□文│張　森

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國家治理視野中的出版業(yè)發(fā)展模式探析*

□文│張森

［摘要］國外出版業(yè)治理模式主要有市場主導(dǎo)型、政府主導(dǎo)型和“混合型”三種。基于治理的內(nèi)涵本質(zhì)并借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，完善中國出版業(yè)治理需明確治理的本質(zhì)是工具理性、出版業(yè)治理的核心是政府與市場的關(guān)系問題、出版業(yè)治理的基石是“文化觀”。

［關(guān)鍵詞］治理國家治理出版業(yè)治理模式

*本文系國家社科基金青年項(xiàng)目“我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政府角色定位及治理結(jié)構(gòu)研究”（11CSH037）階段性研究成果

黨的十八屆三中全會(huì)把完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確立為全面深化改革的總目標(biāo)。對(duì)出版業(yè)而言，能否以國家治理的要求更新理念、確立路徑，是關(guān)系行業(yè)能否加載“新引擎”及實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。

一、治理要義

雖然“治理”（Governance）是較晚才出現(xiàn)的概念且存在概念上的模糊性和多樣性，但其作為一種旨在維持正常社會(huì)秩序的公共管理過程，是建立在對(duì)傳統(tǒng)公共管理模式——統(tǒng)治（Government）的反思基礎(chǔ)上的一種嶄新理念，［1］已成為一種共識(shí)。

治理一般涉及三個(gè)基本問題：一是，誰治理（治理主體）？二是，如何治理（治理機(jī)制）？三是，治理得怎樣（治理效果）？［2］

二、國外出版業(yè)治理模式

各國在包括出版業(yè)在內(nèi)的文化治理上呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，并形成了特色各異的治理模式。其中，主要有市場主導(dǎo)型模式、政府主導(dǎo)型模式和“混合型”模式等。

1.市場主導(dǎo)型模式

概言之，市場主導(dǎo)型模式的主要特點(diǎn)是市場機(jī)制在資源配置中發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，其中以美國為代表。作為一個(gè)有著深厚自由主義傳統(tǒng)的國家，“管得越少的政府才越好”［3］的觀念已深入人心，美國政府竭力避免任何可能對(duì)個(gè)人表達(dá)自由造成干涉的行為。美國在包括出版業(yè)在內(nèi)的文化治理上呈現(xiàn)出三方面特點(diǎn)。

一是治理主體的“虛置”。雖然有學(xué)者指出，認(rèn)為美國沒有或根本不應(yīng)該有文化政策的觀點(diǎn)過于武斷，［4］但美國不設(shè)聯(lián)邦政府文化部且沒有出臺(tái)過任何統(tǒng)一的全國性文化產(chǎn)業(yè)政策確是事實(shí)。美國一貫秉持“硅片和土豆片沒有區(qū)別”的“文化一般論”主張——對(duì)內(nèi)強(qiáng)調(diào)文化產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售的高度市場化和最低限度的政府干預(yù)；對(duì)外奉行自由貿(mào)易政策，主張各國開放本國文化市場，取消貿(mào)易保護(hù)壁壘。

二是治理體制的中介性。治理主體的“虛置”并不意味著美國政府無所作為，事實(shí)上，其對(duì)文化領(lǐng)域的資金投入力度相當(dāng)之大。但與其他國家不同的是，該文化資金的分配并非由美國政府或其相關(guān)行政部門負(fù)責(zé)，而是通過國家藝術(shù)基金會(huì)具體實(shí)施。作為一項(xiàng)特別的制度設(shè)計(jì)，基金會(huì)屬于獨(dú)立機(jī)構(gòu)，主要職能是幫助執(zhí)行政策或提供特定的服務(wù)，而不能制定政策。構(gòu)建這一體制的目的，正是通過其中介性降低甚至消除政府由于擁有撥款權(quán)而介入和干預(yù)相關(guān)文化機(jī)構(gòu)、藝術(shù)團(tuán)體的管理與業(yè)務(wù)的可能性。

