唐燁（四川大學法學院，四川成都610207）

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規(guī)范戶外運動救援機制的法律思考
——從首例違規(guī)驢友被罰說起

唐燁
（四川大學法學院，四川成都610207）

［摘要］2015年國慶期間，17名驢友在廣西金秀瑤族自治縣長灘河自然保護區(qū)露營遇險被困，為盡快救下驢友，救援隊伍在惡劣環(huán)境中連續(xù)搜救，耗費了大量人力物力。獲救后大瑤山國家級自然保護區(qū)管理局對兩位領(lǐng)隊各處以1500元罰款，對17名驢友每人處以1000元罰款。作為全國首例違規(guī)驢友被罰事件，引起了社會關(guān)于救援費用承擔以及救援機制的廣泛討論。本文分析了救援主體的類別以及救援費用是否該由責任人自身承擔，并通過借鑒國外戶外救援的經(jīng)驗，結(jié)合我國實際情況提出了在我國構(gòu)建規(guī)范的戶外救援法律制度的設想。

［關(guān)鍵詞］戶外運動；有償救援；行政處罰

一、現(xiàn)有戶外救援機制

目前國內(nèi)的旅游救援包括公共救援、公益救援和商業(yè)救援三種結(jié)構(gòu)性分類。國家救援，亦稱“公共救援”，是以政府機關(guān)為主體，并面向所有需要救援的戶外運動者；公益救援是以自治團體、景區(qū)為主體的，面向向其發(fā)起救援意愿的戶外運動者；商業(yè)救援是以商業(yè)性為目的，對本機構(gòu)會員（境外旅游者和國內(nèi)的出境旅游者）提供專項救援服務的救援形式。由于商業(yè)救援的適用范圍和救助對象受限，在本文研究中不對商業(yè)救援作分析。

（一）國家救援

我國憲法第十四條第4款規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”，《社會救助暫行辦法》第二十條規(guī)定：“國家建立健全自然災害救助制度，對基本生活受到自然災害嚴重影響的人員，提供生活救助”。社會保障權(quán)是我國公民所享有一項憲法性基本權(quán)利。緊急救助可以視為國家在公民因遭遇突發(fā)性事件的情況下而實施的社會保障措施之一。救援救助是應對突發(fā)事件的必然要求，是國家應急管理體系的社會基礎。同時也是對公民安全權(quán)利的保障，社會需要決定了其不可替代性。最早有學者將緊急救助定義為：是指在緊急情況下由國家組織人力、物力和財力幫助受損失的公民、法人或非法人單位恢復生產(chǎn)、重建家園的救助方法［1］。就這一觀點可概括緊急救助的構(gòu)成要件包括：其一，緊急救助行為發(fā)生的前提條件是來自社會力和自然力的致害行為或者事件，這種行為或事件應當是現(xiàn)實的，正在進行的；其二，必須有緊急的情況存在。公民個人的財產(chǎn)和人身面臨正在發(fā)生的或者即將發(fā)生的不法行為或者自然力的侵害，情況緊急，不實施救助行為必將造成更大損失。正是由于突發(fā)事件具有以上兩個特性，從而導致脆弱的公民個人的防御、化解危險的能力顯得十分有限，對于防治突發(fā)事件通常只能起到補充作用，主導作用還必須請求國家制定相關(guān)法律，并通過政府及其部門實施這些法律發(fā)揮緊急行政作用完成之。其原因在于，首先，國家具有相應義務處理突發(fā)事件。其次，國家具有相應物質(zhì)基礎保障處理突發(fā)事件的能力。由于突發(fā)事件的緊急性，事前的有效安排作用有限，只有待突發(fā)事件發(fā)生之后才能臨時部署行動；同時在應對突發(fā)事件時需要多個機構(gòu)聯(lián)動發(fā)揮職能、部署有效的行動機制以解決危險。國家當然地被認定為緊急救助權(quán)的責任主體，在公民遭遇突發(fā)事件，如火災、地震、野外遇險等情況時，竭力實施救助。對于違規(guī)驢友的救援，作為公共利益代表的政府有義務且有能力全力實施救援，保障公民的人身、財產(chǎn)安全。但公共資源的有限性和稀缺性，對于違規(guī)驢友的營救費用長期由公共財政負擔救援費用必然會引起納稅人的不滿。同時驢友違規(guī)探險的成本太低，不需要承擔任何的成本，這使得驢友的違規(guī)旅游行為處于零成本狀態(tài)，反過來助長了驢友的違規(guī)探險行為?，F(xiàn)今的法律法規(guī)并未對違規(guī)驢友承擔救援費用有所規(guī)定，國家是否可以對違規(guī)“驢友”課以行政處罰呢？此次長灘自然保護區(qū)對相關(guān)部門對兩位領(lǐng)隊各處以1500元罰款，對其他隊員各處以1000元罰款的行政處罰于法有據(jù)，處罰依據(jù)是《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》第二十七條“禁止任何人進入自然保護區(qū)的核心區(qū)”的規(guī)定，以及第三十四條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的單位和個人，由自然保護區(qū)管理機構(gòu)責令其改正，并可以根據(jù)不同情節(jié)處以100元以上5000元以下的罰款：未經(jīng)批準進入自然保護區(qū)或者在自然保護區(qū)內(nèi)不服從管理機構(gòu)管理的”。從處罰援用的條例來看，也并非是專門的戶外運動管理條例，這也再次證明我國戶外運動及救援專項法律法規(guī)的缺失。

