徐宜可

(河南理工大學(xué)文法學(xué)院，焦作 454000)

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·熱點(diǎn)問(wèn)題·

焦作市農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的土地發(fā)展權(quán)配置研究*

徐宜可

(河南理工大學(xué)文法學(xué)院，焦作 454000)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是優(yōu)化土地資源配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)發(fā)展，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力的主要途徑，同時(shí)也是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要手段。文章主要針對(duì)河南省焦作市現(xiàn)階段農(nóng)地流轉(zhuǎn)中土地發(fā)展權(quán)合理配置進(jìn)行簡(jiǎn)要實(shí)證分析，在闡述農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上探討焦作市農(nóng)地流轉(zhuǎn)中土地發(fā)展權(quán)配置問(wèn)題及主要流轉(zhuǎn)形式，通過(guò)調(diào)查等方式發(fā)現(xiàn)目前焦作市農(nóng)地流轉(zhuǎn)中土地發(fā)展權(quán)配置存在較大問(wèn)題，如土地發(fā)展權(quán)主體不明確，缺乏法律體系保護(hù)、土地流轉(zhuǎn)行為操作不規(guī)范、土地使用權(quán)主體間產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清楚、缺乏土地產(chǎn)權(quán)價(jià)格體系等，并針對(duì)焦作市農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的土地發(fā)展權(quán)配置問(wèn)題提出完善法律制度，明確流轉(zhuǎn)土地發(fā)展權(quán)收益； 健全土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制，保障農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)； 以總量、結(jié)構(gòu)、區(qū)域、時(shí)序配置實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)配置公平性等建議，以促進(jìn)焦作市農(nóng)地流轉(zhuǎn)公平、公正地開(kāi)展，為今后焦作市農(nóng)地發(fā)展提供理論參考。

農(nóng)地流轉(zhuǎn) 土地發(fā)展權(quán) 資源配置 焦作

0 引言

焦作市位于豫北平原與太行山脈的交接地帶，全市土地總面積4071km2，南部為緩坡平原，北部為丘陵崗地，由于該市地貌類型多樣，造就了多種土壤類型，包括潮土、褐土、棕壤等，并且氣候?qū)倥瘻貛Т箨懶园霛駶?rùn)季風(fēng)氣候，雨熱同期，光熱充足，因此該市的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件非常優(yōu)越。焦作市土地流轉(zhuǎn)始于20世紀(jì)90年代中期，由于第二、三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工提供了較多的就業(yè)機(jī)會(huì)，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力不斷轉(zhuǎn)至城市，便出現(xiàn)了農(nóng)民之間的自發(fā)性農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象[1]。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是指將農(nóng)村家庭承包的土地保留承包權(quán)，將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟(jì)組織的行為。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)可以開(kāi)展現(xiàn)代化、規(guī)?；?、集約化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。農(nóng)地是農(nóng)民賴以生存的基本物質(zhì)資源，農(nóng)民相關(guān)的一切活動(dòng)都在土地上進(jìn)行。目前，隨著社會(huì)科技的不斷發(fā)展進(jìn)步，農(nóng)地的可持續(xù)發(fā)展利用需要同時(shí)滿足當(dāng)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)地利用的需求[2]。