三是治理手段的宏觀性。美國政府雖然極少直接介入文化產(chǎn)業(yè)，但會(huì)通過國內(nèi)立法、加入國際公約等宏觀手段實(shí)現(xiàn)“提供創(chuàng)造偉大藝術(shù)的環(huán)境”的目標(biāo)。這在其版權(quán)保護(hù)領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。早在1790年，美國即頒布首部《版權(quán)法》。但在此后相當(dāng)長一段時(shí)間里，該法只保護(hù)本國公民版權(quán)，對(duì)外國作家和出版商的相應(yīng)權(quán)利則采取“忽視”政策。［5］20世紀(jì)中葉后，隨著美國成為文化產(chǎn)品出口大國，它開始謀求加入國際主流版權(quán)保護(hù)體系，并最終于1989年加入《伯爾尼公約》。當(dāng)后者又不能滿足其版權(quán)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的需要時(shí)，美國利用關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合談判全力推動(dòng)建立與國際貿(mào)易相關(guān)的國際版權(quán)保護(hù)體制和機(jī)制，并最終于1994年達(dá)成《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議》，從而將版權(quán)保護(hù)納入國際貿(mào)易體制的訴求以世界貿(mào)易組織（WTO）的規(guī)則被確定下來。

2.政府主導(dǎo)型模式

政府主導(dǎo)型模式的主要特點(diǎn)是政府在資源配置中居于主導(dǎo)地位，其中以法國為代表。法國包括出版業(yè)在內(nèi)的文化治理具有如下特點(diǎn)。

一是中央政府文化主管部門的絕對(duì)主體地位。

在法國，文化由國家最高統(tǒng)治層進(jìn)行統(tǒng)一管理由來已久。［6］1959年，第五共和國文化部的成立普遍被認(rèn)為是法國文化政策趨于成熟的標(biāo)志。作為國家在文化領(lǐng)域的化身，文化部代表國家發(fā)揮四個(gè)主要職能：立法與限制的職能、直接管理文化機(jī)構(gòu)的職能、再分配資金的職能以及活躍文化氛圍的職能。［7］

二是治理機(jī)制的直接性。法國的一些重點(diǎn)文化設(shè)施、文藝團(tuán)體和藝術(shù)院校等均由文化部直接領(lǐng)導(dǎo)，人員享受公務(wù)員待遇。政府對(duì)一些國家重點(diǎn)文化機(jī)構(gòu)和團(tuán)體、重要文化活動(dòng)每年通過直接撥款的方式固定給予補(bǔ)貼和資助。據(jù)統(tǒng)計(jì)，法國總計(jì)有148個(gè)文化團(tuán)體、26個(gè)研究中心、176個(gè)考古隊(duì)和11200名文化官員。［8］

三是治理手段的具體性。政府會(huì)適時(shí)采取特定的方式對(duì)出版業(yè)進(jìn)行干預(yù)。20世紀(jì)七八十年代以來，針對(duì)大型連鎖書店以規(guī)模優(yōu)勢不斷擠壓中小型獨(dú)立書店生存空間的局面，法國文化部門一方面通過由文化部重要官員擔(dān)任負(fù)責(zé)人的國家圖書中心對(duì)出版業(yè)進(jìn)行扶持，另一方面于1981年頒布《圖書統(tǒng)一價(jià)格法》，以保證圖書市場的充分競爭和中小型書店的生存。［9］此外，為應(yīng)對(duì)來自國外特別是美國圖書銷售巨頭的強(qiáng)烈沖擊，法國多年來高舉“文化例外論”和“文化多樣性”旗幟——主張圖書雜志作為一種精神文化產(chǎn)品，扮演著保護(hù)和傳承本國文化的重要角色，不將其與一般商品等而視之進(jìn)行自由貿(mào)易，形成了對(duì)美國“文化一般論”主張的反制。

3.“混合型”模式

“混合型”模式的主要特點(diǎn)是在相關(guān)領(lǐng)域的資源配置中，充分發(fā)揮政府和市場兩方面的作用。具體表現(xiàn)為，一方面在中央政府層面設(shè)立文化主管部門并以積極政策介入產(chǎn)業(yè)發(fā)展，另一方面在治理機(jī)制上保持間接性。其中最具代表性的國家是英國，其文化治理的主要特點(diǎn)如下。

一是強(qiáng)烈的政府推動(dòng)色彩。英國是最早關(guān)注文化政策的制定并自覺建構(gòu)其文化治理體制的國家之一。從早期的財(cái)政部（負(fù)責(zé)文化領(lǐng)域的撥款），到20世紀(jì)60年代之后的教育與科學(xué)部，及至20世紀(jì)90年代前期的國家遺產(chǎn)部，英國不斷調(diào)整其文化治理主體。這一過程在1997年達(dá)到高潮。是年，跨部門的“創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)特別工作小組”和作為中央政府文化行政主管部門的文化傳媒與體育部正式成立。1998年和2001年，英國政府先后兩次發(fā)布創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)綱領(lǐng)性文件，形成了目前世界上產(chǎn)業(yè)架構(gòu)最完整的文化產(chǎn)業(yè)政策。

