定權(quán)責逐項明確履行權(quán)責的程序，力爭做到每項權(quán)責的履行都有根據(jù)、有記錄、有監(jiān)督。

（五）明確責任

依據(jù)法律法規(guī)和公安機關(guān)的內(nèi)部追責相關(guān)規(guī)定，對派出所履行法定權(quán)責的過程與結(jié)果進行考核與追責。重點是應當履行而沒有履行、依法履行和不依法履行兩個方面，也就是我們常說的“不作為”與“亂作為”。

三、推行鐵路公安機關(guān)派出所職責清單制度的注意事項

從前期我局調(diào)研與試點的情況來看，推行鐵路公安派出所職責清單制度應注意以下四個方面。

（一）注意把握好“一個方向”

推行鐵路公安派出所職責清單制度總體方向應該是“法定職責必須為，法無授權(quán)不可為”。把鐵路公安機關(guān)該管的事切實管好，明確派出所“什么可以做、什么必須做、什么不能做”，促進基層派出所全面、正確、依法履行職責。圍繞這個方向，必須明確鐵路公安派出所的職責和任務，必須梳理其法定職責，必須規(guī)范履職履責的法定程序，克服基層派出所權(quán)責在各種不同法律規(guī)范文件中的分散性與繁雜性，形成鐵路公安派出所邊界清晰、權(quán)責一致、依法保障的職能體系和科學有效的監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)機制，確保整個鐵路公安派出所的職能運轉(zhuǎn)都在法定的職權(quán)范圍內(nèi)有效進行。

（二）注意區(qū)分好“兩個層級”

在推行鐵路公安派出所職責清單制度中，鐵路公安處與鐵路公安派出所這兩個層級的權(quán)責關(guān)系和定位較為復雜，派出所是公安處的派出機構(gòu)，行政管理上是上下級關(guān)系，但在履行法定權(quán)責中，許多權(quán)責又是由派出所代表公安處履行，公安處相關(guān)職能部門與派出所有交叉與重復（如消防安全監(jiān)督、行政案件管轄等）。因此，在界定派出所的權(quán)責中，一是要注意厘清派出所與公安處兩個層級間，派出所自身法定權(quán)責和派出所代表公安處履行的法定權(quán)責；二是要注意厘清派出所與公安處機關(guān)職能部門之間在履行法定權(quán)責中的交叉關(guān)系，避免出現(xiàn)重疊或空當。

（三）注意處理好“三個關(guān)系”

在推行鐵路公安派出所職責清單制度中，在頂層設計上就要注意處理好“三個關(guān)系”。

一是清單制度與鐵路企業(yè)的關(guān)系。目前，鐵路公安機關(guān)的黨群關(guān)系仍屬鐵路企業(yè)領(lǐng)導，依靠鐵路黨政領(lǐng)導是推行派出所職責清單制度的政治保障，也是做好各項公安保衛(wèi)工作的基本條件與重要前提。長期以來，鐵路公安體制不順，一些涉及鐵路企業(yè)職能的事項被分流到鐵路公安部門，從這個角度來看，推行職責清單制度必須取得鐵路企業(yè)黨政領(lǐng)導的理解與支持。只有這樣，才能劃清鐵路公安機關(guān)與鐵路企業(yè)的權(quán)責界線，解決好非警務工作的源頭控制問題。

二是清單制度與法律法規(guī)的關(guān)系。首先，職責清單制度不可能是法律規(guī)范之外的“準法律”。列入職責清單制度的權(quán)責都是現(xiàn)行有效法律、法規(guī)或規(guī)范性文件所賦予鐵路公安派出所的職權(quán)和責任，職責清單本質(zhì)上只能是個“清單”，只能發(fā)揮清單的功能與作用。其次，職責清單制定與應用的根本在于法律規(guī)范，職責清單與法律規(guī)范是標與本的關(guān)系。職責清單只對派出所的權(quán)限、責任加以梳理、匯總、明確、規(guī)范，而不是派出所履職執(zhí)法的規(guī)范性文件［2］。