（二）自治團體、景區(qū)的救援

通常的救援行為都不僅是單獨的國家救援，還需要結(jié)合自治團體的專業(yè)性以及當?shù)鼐皡^(qū)對地形、氣候的了解才能提高救助行為的實效。但是，由于自治團體以及景區(qū)并非國家機關(guān)，沒有施以救助的義務，那么，由這些主體所實施的救助行為，“驢友”是否需要支付對價？當“驢友”規(guī)范進行戶外運動時，由于不可抗力、自然災害等超越自身預測及控制能力的免責事由而遭遇危險時，自治團體本著人道主義精神實施救助行為，而景區(qū)也因當事人購買門票而與游客形成一個旅游合同關(guān)系，依據(jù)該合同，景區(qū)管理機構(gòu)負有保障當事人人身安全之義務。但是實踐中，驢友遇難往往是由于驢友自身違規(guī)進行登山探險等戶外運動，比如這次的“廣西長灘河事件”，按照旅游合同關(guān)系的規(guī)定，景區(qū)對于此類違規(guī)探險行為的救援并不包含其中。遇難之后，由親屬求救于自治團體、景區(qū)相關(guān)機構(gòu)，按照《合同法》第十四條、第二十一條及第二十五條的規(guī)定，可視為發(fā)出了定型化契約條款的要約，自治團體、景區(qū)在實踐中接收求救信號應當被視為對該項要約做出承諾，雙方由于意思表示一致而致契約成立，當事人雙方便應受該救助契約的約束。自治團體、景區(qū)按契約要求合理盡職地實施了救助行為，依民法的公平原則要求，獲救主體需要支付相應對價以彌補自治團體、景區(qū)實施救援行為而引起的一些損耗。

二、國外戶外救援體制及經(jīng)驗

在戶外探險運動高度發(fā)展的美國，應對戶外險情也有一套完善的救援機制。針對不同的情形有著不同的救援制度。遇險驢友是否需要為救援行動買單，要看其是否違反景區(qū)規(guī)定，如是意外情形，救援行動則由政府買單；如果是驢友因自己的魯莽行為，疏忽和故意侵權(quán)行為導致在戶外遇險，則由驢友自行承擔救援費用?，F(xiàn)已有八個州通過可對求救者收費的法律規(guī)定，如果擅闖保護區(qū)，則需要驢友自掏腰包。