二是“一臂之距”的治理機(jī)制。為更好地實(shí)現(xiàn)文化治理，英國創(chuàng)造性地提出了“一臂之距”原則（Arm's Length Principle）。該原則的基本要義是分權(quán)——國家所有的大型文化單位，如大英博物館、大英圖書館等都是獨(dú)立運(yùn)作，不隸屬于任何行政部門或由其管理。文化傳媒與體育部負(fù)責(zé)制定政策和財(cái)政撥款，但不能對(duì)文化單位直接提供資金支持。相關(guān)文化項(xiàng)目的評(píng)估和撥款均由眾多專家組成的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)（或稱準(zhǔn)官方機(jī)構(gòu)），如英國藝術(shù)委員會(huì)、博物館和美術(shù)館委員會(huì)等進(jìn)行。在這一過程中，文化傳媒與體育部可以通過政策調(diào)整，體現(xiàn)政府對(duì)文化藝術(shù)的管理目標(biāo)和支持重點(diǎn)。

4.小結(jié)：治理效果之辯

美國無疑是當(dāng)今世界出版業(yè)最發(fā)達(dá)的國家。也正因?yàn)榇耍浴白杂墒袌觥睘橹饕卣鞯拿绹幕卫砟Ｊ揭恢北划?dāng)作一種成功的典范而引起國內(nèi)外諸多學(xué)者的關(guān)注。［10］英國的出版業(yè)也同樣成就斐然，已成國內(nèi)最大的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)門類。［11］

對(duì)當(dāng)今法國包括出版業(yè)在內(nèi)的文化狀況的評(píng)價(jià)卻是最易引發(fā)爭議的話題之一。一面是“衰落論”。2007年12月美國《時(shí)代（歐洲版）》雜志刊發(fā)題為《法國文化已死》的封面文章指出，法國文化影響力正日漸式微已是不爭的事實(shí)。另一面是法國一些文化界人士的強(qiáng)烈反擊。他們稱《時(shí)代》對(duì)文化“生”或“死”的判決，建立在極其傲慢而荒謬的理論基礎(chǔ)上，例如：文化是通俗化的，美國文化是優(yōu)秀文化的標(biāo)準(zhǔn)；文化就是生意，賣得不好就不是好文化，等等。［12］

關(guān)于法國文化的爭論還將持續(xù)下去。但可以肯定的是，“文化觀”的不同是引致這一爭議的根本原因。法國注重的是傳統(tǒng)的“精英文化”，美國式流行的、娛樂的“大眾文化”恰恰是其一貫鄙視并激烈反對(duì)的。在法國官方發(fā)布的文化政策性文件中，很少出現(xiàn)“文化產(chǎn)業(yè)”一詞?；谖幕顒?dòng)在國民素質(zhì)、民族傳統(tǒng)和凝聚力、國家形象與國家安全等領(lǐng)域的重要性考慮，對(duì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)始終被放在法國文化政策的首位。

三、思考與對(duì)策

改革開放30余年來，中國不僅經(jīng)濟(jì)成就舉世矚目，從政府治理的角度看，也發(fā)生了重大變革。［13］相應(yīng)的，出版業(yè)治理也取得顯著成效。這主要體現(xiàn)在從一元治理到多元治理、從集權(quán)到分權(quán)、從人治到法治、從管理政府到服務(wù)政府等諸多方面。

但也應(yīng)該看到，長期制約和困擾我國出版業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制性障礙仍然存在。政府治理不完善、政府角色定位不清、政企不分等現(xiàn)象仍然突出。從上述治理的內(nèi)涵本質(zhì)及國外出版業(yè)治理模式的分析可知，完善中國出版業(yè)治理需從進(jìn)一步明確以下三方面認(rèn)識(shí)入手。

1.治理的本質(zhì)是工具理性

治理強(qiáng)調(diào)是從整體、多元、系統(tǒng)的角度探尋人類社會(huì)的公共管理之道，其所針對(duì)的是傳統(tǒng)管理中或過分依賴政府或單純依靠市場的“兩難困境”，即通過更多治理主體的引入著力解決政府失靈和市場失靈的雙重疊加問題，它的工具理性要重于其價(jià)值理性。［14］不論在什么政治體制下，不論是發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家，不論是什么行業(yè)，政府無不希望有更高的行政效率、更低的行政成本、更好的公共服務(wù)，治理必然因其相對(duì)于傳統(tǒng)的統(tǒng)治方式所具有的優(yōu)越性而成為各國政府之可能選項(xiàng)。在這個(gè)意義上，治理具有普適性。包括出版在內(nèi)的文化部門應(yīng)進(jìn)一步明確認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一思想，自覺以治理的理念和要求理順架構(gòu)、完善制度。