三是清單制度與深化公安改革的關(guān)系。首先，推行鐵路公安派出所職責清單制度本身就是全面深化公安改革的一項重要內(nèi)容，公安部在《公安機關(guān)管理服務和執(zhí)法工作改革方案》中已經(jīng)明確提出：建立執(zhí)法責任清單制度，將法律賦予的執(zhí)法職責細化分解到每個執(zhí)法單位、執(zhí)法崗位，明確辦案、審核、審批責任，打造覆蓋執(zhí)法辦案全過程、全環(huán)節(jié)的責任鏈條。其次，推行鐵路公安派出所職責清單制度應作為鐵路公安機關(guān)執(zhí)法權(quán)力運行機制改革的重要一環(huán)。鐵路派出所作為鐵路公安機關(guān)執(zhí)法權(quán)力運行體系中最基層、最末端的環(huán)節(jié)，承擔著鐵路公安繁重的執(zhí)法任務，行使著廣泛的執(zhí)法權(quán)力。目前，從我局的情況來看，派出所的警力占全局總警力54.8%，全局70%以上的刑事案件在派出所立破，98%以上的治安行政案件都由派出所查處。將推行派出所職責清單制度作為公安機關(guān)執(zhí)法權(quán)力運行機制改革的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性一環(huán)來抓，派出所在執(zhí)法過程中越位、錯位、缺位的問題就能迎刃而解。最后，推行鐵路公安機關(guān)派出所職責清單制度要與“信息引導、科技支撐”的現(xiàn)代警務運行機制改革有機結(jié)合，將鐵路公安綜合信息平臺、網(wǎng)上案件審批辦理平臺以及執(zhí)法辦案、網(wǎng)上督察平臺等多平臺對接，對派出所日常勤務、監(jiān)督檢查、執(zhí)法辦案等實施自動、同步、動態(tài)的監(jiān)督，促使派出所職責清單落地生效。

（四）注意歸納“四個分類”

在派出所的全部權(quán)責清單中，按照每項權(quán)責的內(nèi)容分類歸納為“剛性清單”“限權(quán)清單”“分權(quán)清單”和“公示清單”，是一種較為科學的方法。

一是剛性清單。即將派出所職責清單中“必須為”的法定權(quán)責歸為一類，一經(jīng)公布，便具有剛性約束力，不得隨意變更，也不得視而不為，違者必須嚴肅追責。

二是限權(quán)清單。即將派出所職責清單中需要請示報告才能行使的權(quán)責歸為一類，明確呈報審批的程序和呈報的單位部門，一經(jīng)公布，便對派出所與被請示報告的部門雙方都具有約束，提高履職履權(quán)的效率，防止相互推諉踢皮球。

三是分權(quán)清單。即將派出所職責清單中警種交叉的職權(quán)（如值勤民警與警務區(qū)民警、內(nèi)保民警與辦案民警、內(nèi)勤民警與外勤民警等的交叉的職權(quán)）進行分類，規(guī)范警種的職責，讓派出所的各崗位都明確自己的職權(quán)，防止亂用與濫用。

四是公示清單。即將派出所職責清單中需要公示、告知群眾的職權(quán)歸為一類，通過一定的形式向公眾公開，讓人民群眾和鐵路相關(guān)部門了解公安派出所的權(quán)責所在。在公示清單的過程中，一方面要注意保密事項不得公示，另一方面要考慮到一旦公示如何接受監(jiān)督，如何受理、處理群眾與鐵路企業(yè)單位對派出所履行職權(quán)的質(zhì)疑和投訴問責，真正發(fā)揮其宣示權(quán)責、接受監(jiān)督的作用。

［1］陶俊生.權(quán)力清單制度認識的誤區(qū)與糾正——兼議權(quán)力清單制度建設的幾點思路［J］.湖南廣播電視大學學報，2016（2）：33-36.

［2］王亞紅.權(quán)力清單制度研究［J］.學理論，2015（31）：54—57.

責任編輯：儀宏斌

Reflections on the Implement of the System of Railway Police Station’s Duty List

Yao Mai
（Guangzhou Railway Public Security Bureau,Guangzhou510088,China）

The implement of the system of railway police station’s duty list is an important task for the railway police departments to carry out the central government’s construction of deepening the police reforms, pursuing the power list system,making government affairs public and enhance the standardization of police’s law-enforcement.If we are going to clarify the police stations’responsibility and power and carry out duty list system,we must handle the relations between railway enterprises and police reforms,while dealing correctly with the issues including power limits,authority decentralization and list publicity.

railway police station;duty list;police management;the standardization of law-enforcement

D631

A

1009-3192（2016）05-0072-04

2016-06-20

姚邁，男，湖南長沙人，廣州鐵路公安局政委。