土地發(fā)展權(quán)制度起源于英、美等國(guó)家，它是通過(guò)改變土地現(xiàn)狀用途與利用強(qiáng)度的方式對(duì)土地進(jìn)行再發(fā)展的具有可獨(dú)立支配性的財(cái)產(chǎn)權(quán)[3]。國(guó)外對(duì)流轉(zhuǎn)土地中的發(fā)展權(quán)主要是是集中在對(duì)農(nóng)地、古跡、空間和環(huán)境敏感地帶等進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制，以達(dá)到利用土地形成巨大利益為主要目的。我國(guó)在土地發(fā)展權(quán)的研究中起步較晚，并且沒(méi)有形成綜合研究體系，但部分學(xué)者對(duì)我國(guó)的土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行了探索研究，例如胡蘭玲對(duì)土地利用再發(fā)展權(quán)利的縱深方向進(jìn)行了探討，并對(duì)土地使用的建筑權(quán)和開(kāi)發(fā)權(quán)進(jìn)行了研究。[4]李世平等人對(duì)土地所有權(quán)對(duì)土地分配權(quán)的重要性進(jìn)行了研究。[5]林元興重新定義土地發(fā)展權(quán)是土地上興建建筑改良物的權(quán)利。[6]從以往學(xué)者對(duì)土地發(fā)展權(quán)的研究中可以看出，土地發(fā)展權(quán)實(shí)際上就是一種物權(quán)，主要是將土地進(jìn)行再利用，以較好的用途和和合理的配置使土地具有更高的利用價(jià)值，并產(chǎn)生更高的經(jīng)濟(jì)效益，并從中獲得土地收益的財(cái)產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)效益。我國(guó)為實(shí)現(xiàn)土地使用的最大利益，通常政府在土地規(guī)劃引導(dǎo)的作用下，通過(guò)建立市場(chǎng)機(jī)制和土地發(fā)展權(quán)交易市場(chǎng)，鼓勵(lì)發(fā)展地區(qū)的土地進(jìn)行使用目標(biāo)和控制限制發(fā)展地區(qū)土地用途轉(zhuǎn)，形成可流轉(zhuǎn)的土地發(fā)展權(quán)。目前，我國(guó)農(nóng)村土地問(wèn)題主要表現(xiàn)在穩(wěn)定地權(quán)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)、土地征用等方面，因此，如何合理配置農(nóng)地流轉(zhuǎn)中土地發(fā)展權(quán)，對(duì)進(jìn)一步創(chuàng)新農(nóng)村土地制度、推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 焦作市農(nóng)地流轉(zhuǎn)中土地發(fā)展權(quán)配置情況概述

1.1 焦作市農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代中期，河南省焦作市土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象開(kāi)始出現(xiàn)，并且隨著大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，為農(nóng)民提供了較多的就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)民進(jìn)入城市，形成民工潮流，多數(shù)農(nóng)村土地承包者為提高生活質(zhì)量選擇外出務(wù)工、經(jīng)商等，為避免土地荒廢，農(nóng)民之間自發(fā)形成土地流轉(zhuǎn)，此時(shí)焦作市土地流轉(zhuǎn)也進(jìn)入高潮發(fā)展階段[7]。當(dāng)?shù)卣疄榱舜龠M(jìn)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展，開(kāi)展了因地制宜、規(guī)范化、規(guī)?；囊龑?dǎo)，促使焦作市土地流轉(zhuǎn)逐漸形成“西萬(wàn)模式”流轉(zhuǎn)模式。焦作市共有1827個(gè)行政村，農(nóng)業(yè)總?cè)丝诟哌_(dá)241.9萬(wàn)人，耕地面積為18.19萬(wàn)hm2，其中僅家庭承包經(jīng)營(yíng)面積就達(dá)到16.33萬(wàn)hm2，土地流轉(zhuǎn)和承包用戶占家庭承包總數(shù)的6.9%。在土地流轉(zhuǎn)的方向上，多數(shù)土地流轉(zhuǎn)至農(nóng)戶中，部分土地流轉(zhuǎn)至種植大戶、農(nóng)投企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等，形成規(guī)模性的經(jīng)營(yíng)土地面積僅占少數(shù)。流轉(zhuǎn)土地中，多數(shù)種植糧食、蔬菜、中藥材、林果和畜牧養(yǎng)殖等[8]，且流轉(zhuǎn)土地主的期限主要為5年以下，市內(nèi)縣與縣之間收益、經(jīng)營(yíng)模式之間效益存在明顯差異性，規(guī)模性經(jīng)營(yíng)模式效益顯著，但流轉(zhuǎn)到農(nóng)戶中的土地產(chǎn)出效益不明顯，而流轉(zhuǎn)到合作社中的土地產(chǎn)出效益較高[9]。

