城市敏感區(qū)段鐵路項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與過(guò)程回顧及反思

黨輝

(鐵道第三勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司，天津 300251)

城市敏感區(qū)段鐵路項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與過(guò)程回顧及反思

黨輝

(鐵道第三勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司，天津 300251)

某鐵路項(xiàng)目公眾參與形式多樣，覆蓋面廣，滲透于項(xiàng)目的全過(guò)程，通過(guò)公眾參與環(huán)節(jié)將前期方案規(guī)劃、設(shè)計(jì)對(duì)環(huán)境的影響以及公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)意識(shí)的高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求等有機(jī)結(jié)合起來(lái)。特別是城區(qū)的公眾參與工作扎實(shí)、結(jié)論可信，達(dá)到國(guó)內(nèi)行業(yè)領(lǐng)先水平，對(duì)樞紐方案決策以及整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施決策起到關(guān)鍵作用，雖然項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書最終獲得環(huán)保行政主管部門的批復(fù)，但是如何開展穿越城市密集區(qū)的鐵路項(xiàng)目公眾參與仍值得思考。本文結(jié)合環(huán)評(píng)工作經(jīng)歷，將城市敏感區(qū)段的公眾參與過(guò)程進(jìn)行了回顧，并對(duì)地方政府、規(guī)劃部門、設(shè)計(jì)部門、建設(shè)部門以及環(huán)保行政主管部門如何在公眾參與過(guò)程中與居民形成互動(dòng)，真正發(fā)揮出公眾參與的作用提出個(gè)人的一些觀點(diǎn)。

鐵路項(xiàng)目；環(huán)評(píng)；公眾參與;城市敏感區(qū)段

1 項(xiàng)目概況

項(xiàng)目線路全長(zhǎng)700 km，設(shè)計(jì)速度目標(biāo)值350 km/h，設(shè)車站20座，橋梁233座，隧道111座。起點(diǎn)城區(qū)內(nèi)采用沿既有鐵路通道和高速公路交通走廊的建設(shè)方案。

項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與貫穿于設(shè)計(jì)全過(guò)程，歷時(shí)5年。第1年年初發(fā)布第一次環(huán)評(píng)公示；第2年年底發(fā)布第二次環(huán)評(píng)公示并開展全線公眾參與問(wèn)卷調(diào)查，公示期間城區(qū)部分居民對(duì)工程設(shè)計(jì)方案提出大量意見(jiàn)；第3年至第4年6月圍繞公眾意見(jiàn)優(yōu)化城區(qū)線路方案； 同年7月對(duì)市域范圍再次開展公眾參與問(wèn)卷調(diào)查；同年8月在主要報(bào)紙發(fā)布環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公告； 10月在城市某區(qū)召開居民座談會(huì)；同年11月至第5年7月再次結(jié)合公眾意見(jiàn)優(yōu)化中心城區(qū)內(nèi)線路方案；當(dāng)年8月針對(duì)優(yōu)化后方案再次召開居民座談會(huì)，并通過(guò)媒體發(fā)布信息；當(dāng)年9月市規(guī)劃委員會(huì)對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行公示，搜集規(guī)劃意見(jiàn)；當(dāng)年10月環(huán)保行政主管部門組織專家進(jìn)行該項(xiàng)目環(huán)評(píng)技術(shù)評(píng)估，當(dāng)年12月環(huán)保行政主管部門組織該項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批行政許可聽(tīng)證會(huì)后批復(fù)環(huán)評(píng)報(bào)告書。

2 項(xiàng)目城區(qū)公眾參與調(diào)查及方案優(yōu)化過(guò)程回顧

由于項(xiàng)目線路方案經(jīng)過(guò)某區(qū)人口密集居民區(qū)，在環(huán)評(píng)公參過(guò)程中遭遇沿線居民集會(huì)抗議，幾次要求項(xiàng)目改變線路，當(dāng)?shù)卣拌F路部門圍繞公眾意見(jiàn)不斷優(yōu)化線路方案，現(xiàn)按環(huán)評(píng)公參時(shí)段將演變過(guò)程描述如下：