在歐洲許多國家，分擔救援成本的主要是保險公司。買保險是多數(shù)戶外運動者想到的轉(zhuǎn)嫁風險和責任的方法。國外的保險公司對爬山、滑雪、水上和空中等高風險運動設有“特種保險”。一旦遇到險情需要救援，最后可由保險公司承擔救援費用。除此之外，歐美國家也有不同形式的救援組織。對自主探險的公共救援，歐美國家除政府的救援組織外，同時也有民間的救援組織和志愿團體。這些團體往往由戶外運動愛好者和熱心的社會人士自發(fā)組成。資金來源也是多方面的，有戶外運動許可證中的部分費用，有社會贊助，有政府撥款，還有保險等。1950年成立的美國救援協(xié)會為全國性組織，各州都有它的分會，各州的分會均設有多個救援中心，救援協(xié)會是社會保障體系的一部分，因而享有諸多優(yōu)惠政策：救援協(xié)會和救援中心的辦公地點由政府提供，救援協(xié)會購置車輛、器材等享受免稅；救援志愿者所就職的部門須無條件支持并不扣薪水。日本、韓國的救援組織被稱為“山難對策委員會”。但是由于日本、韓國境內(nèi)少有高山，救援工作更多的是面向旅游區(qū)域和戶外活動者，要求出入旅游山區(qū)的人登記，以便發(fā)生意外事件能及時營救。

三、戶外救援法律制度的規(guī)范

戶外運動體現(xiàn)都市人返璞歸真、回歸自然的特征，作為一種新型社會活動，可適用的法律法規(guī)不夠明確，《突發(fā)事件應對法》、《國家自然災害救助應急預案》、《旅游突發(fā)公共事件應急預案》等等法律法規(guī)都無法準確適用于戶外運動救援中。從歷年發(fā)生的驢友遇難事件來看，建立健全一套科學的、系統(tǒng)的戶外救援法律制度，已成為促進戶外運動良性開展的當務之急。

（一）自律機制——戶外活動隊伍自身形成自律意識

戶外活動要得到真正發(fā)展，核心要素還是要戶外活動隊伍自身形成自律意識，行業(yè)規(guī)范登山隊伍自身形成自律意識，自覺意識到戶外活動不僅關(guān)乎自身，更是一個社會行為，關(guān)乎到社會的行政管理、景區(qū)的自然環(huán)境，一旦發(fā)生危險還需要動員社會多方主體進行救助等。因此，在進行戶外探險前，驢友要詳細了解線路相關(guān)情況，撰寫意外事件應急預案和后備方案，配備戶外運動安全器材、通訊、醫(yī)療等基本裝備。在戶外探險中，驢友不能隨性而為，要遵守景區(qū)規(guī)范、服從景區(qū)管理。

（二）他律機制——完善戶外救援法律制度

在2003年，我國就施行了《國內(nèi)登山管理辦法》，并于2007年頒布了《旅游資源保護暫行辦法》。但迄今為止，還沒有一部具有針對性的戶外活動及戶外救援機制的管理辦法。戶外活動及戶外救援牽涉部門眾多，如何完善規(guī)范要盡早明確。對于戶外救援的立法，筆者建議至少明確下列主要條款：

1.建立特殊有償救援機制。

雖說利用公共資源對人民群眾生命、財產(chǎn)進行救援是政府的責任和義務。驢友享有旅游的權(quán)利，政府應當保障旅游者的人身權(quán)利。驢友在法律所允許的旅游區(qū)域內(nèi)實施探險活動，遇險原因系意外因素，如臺風、泥石流等自然災害以及其他不可預知的人為因素，政府應當對遇險者實施無償救助。追求權(quán)利自由是法的價值之一，但權(quán)利的行使應當有邊界［2］。明知會發(fā)生危險或具有違反法律禁止性規(guī)定的主觀故意，驢友仍然按照既定時間前往既定地點實施探險活動，因其已經(jīng)具有承擔危險的心理預期，其應當盡到規(guī)避風險的注意義務。所以，那些自找風險者應當對其遇險救援費用予以分擔，而不能讓所有納稅人為自找風險者的遇險救援費用全部買單。在戶外運動發(fā)展較早的歐美等國，經(jīng)過幾十年的完善，基本形成了一套完整的野外有償救援體系——戶外救援以盈利性的救援公司為主，由救援公司最近的救援點實施就地救援，出動直升機或救護車，費用由保險公司承擔。如若沒有買保險，費用則由自己承擔。