1.2 焦作市農(nóng)地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)主要形式

土地流轉(zhuǎn)包括所有權(quán)流轉(zhuǎn)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)，焦作市土地流轉(zhuǎn)形式主要有轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓和股份合作等多種形式，其中轉(zhuǎn)包和出租為主要流轉(zhuǎn)形式[10]。

1.2.1 轉(zhuǎn)包

轉(zhuǎn)包是指土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)。轉(zhuǎn)包形式能有效促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，減少土地荒廢，擴(kuò)大農(nóng)戶土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是現(xiàn)階段農(nóng)村主要土地流轉(zhuǎn)形式。但該種形式具有流轉(zhuǎn)范圍小、市場(chǎng)化程度低等缺點(diǎn)。焦作市農(nóng)村轉(zhuǎn)包土地占總流轉(zhuǎn)量53.4%。

1.2.2 出租

出租是將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給單位或個(gè)人，是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要方式。出租土地能有效擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)范圍，推動(dòng)非農(nóng)資金發(fā)展，引入科學(xué)技術(shù)和信息技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)水平。焦作市農(nóng)村出租土地占總流轉(zhuǎn)量36.9%。

1.2.3 互換

互換土地流轉(zhuǎn)模式是土地流轉(zhuǎn)發(fā)展初期的主要形式，主要是通過(guò)交換承包者和同一集體經(jīng)濟(jì)組織承包地塊實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。焦作市農(nóng)村互換土地占總流轉(zhuǎn)量3.6%。

1.2.4 轉(zhuǎn)讓

轉(zhuǎn)讓是終止原土地承包關(guān)系，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶，轉(zhuǎn)讓土地形式市場(chǎng)化程度低，是以流轉(zhuǎn)雙方不考慮市場(chǎng)和價(jià)格為基礎(chǔ)進(jìn)行的。焦作市農(nóng)村轉(zhuǎn)讓土地占總流轉(zhuǎn)量1.5%。

1.2.5 股份合作

股份合作是將承包方的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股權(quán)，形成土地股份合作社。該種形式能加強(qiáng)承包農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)收益和土地產(chǎn)出收益。但是這種形式在我國(guó)處于初步探索階段，還沒(méi)有形成成熟的體系和規(guī)模，因此使用的數(shù)量較少，焦作市采用股份合作形式流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量?jī)H占總流轉(zhuǎn)數(shù)量的0.7%。

1.2.6 退包

退包是轉(zhuǎn)讓中的特殊情況，主要是農(nóng)戶自愿放棄土地流轉(zhuǎn)中的發(fā)展權(quán)，并且沒(méi)有第三者承接，將由集體對(duì)土地的發(fā)展權(quán)進(jìn)行重新配置和發(fā)包，終止原土地承包關(guān)系，但是土地所得的經(jīng)濟(jì)效益歸集體所有。

1.2.7 委托代種

農(nóng)戶將承包的部分土地委托給他人代種，但是不改變?cè)械母N土地承包關(guān)系，這樣農(nóng)戶能在暫時(shí)無(wú)耕作能力的情況下隨時(shí)收回土地的發(fā)展處置權(quán)

1.2.8 農(nóng)村專業(yè)合作組織

河南省焦作市土地流轉(zhuǎn)中主要是以農(nóng)機(jī)合作社、村級(jí)集體、龍頭企業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展[11]，土地發(fā)展的配置權(quán)也主要以村級(jí)集體通過(guò)建立合作社、農(nóng)業(yè)公司等形式引導(dǎo)村民流轉(zhuǎn)土地，促進(jìn)高效農(nóng)業(yè)發(fā)展。能人大戶通過(guò)組建合作社，促進(jìn)農(nóng)戶土地生產(chǎn)、供給、營(yíng)銷等經(jīng)營(yíng)管理的一體化，龍頭企業(yè)則租用農(nóng)民成片土地，供給農(nóng)民租金，避免田地閑置。焦作市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)也是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的主要力量之一，它能有效提升耕地面積，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)收益。