2.1 環(huán)評(píng)第一次公示

根據(jù)國(guó)家環(huán)保總局環(huán)發(fā)[2006]28號(hào)文《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》的要求，評(píng)價(jià)單位在接受環(huán)評(píng)任務(wù)后，發(fā)布第一次環(huán)評(píng)公示，將工程概況、建設(shè)單位名稱和聯(lián)系方式、評(píng)價(jià)單位相關(guān)信息、評(píng)價(jià)工作程序和主要工作內(nèi)容、征求公眾意見(jiàn)的主要事項(xiàng)、公眾提出意見(jiàn)的主要方式等做出說(shuō)明。由于此階段項(xiàng)目剛啟動(dòng)，包括環(huán)評(píng)單位在內(nèi)對(duì)項(xiàng)目的了解處于粗線條階段，因此公眾對(duì)于項(xiàng)目的關(guān)注度并不高。

2.2 環(huán)評(píng)第二次公示

由于項(xiàng)目設(shè)計(jì)起點(diǎn)為城市中心的車站，接入城區(qū)繁華區(qū)域，環(huán)評(píng)單位在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查及監(jiān)測(cè)過(guò)程中，不可回避地與感興趣的公眾產(chǎn)生交流，公眾初步了解工程概況，并自發(fā)成立關(guān)注群體，個(gè)別媒體介入，密切跟蹤設(shè)計(jì)方案進(jìn)展情況。雖然未啟動(dòng)正式的環(huán)評(píng)公參調(diào)查，但環(huán)評(píng)單位已經(jīng)將公眾意見(jiàn)及可能引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行初步分類篩選，提前編制公眾參與策劃方案，預(yù)測(cè)可能產(chǎn)生的突發(fā)事件，告知相關(guān)部門。

隨著項(xiàng)目的推進(jìn)，具備環(huán)評(píng)第二次公示條件后，環(huán)評(píng)單位通過(guò)在公共媒體上發(fā)布公示材料、公開環(huán)境影響報(bào)告書(簡(jiǎn)本)、現(xiàn)場(chǎng)發(fā)放公眾參與調(diào)查表等形式征求公眾意見(jiàn)。該輪公示結(jié)果顯示，對(duì)項(xiàng)目的支持率較低，公眾主要意見(jiàn)如下：反對(duì)線路走向，反對(duì)車站站位；要求采取地下線路方式，或者采取全封閉形式，同時(shí)方便居民出行；認(rèn)為工程噪聲、振動(dòng)、電磁輻射影響較大；要求解決既有鐵路鳴笛問(wèn)題；要求加強(qiáng)公眾參與力度，擴(kuò)大信息公開范圍；擔(dān)心線路沿線住宅貶值。

2.3 環(huán)評(píng)第三次公示

第二次公示后，圍繞線路選線和鐵路帶來(lái)的環(huán)境影響，各有關(guān)部門用兩年的時(shí)間，對(duì)方案進(jìn)行了大量的優(yōu)化，主要優(yōu)化內(nèi)容如下：城市中心區(qū)外線路走向方案的優(yōu)化，遠(yuǎn)離已建和規(guī)劃的別墅區(qū)，方案優(yōu)化后，局部采用隧道方式，解決對(duì)區(qū)域規(guī)劃地塊的切割問(wèn)題；鐵路動(dòng)車所選址調(diào)整，將位于城區(qū)二環(huán)附近的動(dòng)車所向北外遷，減少入庫(kù)車輛對(duì)中心城區(qū)的影響；中心城區(qū)內(nèi)線路平面及敷設(shè)方式由高架橋調(diào)整為路基，減少列車運(yùn)營(yíng)噪聲對(duì)周圍居民樓的影響；調(diào)整車站站形站位，減少對(duì)城市綠地的占用；人口密集區(qū)段線路采用框架式聲屏障進(jìn)行噪聲防護(hù)。

基于上述方案的優(yōu)化，環(huán)評(píng)單位制作公參宣傳材料，培訓(xùn)公參調(diào)查人員，編制公參策劃方案，開展環(huán)評(píng)第三次公示。

