關 博

社會保障制度再分配“短板”及改革建議

關 博

社會保障制度面臨收入再分配“短板”

建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度，合理進行國民收入二次分配調(diào)節(jié)，使發(fā)展成果惠及全民，是社會保障供給側結構性改革應有之義。社會保障制度再分配應有三個靶向目標：一是縮小群體間收入差距，促進互助共濟；二是對退休群體進行收入轉移，使他們老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)；三是托底保護社會風險、市場風險?，F(xiàn)行社會保障制度結構和運行效果在各維度上與促進國民收入合理再分配要求并不完全適應，暴露出較多矛盾與問題。

（一）制度結構碎片化，造成城鄉(xiāng)、群體和區(qū)域間的不公平

受制度設計、繳費水平、籌資機制、統(tǒng)籌層次等因素的制約，當前城鄉(xiāng)分割、群體分割和區(qū)域分割的制度安排造成了社會保障資源配置失衡與社會保障權益不公平，不能有效發(fā)揮矯正收入差距作用。

一是社會保障空白點依然存在。由于政策落實不到位，還有部分靈活就業(yè)人員、中小企業(yè)職工、進城務工人員、貧困地區(qū)農(nóng)民等人群仍然游離在各項社會保障制度之外，從而產(chǎn)生了有保障和無保障之間的不公平。基本養(yǎng)老保險2015年覆蓋人數(shù)8.58億人，和目標群體相比擴面潛力仍在4億人以上。同時，城鄉(xiāng)戶籍限制依然存在，部分地方規(guī)定失業(yè)保險和生育保險在企業(yè)與農(nóng)村戶籍職工協(xié)商一致情況下可以辦理，不強制要求企業(yè)參保。由于職工相對于企業(yè)處于弱勢，缺少社保的專業(yè)知識，使農(nóng)民工失業(yè)和生育保障缺失現(xiàn)象比較普遍，2015年農(nóng)民工參加失業(yè)保險人數(shù)比職工養(yǎng)老、職工醫(yī)療和工傷保險分別少32.4%、22.4%和77.5%。

二是人群間保障待遇水平相差較大。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金僅為70元/月，即每年840元。而“十二五”時期，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險僅基礎養(yǎng)老金調(diào)增部分就已經(jīng)人均超過1000元，城鄉(xiāng)養(yǎng)老金差距遠大于城鄉(xiāng)間收入差距。在醫(yī)療保險方面，雖然城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險與新農(nóng)合籌資水平相同，制度結構相似，但是基本藥物目錄、診療項目目錄等均存在較大差異，新農(nóng)合政策內(nèi)報銷比例雖然高于城鎮(zhèn)居民醫(yī)保5個百分點，但實際報銷比例低于居民醫(yī)保20個百分點左右，在高等級醫(yī)療機構的實際補償甚至僅為居民醫(yī)保的1/3，造成城鄉(xiāng)居民之間實際可獲得的醫(yī)療保障待遇的結構性不公平。

三是存在地區(qū)間逆向轉移支付問題。我國各項社保制度統(tǒng)籌層次偏低，養(yǎng)老保險以地區(qū)為單位制定繳費政策和待遇領取辦法，不同地方的繳費負擔不一。特別是部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)人口年齡結構年輕，繳費費率低，而經(jīng)濟困難地區(qū)反而繳費負擔更重。廣東省和浙江省各地企業(yè)繳費費率普遍為14%，低于東北和中西部地區(qū)6個百分點。同時，發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老金平均水平又遠高于經(jīng)濟困難地區(qū)，廣東省退休職工年人均養(yǎng)老金3.39萬元，高于全國水平近40%。從養(yǎng)老保險內(nèi)生回報率來看，東部地區(qū)參保人員的回報水平高于中西部地區(qū)和東部地區(qū)3-5個百分點，形成社會保障的逆向轉移支付格局。

（二）待遇確定和待遇調(diào)整機制不完善，造成代際再分配失衡

在不同代人之間實現(xiàn)風險共擔，是社會保障實施收入再分配的重要內(nèi)涵。由于待遇確定和調(diào)整機制不完善，統(tǒng)賬結合模式尚未成熟定型，導致當前社會保障制度不能有效適應人口老齡化轉變，存在代際權利和責任分配失衡問題，并帶來制度運行可持續(xù)不足的風險。