焦作市全市面積為4071km2，主要以潮土、褐土、棕壤等多種土型為主，并且氣候溫和，全年降水量充沛，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件優(yōu)越。焦作市的有效農(nóng)地灌溉面積為15.616萬(wàn)hm2，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展近年來(lái)得到快速的發(fā)展。焦作市農(nóng)村農(nóng)民主要以農(nóng)業(yè)為主，土地主要以集體征收的形式被征收，征收的土地部分用于繼續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展，部分土地用于興建工業(yè)園區(qū)。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，部分農(nóng)戶選擇外出打工，將自家的農(nóng)地流轉(zhuǎn)給別人種植，或自家耕種。經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，集體征收土地對(duì)農(nóng)戶的影響較大，并且在土地流轉(zhuǎn)和征收中的補(bǔ)償方式、征收程序、救濟(jì)途徑等都出現(xiàn)了一定的問(wèn)題，通過(guò)調(diào)查結(jié)果分析，焦作市農(nóng)地流轉(zhuǎn)中土地發(fā)展權(quán)配置中也存在大量的問(wèn)題。

2 焦作市農(nóng)地流轉(zhuǎn)中土地發(fā)展權(quán)配置存在的主要問(wèn)題

2.1 土地發(fā)展權(quán)主體不明確，缺乏法律保護(hù)

目前我國(guó)農(nóng)地發(fā)展權(quán)都存在這一類問(wèn)題，在土地發(fā)展歸屬問(wèn)題中存在較大的歧義，部分人認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)應(yīng)該歸國(guó)家所有，但是部分人認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)和土地空間權(quán)是獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此在國(guó)家以集體征收方式下征收農(nóng)地，并且進(jìn)行土地發(fā)展權(quán)配置時(shí)存在大量的矛盾。焦作市各級(jí)政府在對(duì)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行控制和配置的過(guò)程中，無(wú)法較好的解決農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)收益，造成政府和農(nóng)戶矛盾激化，并且發(fā)生城市郊區(qū)農(nóng)村集體對(duì)其所有用的建設(shè)用地進(jìn)行自發(fā)的隱形流轉(zhuǎn)，但是這種自發(fā)的流轉(zhuǎn)形式并沒(méi)有收到法律的保障，無(wú)論是對(duì)土地?fù)碛姓哌€是使用者都會(huì)面臨較大的政策風(fēng)險(xiǎn)，造成土地流轉(zhuǎn)的不合理性配置。

2.2 等級(jí)分配不妥當(dāng)

由于焦作市農(nóng)用地集體土地的權(quán)利主體不明確，因此在配置農(nóng)用地的發(fā)展權(quán)過(guò)程中，存在一定的弊端。首先在配置過(guò)程中主要以農(nóng)用地的面積為配置主要參考，或者僅僅以土地的等級(jí)質(zhì)量等為配置參考條件，以農(nóng)地面積為配置參考忽略了農(nóng)地本身的質(zhì)量差異造成了后期建設(shè)用地的成本差異，以土地質(zhì)量等級(jí)作為配置參考條件造成實(shí)體發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的時(shí)間不同，無(wú)法對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中可能產(chǎn)生的潛在價(jià)值進(jìn)行綜合評(píng)估。例如城郊地區(qū)的土地可能因?yàn)槌鞘械陌l(fā)展很快被征收為建設(shè)用地，以后使用其土地時(shí)就必須購(gòu)買發(fā)展權(quán)，但是由于郊區(qū)遠(yuǎn)地?zé)o法快速實(shí)現(xiàn)征收，因此其發(fā)展權(quán)也不能快速實(shí)現(xiàn)，由此而造成的不同劃分時(shí)段不同的土地發(fā)展權(quán)分配具有不公平的性質(zhì)。