在我國，事實上早在2014年5月新疆推出《關(guān)于加強戶外運動安全管理的通告》規(guī)定，山友們遇到各種危險的山難事故接受救援時，將承擔相應救助費用，政府將不再全額買單。2014年10月，甘孜州亞丁國家級自然保護區(qū)管理局就出臺對游客非法穿越保護區(qū)后執(zhí)行有償救援制度，即凡是涉及非法登山、穿越等戶外活動，若未按規(guī)定線路、區(qū)域旅游，私自進入未開發(fā)區(qū)域而發(fā)生事故的人員，執(zhí)行有償救援制度，先付錢再救援，最低1.5萬元起。此規(guī)定后，海螺溝景區(qū)明確表示準備在2016年開始實施有償救援機制。甘孜州體育局登山協(xié)會也明確規(guī)定，在甘孜州境內(nèi)，只要是違規(guī)穿越、攀登者等發(fā)生被困情況并要求州登山協(xié)會救援者，都會實施有償救援。這一制度從有償搜救對象而言針對的是非法、違規(guī)穿越的游客，如遇特殊情況可以免費救援，與輿論擔憂的人道主義救援是可以并存的。若是出于這種情況，在依據(jù)景區(qū)區(qū)域、以往搜救成本等綜合考慮，實行有償搜救，也未嘗不可。在此規(guī)定出臺以前，亞丁景區(qū)違規(guī)穿越亞丁景區(qū)“遭遇危險”的報警救援平均每年50余起，產(chǎn)生的搜救費用每年超百萬元。而規(guī)定出臺至今一年，共有7人向景區(qū)告知需要救援，2人支付了費用并被成功救援，4人聽說要付費后予以拒絕，并采取了其他方式下山，剩下1人，就是今年國慶失蹤的小雪。直接而言，確實起到了減少公共資源的浪費的效果，但亞丁景區(qū)這一有償救援制度存在著兩點缺陷：其一，沒有進行聽證。缺少了聽證環(huán)節(jié)，大眾對景區(qū)的收費標準不能明確，其合理性也會遭到質(zhì)疑。其二，景區(qū)要求先付款再救援，生命永遠站在第一位，若是因為救援款項沒有到位而使得救援延遲，以至于造成嚴重后果，那景區(qū)是否需要對游客的生命安全承擔責任呢。因此，在參照其他國家出臺類似的有償救援機制時，需要充分考慮國情和實際操作情況。筆者建議，建立特殊有償救援機制，所謂特殊是指收費對象專指涉及非法登山、穿越等戶外活動，若未按規(guī)定線路、區(qū)域旅游，私自進入未開發(fā)區(qū)域而發(fā)生事故的人員，如果是通過購票等正常渠道進入景區(qū)，遭受突發(fā)的自然災害或身體疾病原因而需要搜救的人員除外。除確立搜救對象外，搜救主體應當為國家及地方各級旅游局和事發(fā)景區(qū)及專業(yè)搜救人士組成的專項救援小組；在收費標準上，需要對各項收費標準進行公開聽證，聽取社會各界人士的意見；對于費用繳納的時間可以進行規(guī)定，可在救援開始后一周內(nèi)繳納費用，而并非一定要求先付款再救援。