一是職工基礎養(yǎng)老金待遇剛性調(diào)整，基金面臨嚴峻支付壓力。2005年以來，我國連續(xù)十二年調(diào)整職工基礎養(yǎng)老金，使職工月人均養(yǎng)老金待遇由698元大幅增長至2270元，年均增長率11.3%。養(yǎng)老金待遇密集調(diào)整切實改善了退休職工生活水平，但也形成了剛性的調(diào)整待遇預期，使制度長遠運行蘊含風險。目前，我國已經(jīng)有23個省份出現(xiàn)了當期扣除財政補貼養(yǎng)老金收不抵支現(xiàn)象，繼續(xù)過快提高退休職工待遇水平，對基金安全穩(wěn)定影響不容忽視，也會使在職人員遠期繳費壓力增加。同時，待遇調(diào)整方式不規(guī)范引發(fā)了養(yǎng)老金“倒掛”現(xiàn)象，退休年齡早參保人員的養(yǎng)老金反而高于近年退休的職工，甚至養(yǎng)老金高于40、50人員的在職工資，引發(fā)新的代際不公平問題。

二是個人賬戶持續(xù)“空賬運行”，加大在職一代繳費責任。我國在2001年啟動實施做實個人賬戶改革試點，從政策實施效果看，個人賬戶儲蓄功能未能落到實處，進一步加大了基本養(yǎng)老保險代際再分配失衡風險。如，2013年黑龍江省當年形成賬實缺口68.9億元，以8%的名義做實比例進行套算，當期實際做實比例僅為4.73%，累計發(fā)生賬實缺口649.12億元，實際做實比例僅為2.46%。從全國來看，截至2014年，個人賬戶空賬規(guī)模達到35973億，而做實個人賬戶改革實際積累資金僅有5001億元，即實際做實個人賬戶比例僅有1.22%，無法為緩解老齡高峰時期支付壓力提供有效支持，“空賬”部分所對應的養(yǎng)老金支付責任也被轉嫁給在職一代。

三是退休職工“免費”醫(yī)保門檻過低，無法應對制度系統(tǒng)老化風險。我國規(guī)定職工在參保達到最低繳費年限后，退休后即可終身享受醫(yī)療保險待遇，無需繼續(xù)繳費。隨著人口年齡結構老化，職工醫(yī)保享有待遇人員增多而供款者減少，再加上退休人員人均醫(yī)療費用是在職職工的4倍左右，會使統(tǒng)籌基金資金池減少而支付大幅增加。同時，醫(yī)保個人賬戶資金積累額度有限，年積累額僅為當期起付線的50%左右，且賬戶約束性松弛，在部分地區(qū)，個人賬戶資金已經(jīng)被聯(lián)動到銀行儲蓄賬戶上，可以根據(jù)個人需要支取，無法對退休職工的大病風險起到保障作用，進一步增加了退休職工對統(tǒng)籌賬戶的依賴。據(jù)測算，全國職工醫(yī)?；饘⒃?017年左右發(fā)生收支缺口，制度潛伏著嚴重的支付危機。

（三）制度供給缺乏彈性，造成新常態(tài)下社會風險分擔不足

發(fā)揮扶危濟困作用是社會保障在再分配環(huán)節(jié)的重要制度安排。我國社會保障制度供給普遍采取“一刀切”的做法，沒有制定因人而異的彈性空間，對于新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和人口老齡化等社會系統(tǒng)風險應對不足。

一是失業(yè)保險領取條件苛刻。我國失業(yè)保險領取以登記失業(yè)為前置條件，《失業(yè)證》辦理手續(xù)繁瑣，并且僅針對非自愿離職人員辦理，導致很多因產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整已經(jīng)失去工作崗位或者處于隱性失業(yè)的參保者無法被納入登記失業(yè)率統(tǒng)計范圍，也不能申領失業(yè)保險金。同時，除廣東、遼寧等少數(shù)省份，全國絕大部分地方失業(yè)保險“一制雙檔”，規(guī)定農(nóng)民戶籍職工失業(yè)后僅能按照略高于最低生活保障標準領取一次性生活補貼，失業(yè)保險權益不能跨地區(qū)轉移使用，使對宏觀經(jīng)濟周期性波動和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整最為敏感、且經(jīng)濟自保能力最為脆弱的農(nóng)民工群體無法獲得失業(yè)經(jīng)濟風險分擔和保障支持。