2.3 土地流轉(zhuǎn)行為操作不規(guī)范

現(xiàn)階段由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制不健全，焦作市農(nóng)民通常選擇私下方式進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)。私下農(nóng)地流轉(zhuǎn)多以口頭協(xié)議方式達(dá)成交易，不存在書(shū)面協(xié)議簽訂?？陬^形成的協(xié)議穩(wěn)定性差，權(quán)利義務(wù)不對(duì)等，造成農(nóng)民權(quán)益被侵害。雖有部分雙方簽訂了合同，但合同內(nèi)容是雙方自行草擬，不符合規(guī)范要求，雙方合法權(quán)益仍然無(wú)法得到法律保護(hù)，并且在管理中也存在一定隱患，容易引起生產(chǎn)糾紛。

在土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制中同樣存在市場(chǎng)化中介服務(wù)組織未建立、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)未形成、流轉(zhuǎn)信息渠道不通暢、土地評(píng)價(jià)缺乏依據(jù)、土地流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制未形成、無(wú)相關(guān)政策措施等大量的問(wèn)題有待解決。同時(shí)由鄉(xiāng)村兩級(jí)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)引導(dǎo)和服務(wù)不到位，造成農(nóng)民沒(méi)有形成有效管理，相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服站對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的管理和監(jiān)督不到位，流轉(zhuǎn)中心工作與農(nóng)戶間有間隙，沒(méi)有形成有效對(duì)接，并且在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中造成大量土地資源浪費(fèi)，土地資源得不到優(yōu)化配置，更有甚者利用土地流轉(zhuǎn)制度和監(jiān)督機(jī)制的不完善投機(jī)取巧變更土地用途。

2.4 土地使用權(quán)主體間產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清楚

土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的清晰性是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，同時(shí)也是市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)。清晰的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系能有效促進(jìn)土地轉(zhuǎn)流健康運(yùn)行和發(fā)展，目前焦作市農(nóng)村普遍存在土地使用權(quán)主體間關(guān)系不清楚，嚴(yán)重阻礙當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)和土地市場(chǎng)的發(fā)展。

我國(guó)明文規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體財(cái)產(chǎn)，其中集體包含村集體、集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體等，到底是哪種集體組織，相關(guān)法律并沒(méi)有標(biāo)明，同時(shí)相關(guān)的土地占有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等土地產(chǎn)權(quán)都缺乏清晰的解釋，更沒(méi)有形成規(guī)范。因此農(nóng)戶在私下進(jìn)行土地轉(zhuǎn)流過(guò)程中沒(méi)有清晰的認(rèn)識(shí)到土地使用者的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和土地使用者與所有者之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，造成大量流轉(zhuǎn)土地失去有效的監(jiān)督和利用，致使土地形成粗放經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，造成土地資源的浪費(fèi)和集體資產(chǎn)的流失。

2.5 缺乏土地產(chǎn)權(quán)價(jià)格體系

目前人們對(duì)土地認(rèn)識(shí)存在一定的誤區(qū)，認(rèn)為土地不是勞動(dòng)產(chǎn)品，因而沒(méi)有使用價(jià)值，同時(shí)土地的流動(dòng)造成人們?nèi)狈ν恋匾彩且环N商品的觀念形成，現(xiàn)階段農(nóng)村缺乏科學(xué)合理的土地價(jià)格評(píng)估體系，相關(guān)的土地定級(jí)估價(jià)工作也難以展開(kāi)，土地的價(jià)格是由人們的主觀性和隨意性所決定的，并且這樣形成土地價(jià)格是單一的使用價(jià)格，無(wú)法滿足雙層經(jīng)營(yíng)體制下土地流轉(zhuǎn)需求，阻礙了土地承包使用權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)價(jià)格體系的建立，可能影響后期土地大規(guī)模的流轉(zhuǎn)。

3 如何保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)中土地發(fā)展權(quán)的合理配置

3.1 完善法律制度，明確流轉(zhuǎn)土地發(fā)展權(quán)收益

目前我國(guó)相關(guān)法律中缺乏有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展權(quán)收益制度，因此在土地流轉(zhuǎn)中存在大量的隱患，影響了社會(huì)的穩(wěn)定和農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，亟需建立完善的法律制度，確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)土地發(fā)展權(quán)收益。