2.出版業(yè)治理的核心是政府與市場的關(guān)系問題

黨的十八屆三中全會(huì)指出，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場關(guān)系。文化治理的關(guān)鍵就在于如何認(rèn)識(shí)政府在治理中的角色和地位。前述世界各國實(shí)踐表明，出版業(yè)治理應(yīng)破除兩個(gè)誤區(qū)：一是出版業(yè)治理不需要政府，二是出版業(yè)治理全靠政府。國家治理理念的提出，事實(shí)上是走出這一困境的可行出路。國家概念絕不僅僅意指政府，否則又將重蹈“政府包辦一切”的舊路；在國家之中，政府亦不能缺位，否則必將導(dǎo)致國家的“空心化”。因此，中國的出版業(yè)治理路徑，必將是在“國家”框架之下，發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，充分引入企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人等多元力量的參與，既保證整體的統(tǒng)一性，同時(shí)最大限度地激發(fā)個(gè)體的創(chuàng)作活力。

3.出版業(yè)治理的基石是“文化觀”

從各國實(shí)踐可知，包括出版業(yè)在內(nèi)的文化治理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不盡統(tǒng)一。從不同的角度觀察和考量，對(duì)特定國家文化治理的效果評(píng)價(jià)可能會(huì)得出不同的甚至截然對(duì)立的結(jié)論。這也是文化治理與一般行業(yè)治理相比較的特殊性所在。歸根到底，文化治理有效與否，與各國所秉持的“文化觀”有關(guān)，即對(duì)于文化在國家和社會(huì)中所扮演的角色、承擔(dān)的功能的認(rèn)識(shí)有關(guān)，各國有理由也有必要根據(jù)各自的國情選擇適合自己的文化治理道路。

具體到中國實(shí)際，習(xí)近平總書記在2014年10月文藝工作座談會(huì)上的講話是一次對(duì)我國“文藝觀”“文化觀”的生動(dòng)而系統(tǒng)的闡述，具體回答了“我們需要什么樣的文藝（文化）”“文藝（文化）為什么人”等關(guān)鍵問題。2015年10月《中共中央關(guān)于繁榮發(fā)展社會(huì)主義文藝的意見》發(fā)布。我國出版業(yè)“十三五”時(shí)期改革和發(fā)展的關(guān)鍵在于落實(shí)上述精神。具體說來，就是堅(jiān)持文化的人民性、時(shí)代性，堅(jiān)持“文化例外”，牢牢把握將社會(huì)效益放在首位基礎(chǔ)上的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的原則，在抓好出版物內(nèi)容綜合評(píng)價(jià)體系，特別是強(qiáng)化、細(xì)化社會(huì)效益指標(biāo)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)優(yōu)秀作品的不斷涌現(xiàn)。

（作者單位：中國政法大學(xué)新聞傳播學(xué)院）

注釋：

［1］讓-皮埃爾.戈丹.現(xiàn)代的治理，昨天和今天：借重法國政府政策得以明確的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)［J］.國際社會(huì)科學(xué)（中文版），1999（2）［2］［14］俞可平.論國家治理現(xiàn)代化［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014：3

［3］梅里亞姆.美國政治思想［M］.朱曾汶，譯.北京：商務(wù)印書館，1984：64

［4］凌金鑄.美國文化政策的形成［J］.學(xué)術(shù)界，2013（6）

［5］張昌兵.美國版權(quán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略探析［J］.商場現(xiàn)代化，2010（9）［6］田珊珊.法國的文化政策：一個(gè)基于民族文化視角的研究［J］.法國研究，2010（2）

［7］王海冬.法國的文化政策及對(duì)中國的歷史啟示［J］.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（10）

［8］［12］蔡宸亦.美國宣告“法國文化已死”［EB/OL］.http：// www.luxury.qq.com，2007-12-19

［9］黃玉蓉，車達(dá).法國文化資助制度運(yùn)作特點(diǎn)及其對(duì)中國的啟示［J］.深圳大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2015（9）

［10］李寧.“自由市場”還是“文化例外”——美國與法-加文化產(chǎn)業(yè)政策比較及其對(duì)中國的啟示［J］.世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇，2006（5）

［11］繆學(xué)為.英國文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與啟示［J］.人文天下，2015（21）

［13］俞可平.中國治理變遷30年（1978-2008）［J］.吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2008（3）