二是社會救助“福利捆綁”問題嚴重。社會救助政策在實施過程中，為了方便識別救助對象，普遍簡單以低保戶作為資格審核條件，造成“一保俱保，一退盡退”的福利捆綁現(xiàn)象。各項救助政策難以向保障線外發(fā)生階段性困難的群體延伸，救助待遇發(fā)生斷崖式下降。臨時救助規(guī)定過于籠統(tǒng)，采用一事一議的辦法，對于保障對象如何確認、程序如何規(guī)范、救助實施標準、保障救助資金來源等沒有明確規(guī)定，對因產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整等原因?qū)е碌拇笠?guī)模下崗失業(yè)風險，臨時救助政策難以提供有效的風險托底。

三是老年失能風險保障缺位。在基本醫(yī)療保險基礎上疊加長期護理險，是各國積極應對人口老齡化的普遍策略。截至2014年，我國80歲以上老年人達2400多萬，失能、半失能老人近4000萬，占老年人口總數(shù)的20%左右，并且隨著老年人高齡化的發(fā)展趨勢，失能、半失能老人數(shù)量和占比會快速增加。然而目前國內(nèi)的長期護理保險整體仍然處于空白狀態(tài)，僅在青島、東營、南通等地區(qū)開展試點工作，受益人群非常有限，部分試點地區(qū)2016年一季度僅護理失能人員150人次左右。如繼續(xù)將失能、半失能老年人的照料責任完全交由家庭負責，會顯著增加家庭的經(jīng)濟負擔，甚至突破家庭的承受極限。同時，護理險缺位會導致一些本應通過積極健康管理得到改善的老年病、慢性病支付需求增加，加重了醫(yī)?；鸬拈L期財務壓力。

推動社會保障再分配“補短板”的政策建議

全面推進社會保障供給側結構性改革，補齊再分配“短板”，更加充分、更加合理發(fā)揮收入再分配調(diào)節(jié)功能，重點在推動社會保障制度的整合與定型，健全完善兼顧各類人群的待遇確定和調(diào)整機制，優(yōu)化保障供給和社會風險應對方式，使社會保障成為新常態(tài)下密實牢靠的社會安全網(wǎng)和風險穩(wěn)定器。

（一）以推動制度整合定型為核心，實現(xiàn)社會保障公平全覆蓋

一是繼續(xù)擴大各類社會保障制度的覆蓋范圍。繼續(xù)實施“全民參保登記計劃”，以小微企業(yè)、非公單位員工、農(nóng)民工、勞務派遣員工、靈活就業(yè)人員、城鎮(zhèn)個體戶等為重點，通過嚴格執(zhí)法、擴大宣傳、權益累計以及適當降低費率等方法，持續(xù)擴大覆蓋面，并積極向家政服務、網(wǎng)絡就業(yè)、農(nóng)村新興產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員延伸，使社會保障從制度全覆蓋真正走向“人群”全覆蓋。

二是大力推進養(yǎng)老和醫(yī)療保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。加快推動城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險“兩保合一”，在省級層面建立面向農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)居民的統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險政策，包括統(tǒng)一經(jīng)辦部門、籌資標準、藥品目錄、支付水平、基金管理和信息系統(tǒng)等，拉平城鄉(xiāng)居民間的基本醫(yī)保待遇水平。進一步加強財政投入，改善籌資結構，逐步建立與城鄉(xiāng)居民負擔能力相適應的個人繳費機制，提高個人繳費貢獻比重，規(guī)范居民養(yǎng)老和居民醫(yī)療保險待遇自然調(diào)整機制，逐步縮小職工保險和居民保險待遇差距。

三是循序漸進提高社保基金統(tǒng)籌層次。社會保險等保障項目遵循大數(shù)法則的運行原則，基金統(tǒng)籌層次越高，覆蓋人群越廣泛，社會保障的互助共濟功能和風險分擔作用也就越強。要堅持循序漸進的改革思路，合理、適度地提高其他社會保障項目統(tǒng)籌層次。鞏固職工養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌成果，加快推進基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，在全國范圍內(nèi)逐步統(tǒng)一單位繳費費率。對于職工醫(yī)療、工傷、生育等社會保險項目，要綜合考慮人口結構、疾病病譜、公共資源配置結構等因素合理確定風險池范圍，應優(yōu)先推動實現(xiàn)地市級統(tǒng)籌向省級統(tǒng)籌過渡。