3.1.1 在集體土地征收補(bǔ)償款中確認(rèn)土地發(fā)展權(quán)收益

焦作市土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，首先需以土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化為基本原則，建立相關(guān)的公共財(cái)產(chǎn)和預(yù)算制度，確保農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)收益的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)也利用土地發(fā)展收益的再分配制度為沒(méi)有征地的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的公平合理配置。其次在法律制度中應(yīng)明確土地發(fā)展權(quán)收益歸屬和土地補(bǔ)償費(fèi)用的分配比例，有效的保證農(nóng)民在農(nóng)地轉(zhuǎn)流中享有土地發(fā)展權(quán)收益，并對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)用提供了安全的保障。

3.1.2 明確農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)益

目前我國(guó)對(duì)集體流轉(zhuǎn)用地建設(shè)規(guī)定禁止直接入市，因此焦作市農(nóng)村集體無(wú)法享有集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)益，雖然實(shí)際流轉(zhuǎn)中對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地有所補(bǔ)償，但補(bǔ)償?shù)姆绞捷^為簡(jiǎn)單，無(wú)法滿足農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)益要求，因此建立相關(guān)法律制度確保農(nóng)村集體建設(shè)用地能在城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)，為焦作集體土地發(fā)展權(quán)益提供可靠保障。

3.1.3 以市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)制定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)歷年來(lái)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以年產(chǎn)值倍數(shù)法進(jìn)行制定的，但通過(guò)該方法農(nóng)民獲得補(bǔ)償較少，不利于焦作農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展，因此在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)或征收過(guò)程中，要以市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)，制定新的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。確定土地市場(chǎng)價(jià)值前需明確區(qū)分土地的益用性和經(jīng)營(yíng)性，根據(jù)不同的用途考慮土地市場(chǎng)價(jià)值。

3.2 健全土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制，保障農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)

首先，保證焦作市農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行，需制定相關(guān)的規(guī)章制度，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn)提供良好的保障，同時(shí)保障該市農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)。在進(jìn)行規(guī)?；鬓D(zhuǎn)中要簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，并且實(shí)行登記制度，建立完善的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。其次，焦作市政府建立相關(guān)土地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)實(shí)行監(jiān)督，對(duì)縣鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)管理中心的管理狀況實(shí)施監(jiān)督，避免形式化流轉(zhuǎn)中形式化出現(xiàn)。建農(nóng)民信箱平臺(tái)，鼓勵(lì)農(nóng)民開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)供求等級(jí)、信息發(fā)布、土地評(píng)估等工作，再者，應(yīng)大力扶持村級(jí)土地流轉(zhuǎn)合作社，充分利用換地，實(shí)現(xiàn)規(guī)模性種植或通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)劑實(shí)現(xiàn)土地的再利用，促進(jìn)該市土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的秩序化和規(guī)范化，為農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)提供可靠保障，實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)公平、公正配置。

3.3 以總量、結(jié)構(gòu)、區(qū)域、時(shí)序配置實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)配置公平性