公示初期，優(yōu)化方案得到沿線公眾的認(rèn)可，建設(shè)單位上報(bào)環(huán)評(píng)報(bào)告書。鑒于項(xiàng)目的敏感程度，方案優(yōu)化前后公眾參與支持率差異較大的現(xiàn)象，按照環(huán)保部對(duì)公眾參與及信息公開廣泛性的要求，建設(shè)單位會(huì)同環(huán)評(píng)單位隨后在該市主要報(bào)紙刊登了“項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公告”，至此，出現(xiàn)部分群眾代表上訪投訴現(xiàn)象，環(huán)保部門高度重視，要求建設(shè)單位、評(píng)價(jià)單位對(duì)部分群眾投訴的問(wèn)題認(rèn)真研究，聽(tīng)取廣大人民群眾的意見(jiàn)，扎實(shí)做好項(xiàng)目公眾參與，為此，建設(shè)單位會(huì)同環(huán)評(píng)單位，主持召開了涉及投訴和上訪的相關(guān)小區(qū)居民座談會(huì)，將公眾意見(jiàn)補(bǔ)充在環(huán)評(píng)報(bào)告書內(nèi)。隨后，環(huán)保行政主管部門正式受理該項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書并上網(wǎng)公示。

環(huán)評(píng)報(bào)告書受理公示當(dāng)天及期間，居民代表前往環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)改委、市規(guī)劃委、市環(huán)保局、鐵道部等部門，提交了關(guān)于調(diào)整項(xiàng)目選址的聯(lián)名請(qǐng)?jiān)笗?，并組織了集會(huì)抗議活動(dòng)，各大媒體和網(wǎng)站均有報(bào)導(dǎo)。環(huán)保行政主管部門暫緩項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告技術(shù)評(píng)估，項(xiàng)目再次進(jìn)入城市段選址選線方案和環(huán)保措施問(wèn)題的研究階段。

設(shè)計(jì)單位盡最大可能在充分考慮沿線居民小區(qū)的合理訴求和權(quán)益對(duì)項(xiàng)目進(jìn)一步優(yōu)化，對(duì)車站布置、聲屏障形式、列車開行方式開展專題研究。

2.4 環(huán)評(píng)第四次公示

第四次環(huán)評(píng)公示，共召開四場(chǎng)座談會(huì)，成立項(xiàng)目籌備組、市規(guī)劃委、市環(huán)保局和評(píng)價(jià)單位四方聯(lián)合工作組，從鐵路樞紐與城市規(guī)劃的符合性、優(yōu)化方案及環(huán)保措施的介紹、鐵路噪聲、振動(dòng)、電磁等方面的影響以及工程施工期間的環(huán)境管理、運(yùn)營(yíng)期間的運(yùn)輸組織方式等方面，分別同不同區(qū)段居民和部分意見(jiàn)群眾代表積極開展溝通解釋工作。

城市多家媒體同步公布項(xiàng)目?jī)?yōu)化后的新方案，環(huán)評(píng)單位在其網(wǎng)站再次發(fā)布工程設(shè)計(jì)優(yōu)化方案及環(huán)保措施。

市規(guī)劃委員會(huì)在其政府網(wǎng)站就項(xiàng)目城市中心區(qū)段設(shè)計(jì)優(yōu)化方案進(jìn)行公示，并就公示方案召開兩場(chǎng)座談會(huì)。

雖然，部分居民通過(guò)電話、郵件等方式仍提出反對(duì)意見(jiàn)，但該項(xiàng)目公眾參與工作扎實(shí)，結(jié)論可信，環(huán)保行政主管部門啟動(dòng)環(huán)評(píng)報(bào)告技術(shù)評(píng)估工作，并最終在環(huán)保行政主管部門網(wǎng)站進(jìn)行項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書審批公示。

2.5 環(huán)評(píng)聽(tīng)證會(huì)

在環(huán)保行政主管部門審批公示期間，城區(qū)沿線小區(qū)部分居民就降噪措施的優(yōu)化過(guò)程及可靠性、動(dòng)車運(yùn)用所噪聲治理、公眾參與調(diào)查合規(guī)性、環(huán)評(píng)公示時(shí)間、施工期的環(huán)境管理問(wèn)題向環(huán)保行政主管部門提出了聽(tīng)證申請(qǐng)。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，環(huán)保行政主管部門決定就項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書審批事項(xiàng)舉行聽(tīng)證。聽(tīng)證會(huì)上圍繞居民聽(tīng)證申請(qǐng)的問(wèn)題，項(xiàng)目建設(shè)單位和評(píng)價(jià)單位代表與居民代表各自發(fā)表了陳述、申辯和舉證意見(jiàn)。聽(tīng)證會(huì)后，環(huán)保行政主管部門經(jīng)認(rèn)真研究最終決定批復(fù)該項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書，并首次將行政許可聽(tīng)證會(huì)主要觀點(diǎn)采納情況的說(shuō)明作為項(xiàng)目環(huán)評(píng)批文中附件，顯示出環(huán)保行政主管部門對(duì)公眾意見(jiàn)的尊重。