2.完善違規(guī)探險的處罰機制。

雖然戶外探險運動是一項有益身心、值得推廣的體育休閑活動，但近年來由于違反景區(qū)管理規(guī)定而頻繁發(fā)生的驢友野外遇險的情況不得不引起社會的重視。驢友違規(guī)探險置自身于危險的境地，一方面需要耗費大量的公共資源進行施救，另一方面，需要對驢友的違規(guī)行為進行懲罰，以示警醒。在美國，政府政府可以吊銷驢友的駕駛證或者其他政府頒發(fā)的證照以示警戒。所以我國現(xiàn)階段毋須驢友自身承擔相應的救援費用，但是課以適當?shù)男姓幜P對于達到教育及懲罰目的是必須的。正如此次廣西事件，處罰依據(jù)是《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》，尚未有專門的戶外運動專項法律進行規(guī)制。同時除了個人外，對于登山團隊來說，財產(chǎn)罰應該涉及到參與團隊的每一個主體，讓主體間相互牽制；對于團隊的負責人及其成員不僅要課以財產(chǎn)罰，還應視違規(guī)的程度相應縮減或取消登山資質(zhì)；同時，由于違規(guī)登山者在登山過程中可能對野外環(huán)境造成一定破壞，在處罰機制中可以吸納社會服務這一特定機制，讓其自身參與到被破壞環(huán)境的恢復中。

3.建立戶外保險系統(tǒng)。

戶外運動意外保險，是指在戶外運動愛好者組織活動時，為保護參與者利益，向保險公司支付保險費，一旦參與者在活動過程中發(fā)生意外事故，按合同約定由承包保險公司向參與者支付保險金的保險行為［3］。目前絕大部分戶外運動者處于無保險或無有效保險的狀態(tài)，這實際上大大影響了戶外運動的健康發(fā)展。戶外運動專項險的推出不僅是對戶外運動者個人人身安全的保障，對戶外運動的規(guī)范化、合理化發(fā)展有著極其重要的推動作用。保險公司可根據(jù)現(xiàn)有的實際情況，要大力發(fā)展新興的、特種的戶外運動保險。在其開發(fā)推廣過程中加強戶外運動與保險的合作，要開發(fā)相關(guān)的特種保險產(chǎn)品，提前做好風險管控工作。保險公司還根據(jù)出行人員的人數(shù)、戶外運動項目的風險程度等，為出行團體設計不同保費、不同保險金額的險種。當前已有一些保險公司推出的“登山戶外運動專項保險”，專門針對戶外運動的保險產(chǎn)品，不僅承保意外傷害及其醫(yī)療費用和救援費用，而且還承保登山中的高原病和凍傷。同時，政府應積極宣傳戶外保險制度以期驢友能夠形成一種保險意識，避免僥幸心理，提升保險消費觀、加深對保險的認識與理解。在出外探險之前自覺購買符合人數(shù)、行程的相應險種，使意外發(fā)生時由保險機構(gòu)承擔相應的救援費用。

四、結(jié)語

戶外運動是一項與大自然親密接觸的新興運動。大自然在帶給我們快樂和健康的同時，也充滿了各種各樣不確定因素，戶外運動絕不等于冒險和探險，必須保證戶外運動的安全。驢友在廣西涉險并非個別現(xiàn)象，面對不斷見諸報端的戶外驢友涉險甚至遇難的事件，相關(guān)立法、行政機關(guān)應予以高度重視。筆者認為，應盡快出臺相關(guān)法律法規(guī)，對違反自然保護區(qū)條例的探險活動的管理部門、備案流程、救助主體、救助程序、責任主體、救援費用承擔及分擔比例等問題予以明確，尤其是要細化遇險者自擔救援費用的情形及責任比例，進而警示探險者謹慎選擇探險項目。加強戶外運動的行業(yè)規(guī)范和法律法規(guī)的制定，對于保障戶外運動愛好者安全，推動戶外運動的蓬勃發(fā)展有著重要的作用。

參考文獻：

［1］郭春明.緊急狀態(tài)法律制度研究［M］.北京:中國檢察出版社，2004.133.

［2］殷嘯虎.憲法學［M］.上海：上海人民出版社，2003.133.

［3］齊震.論我國戶外運動安全保障體系的構(gòu)建［J］.管理觀察，2009，（2）：191.

［中圖分類號］D923

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）01-0105-04

［收稿日期］2015-11-02

［作者簡介］唐燁（1992—），女，四川宜賓人，四川大學法學院民商法學碩士研究生，研究方向為民法。