3.3.1 土地發(fā)展權(quán)總量配置

土地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中其發(fā)展權(quán)歸屬國(guó)家所有，由國(guó)家各級(jí)政府統(tǒng)一配置土地發(fā)展權(quán)總量，并對(duì)本區(qū)域內(nèi)的土地發(fā)展權(quán)總量有再分配權(quán)利。因?yàn)閲?guó)家確定流轉(zhuǎn)中土地發(fā)展權(quán)總量是以國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、工業(yè)化發(fā)展階段、城市發(fā)展水平和生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)等方面為基礎(chǔ)，國(guó)家宏觀調(diào)控能滿足土地發(fā)展權(quán)的總量要求。同時(shí)采用國(guó)家和省級(jí)政府配置土地發(fā)展權(quán)具有戰(zhàn)略性的特點(diǎn)，可促進(jìn)土地的開(kāi)發(fā)利用和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。焦作市土地總面積為40.01萬(wàn)hm2，農(nóng)用地占26.95萬(wàn)hm2，建設(shè)用地占6.60萬(wàn)hm2，其他土地6.46萬(wàn)hm2，農(nóng)用地中其中48.17%的為耕地面積， 2.40%為園地面積，林地面積占12.37%，牧草地占4.2%，建設(shè)用地中城鄉(xiāng)建設(shè)面積為5.53萬(wàn)hm2，交通交通水利面積為0.85萬(wàn)hm2，其他建設(shè)用地為0.22萬(wàn)hm2。焦作市利用該市土地類型和分布規(guī)律，將其分為北山、中川、南灘等3個(gè)部分，并充分利用上述3個(gè)部分土地的地貌特點(diǎn)，對(duì)土地發(fā)展進(jìn)行了總量配置。

3.3.2 土地發(fā)展權(quán)結(jié)構(gòu)配置

設(shè)置土地發(fā)展權(quán)的最主要目的是保護(hù)農(nóng)用地、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保護(hù)城市空間等。利用發(fā)展所得成本設(shè)置土地發(fā)展權(quán)能有效的控制建設(shè)用地總量。流轉(zhuǎn)中每一塊土地都有一定的土地發(fā)展權(quán)，土地的發(fā)展權(quán)和價(jià)值由改地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位所決定的。焦作市農(nóng)田基本都具有一個(gè)單位的土地發(fā)展權(quán)，在土地利用規(guī)劃中基本農(nóng)田和一般農(nóng)田是不可作為建設(shè)用地出現(xiàn)，但是為了提高農(nóng)地保護(hù)的積極性和發(fā)展的公平性，通常會(huì)采取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞奖Ｗo(hù)農(nóng)地土地的所有者以實(shí)現(xiàn)公平配置，或者按照不同農(nóng)用地的用途和管制程度，配置不同的虛擬農(nóng)地發(fā)展權(quán)，建立該土地市場(chǎng)發(fā)展權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)，保護(hù)農(nóng)用地。作為焦作市政府在配置土地發(fā)展權(quán)類型和結(jié)構(gòu)的同時(shí)要以本地區(qū)的社會(huì)、資源、環(huán)境狀況等作為配置的依據(jù)，同時(shí)報(bào)保證每類土地的發(fā)展權(quán)能按照實(shí)際需求進(jìn)行細(xì)致劃分，若未達(dá)到均勻配置，則可以根據(jù)該類地所處的質(zhì)量等級(jí)、交通位置、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求等進(jìn)行具體配置，保證土地發(fā)展權(quán)結(jié)構(gòu)配置滿足供求關(guān)系，利于土地發(fā)展權(quán)供應(yīng)地區(qū)與土地發(fā)展權(quán)接受地區(qū)保持緊密的供求關(guān)系。焦作市土地發(fā)展權(quán)結(jié)構(gòu)配置要形成層級(jí)清晰、價(jià)值明確、有利于市場(chǎng)交易的土地發(fā)展權(quán)機(jī)構(gòu)。