3 值得思考的幾個(gè)問(wèn)題

該項(xiàng)目環(huán)評(píng)歷經(jīng)多輪公眾參與及方案優(yōu)化，最終獲得批復(fù)，此過(guò)程對(duì)于政府部門、鐵路部門、公眾等所有參與的各方都是一個(gè)比較漫長(zhǎng)和艱辛的過(guò)程，有經(jīng)驗(yàn)有教訓(xùn)更有很多值得思考的問(wèn)題。

3.1 城市人口密集區(qū)域應(yīng)提前開展線路選址選線方案的公眾參與

該項(xiàng)目方案優(yōu)化中絕大部分是圍繞線路選址選線問(wèn)題，不同的利益群體所站的角度不一樣，得出的結(jié)論也是不一樣的，政府部門更多的站在符合城市規(guī)劃的角度，鐵路部門站在盡可能發(fā)揮鐵路路網(wǎng)功能的角度，公眾站在工程帶來(lái)的環(huán)境影響是否危害到切身利益的角度，因此項(xiàng)目環(huán)評(píng)中涉及到選線選址問(wèn)題時(shí)，已經(jīng)不是一個(gè)簡(jiǎn)單的環(huán)境影響評(píng)價(jià)問(wèn)題，而是如何盡最大可能平衡各方利益的社會(huì)問(wèn)題，處理不好就會(huì)演變?yōu)槿后w性事件，影響社會(huì)穩(wěn)定?；仡櫾擁?xiàng)目公眾參與過(guò)程，大部分精力用來(lái)協(xié)調(diào)工程起點(diǎn)端城市人口密集區(qū)域的選址選線問(wèn)題，調(diào)整方案付出的代價(jià)較大，且導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目歷時(shí)5年，影響到全線的開工建設(shè)。建議重點(diǎn)項(xiàng)目穿越城市人口密集區(qū)域的，在初期線路規(guī)劃選址階段開展公眾參與工作，從規(guī)劃層面確定大的線路走向方案后，項(xiàng)目環(huán)評(píng)應(yīng)簡(jiǎn)化屬于規(guī)劃層面的公參調(diào)查工作。

3.2 重大項(xiàng)目應(yīng)增加信息公開的渠道

該項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與過(guò)程中，公眾提到的最多的一個(gè)話題就是信息公開問(wèn)題，甚至有居民形象的比喻：“《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》就是救命的稻草”。該項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與為公眾提供了一個(gè)了解項(xiàng)目進(jìn)展，反映問(wèn)題的平臺(tái)，從某種意義上可以互相交流，幫助完善設(shè)計(jì)，但是項(xiàng)目到了環(huán)評(píng)階段線路通道走向基本確定，一旦環(huán)評(píng)通過(guò)，項(xiàng)目就基本上馬，因此公眾會(huì)牢牢抓住環(huán)評(píng)，獲取更多信息，而作為評(píng)價(jià)單位掌握的只是設(shè)計(jì)單位提供的資料，對(duì)于方案演變理解的不夠透徹，解釋起來(lái)也不能得心應(yīng)手，容易給公眾造成信息不對(duì)稱，信息公開不充分的現(xiàn)象，也容易激發(fā)矛盾。因此，重大項(xiàng)目應(yīng)增加信息公開的渠道。項(xiàng)目最終成立規(guī)劃、環(huán)保、設(shè)計(jì)、建設(shè)、評(píng)價(jià)聯(lián)合工作組，從各方角度對(duì)方案進(jìn)行溝通和解釋。

3.3 環(huán)保訴求的有效回應(yīng)