（二）以健全待遇確定和調(diào)整機制為突破，理順代際收入分配關系

一是構建科學適度的養(yǎng)老保險待遇正常調(diào)整機制，平衡基金收支壓力。參考各國養(yǎng)老金待遇調(diào)整辦法，構造與經(jīng)濟發(fā)展、收入水平、物價變化相聯(lián)系的待遇調(diào)整決定機制，調(diào)整水平要與居民生活費用價格指數(shù)和職工工資增長掛鉤。在調(diào)整辦法上實施結構化調(diào)整，對所有參保者進行定額化普遍增長，同時將一部分調(diào)整份額與繳費相掛鉤，使基礎養(yǎng)老金待遇調(diào)整幅度回歸合理區(qū)間，符合各方面承受能力。

二是完善基本養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結合基本制度，形成合理代際責任分擔機制。以養(yǎng)老保險制度頂層設計改革為契機，重新優(yōu)化統(tǒng)賬結合制度結構，停止做實個人賬戶試點，統(tǒng)籌使用個人賬戶與統(tǒng)籌賬戶資金，提高資金利用效率，階段性下調(diào)單位繳費兩個百分點，減輕在職一代人供款負擔。改革個人賬戶計算公式，提高記賬利率水平。做大全國社保基金，將部分國有資本經(jīng)營收入和國家重要資源收入統(tǒng)籌充實全國社?；?，為人口老齡化高峰預籌資金儲備，減輕在職人員的贍養(yǎng)負擔。

三是規(guī)范退休人員醫(yī)保待遇資格條件，落實權利義務對等原則。加快啟動退休人員參保繳費改革，根據(jù)退休人員實際負擔能力，按照養(yǎng)老金收入的2%作為個人繳費費率，適當延長醫(yī)保最低繳費年限，未滿退休地最低繳費年限職工需按照靈活就業(yè)人員標準逐年補繳，實現(xiàn)代際繳費責任的公平化。改進個人賬戶資金使用，實施門診統(tǒng)籌報銷模式，對老年多發(fā)病、慢性病所發(fā)生診療費用進行分擔，進一步減輕參保人員經(jīng)濟壓力，同時避免職工退休時積累權益的集中兌付。

（三）以優(yōu)化改善保障供給方式為基礎，構建更加堅實的社會安全網(wǎng)

一是增強失業(yè)保險制度的保障性與靈活性。擴展失業(yè)保險制度保障功能，促進制度更好適應經(jīng)濟社會環(huán)境變化和就業(yè)形勢改變，注意將因宏觀經(jīng)濟環(huán)境變化和產(chǎn)業(yè)政策變化導致脫離崗位職工納入失業(yè)保險保障范圍。加快實施農(nóng)民工與城鎮(zhèn)戶籍職工失業(yè)保險待遇并軌，探索失業(yè)保險跨統(tǒng)籌地區(qū)轉移接續(xù)機制，促進勞動力合理流動。加強失業(yè)保險基金對產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整企業(yè)職工的就業(yè)促進作用，對困難企業(yè)在崗職工提供職業(yè)培訓和就業(yè)補貼，對離崗靈活就業(yè)職工提供社保補貼。

二是做好社會救助政策與其他社會政策的協(xié)調(diào)和銜接。促進各項社會救助措施與最低工資標準、失業(yè)保險、再就業(yè)政策、扶貧開發(fā)之間的銜接配套，適當保持距離，形成梯次保障結構。加強困難家庭經(jīng)濟信息核對，把“支出性貧困”納入專項救助范圍并提高救助水平，為低保邊緣戶等各類困難家庭的災難性經(jīng)濟風險提供幫扶，消除福利捆綁問題。密切關注受產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、淘汰過剩產(chǎn)能政策影響行業(yè)企業(yè)職工的臨時性、應急性救助需求，防止下崗失業(yè)職工家庭陷入生活困境。

三是加強高齡失能風險托底保障。試點并推廣長期護理保險制度，推動積極應對人口老齡化，解決高齡、失能老人及其家庭的護理照料困境，筑牢織密民生安全網(wǎng)底。在護理保險的覆蓋范圍上，堅持“護理保險跟隨醫(yī)療保險”的發(fā)展原則，將所有基本醫(yī)療保險的參保者作為護理保險的繳費對象，實現(xiàn)護理經(jīng)濟責任的代際分擔。在服務供給上，通過政府購買服務方式對接護理院和養(yǎng)老護理病區(qū)，撬動醫(yī)養(yǎng)融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在護理資金使用方面，更多面向民辦養(yǎng)老服務機構、社區(qū)互助組織傾向。鼓勵發(fā)揮中國傳統(tǒng)家庭照料作用，對于由家庭成員提供失能老人護理服務的，提供居家養(yǎng)老護理補助。

作者單位：國家發(fā)改委社會發(fā)展研究所