3.3.3 土地發(fā)展權(quán)區(qū)域配置

土地發(fā)展權(quán)區(qū)域配置是以國(guó)家或省內(nèi)的土地資源分區(qū)狀況為基礎(chǔ)，為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域土地發(fā)展戰(zhàn)略，將各類土地的發(fā)展權(quán)總量根據(jù)土地資源區(qū)域分布狀況進(jìn)行合理的區(qū)域配置，促使土地資源總體的利用時(shí)間和區(qū)域能協(xié)調(diào)發(fā)展，達(dá)到平衡發(fā)展目的。目前焦作市土地發(fā)展權(quán)的區(qū)域發(fā)展對(duì)土地權(quán)的協(xié)調(diào)作用仍有待加強(qiáng)。焦作市的耕地主要分布在中南部平原地區(qū)，西南丘陵區(qū)主要是以園地為主，林地主要位于北部山區(qū)，工礦用地主要分布在焦枝鐵路、新洛公路等高速沿線位置，而其他的土地主要分布在北部的太行山和南部沿黃灘區(qū)。通過(guò)對(duì)全市地理環(huán)境和位置進(jìn)行分析，將全市的土地進(jìn)行了區(qū)域性的劃分，但是在劃分過(guò)程中還存在一定的不合理性，導(dǎo)致土地的利用率沒(méi)有達(dá)到最高值，因此以土地的區(qū)域作為土地發(fā)展權(quán)的配置依據(jù)能有效保證土地配置的公平性和有效利用率。

3.3.4 土地發(fā)展權(quán)時(shí)序配置

土地發(fā)展權(quán)時(shí)序配置主要是從2個(gè)方面進(jìn)行。首先，以焦作市土地發(fā)展權(quán)的總量為基礎(chǔ)，為達(dá)到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，將當(dāng)?shù)赝恋匕l(fā)展權(quán)分為近期和遠(yuǎn)期兩種，釋放土地發(fā)展權(quán)數(shù)量，促進(jìn)土地利用效率，提升土地權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)調(diào)整和優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)目的，充分發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用。其次，以土地在焦作經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的供求關(guān)系為基礎(chǔ)，對(duì)各類土地的發(fā)展權(quán)結(jié)構(gòu)和比例關(guān)系及其數(shù)量和價(jià)值大小進(jìn)行合理調(diào)整，保證土地利用的合理化。

將土地發(fā)展權(quán)與中央政府、地方政府相聯(lián)系，通過(guò)宏觀調(diào)控的作用對(duì)區(qū)域土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行宏觀配置，建立以自愿、有償、公平為原則的焦作土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，提升當(dāng)?shù)剞r(nóng)田的整體利用效率。同時(shí)焦作市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制出相應(yīng)的土地總體規(guī)劃，對(duì)各類土地的用途進(jìn)行去局部的劃分和布局，從中觀層面配置土地發(fā)展權(quán)，采用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式將低效益的土地轉(zhuǎn)為高效益土地，實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)價(jià)值。土地發(fā)展權(quán)的微觀配置主要以土地用途的管制規(guī)則、建筑容積率等，利用具體的條件變化改變土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)格的再升值。

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AGRICULTURAL LAND DEVELOPMENT RIGHT TRANSFER CONFIGURATION OF JIAOZUO CITY*

Xu Yike

(School of Liberal Arts and Law,Henan Polytechnic University, Jiaozuo 454000, China)

As the main mean to promote the development of rural economy, rural land transfer is the main way to optimize the allocation of land resources, realize the development of agricultural scale management, and transfer the rural labor force.The article analyzed the status quo of rural land circulation development, discussed land development rights allocation problems inthe land transferin Jiaozuo city through the investigation methods, which mainly included the unclear subject of the land development right, the lack of legal system protection, the unstandardized operation of the land transfer behavior, and the lack of land property price system. Finally, some suggestions were put forward to promote the development of land in Jiaozuo, including perfecting the legal system to clearthe transfer rights,improving the management mechanism, and protecting farmers′ land development rights through the fair configuration of quantity, structure, region, and timing,etc.We hope this can provide a theoretical reference for the future development of agricultural land in Jiaozuo city.

Jiaozuo; transfer of agricultural land; land development rights; guarantee; configuration; empirical

10.7621/cjarrp.1005-9121.20161010

2016-04-01

徐宜可(1980—)，男，河南洛陽(yáng)人，碩士、講師。研究方向：刑事法學(xué)、環(huán)境法學(xué)。Email：xuyike110@126.com

*資助項(xiàng)目：河南省高等學(xué)校重點(diǎn)科研項(xiàng)目計(jì)劃“河南省礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度研究”(15A630030)

F301

A

1005-9121[2016]10-0061-06