該項(xiàng)目公眾參與過(guò)程漫長(zhǎng)，持續(xù)發(fā)酵，回想起來(lái)與不能及時(shí)有效的回應(yīng)公眾環(huán)保訴求是有緊密因果關(guān)系的。首先，是規(guī)劃設(shè)計(jì)方案不確定，環(huán)評(píng)單位無(wú)法準(zhǔn)確的發(fā)布信息，導(dǎo)致潛在的矛盾存在；其次，由于環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與是目前公眾了解建設(shè)項(xiàng)目情況、反映包括環(huán)保在內(nèi)的各方面訴求的唯一渠道，公眾提出的大量問(wèn)題均有調(diào)整優(yōu)化空間，政府各部門間意見(jiàn)有待協(xié)調(diào)一致，導(dǎo)致不能及時(shí)回應(yīng)公眾意見(jiàn)，引發(fā)問(wèn)題的升級(jí)。因此，對(duì)于穿越城區(qū)項(xiàng)目的公眾參與需高度重視，應(yīng)由地方政府主導(dǎo)、建設(shè)單位積極主動(dòng)、設(shè)計(jì)與環(huán)評(píng)單位提供技術(shù)支持、規(guī)劃與環(huán)保等各部門參與協(xié)調(diào)，共同做好群眾信訪的解釋疏導(dǎo)工作，設(shè)計(jì)方案更要細(xì)化，多方統(tǒng)籌考慮，必要時(shí)請(qǐng)環(huán)保管理部門提前介入，對(duì)環(huán)評(píng)單位評(píng)價(jià)中應(yīng)該闡明的問(wèn)題提前進(jìn)行指導(dǎo)，保證在公參過(guò)程中及時(shí)有效的回應(yīng)環(huán)保訴求。

3.4 公眾參與的形式

該項(xiàng)目公眾參與采取了媒體信息發(fā)布，現(xiàn)場(chǎng)粘貼公告、發(fā)放抽樣調(diào)查表、分區(qū)段分小區(qū)召開座談會(huì)以及聽(tīng)證會(huì)等多種形式，介紹項(xiàng)目概況、擬采取的環(huán)保措施以及采取措施后的效果，達(dá)到讓沿線公眾了解項(xiàng)目情況、聽(tīng)取真實(shí)的公眾意見(jiàn)的效果。目前公眾參與的管理辦法正在修訂，建議重大、敏感項(xiàng)目環(huán)境影響公眾參與應(yīng)充分發(fā)揮地方政府和建設(shè)單位的主導(dǎo)作用，環(huán)境影響及環(huán)保措施與效果等相關(guān)信息應(yīng)采取便于公眾知曉且易于理解的方式充分告知。

3.5 公眾參與對(duì)象的選擇

公眾參與對(duì)象的選擇，針對(duì)城市中心區(qū)段的交通類建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)以直接受影響的居民作為主要的公眾參與對(duì)象。但國(guó)內(nèi)外的環(huán)保社團(tuán)和非政府組織(NGO)，在項(xiàng)目環(huán)評(píng)階段公眾參與過(guò)程中有很大的影響力，在公眾參與過(guò)程中，能否吸引這些組織參與，以使其起到積極的作用也值得探討。

3.6 公眾參與投入成本

該項(xiàng)目幾年來(lái)前后發(fā)放公眾參與調(diào)查表上萬(wàn)份，召開公眾參與準(zhǔn)備會(huì)、座談會(huì)等上百次，直接及間接參與公眾參與調(diào)查的工作人員數(shù)百人。印刷公眾參與環(huán)保宣傳冊(cè)，充分利用各種大眾傳播媒體宣傳環(huán)保知識(shí)，公布環(huán)保信息。政府各相關(guān)部門也先后介入指導(dǎo)公眾參與的調(diào)查工作。公眾參與調(diào)查結(jié)論真實(shí)，反映了群眾訴求，為決策部門提供了依據(jù)，但公眾參與投入的時(shí)間、人力、物力成本較大，也直接影響到項(xiàng)目的開工計(jì)劃，增加了各個(gè)部門的壓力。因此，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)計(jì)費(fèi)中應(yīng)單獨(dú)考慮公眾參與投入成本。

4 結(jié)語(yǔ)

該項(xiàng)目公眾參與形式多樣，覆蓋面廣，滲透于項(xiàng)目的全過(guò)程，可以作為目前鐵路項(xiàng)目公眾參與的典型案例。通過(guò)公眾參與環(huán)節(jié)將前期方案規(guī)劃、設(shè)計(jì)對(duì)環(huán)境的影響以及公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)意識(shí)的高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施決策起到關(guān)鍵作用，但是公參過(guò)程中反映的現(xiàn)象應(yīng)該是目前困擾鐵路規(guī)劃部門、設(shè)計(jì)部門、建設(shè)部門以及環(huán)保部門亟需思考研究的問(wèn)題。

2015-12-18；

2016-01-19

黨輝(1973-)，女，天津人，高級(jí)工程師，主要從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)與環(huán)境工程設(shè)計(jì)工作。

2095-1671(2016)01-0016-04

X82

B