誰是拆除違法建筑的強(qiáng)制執(zhí)法主體?

◎ 張趁心

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誰是拆除違法建筑的強(qiáng)制執(zhí)法主體?

◎ 張趁心

◆ 案例

某縣國土資源局向縣法院申請強(qiáng)制執(zhí)行拆除一起不符合土地利用總體規(guī)劃的違法建筑物案件，法院審查國土資源局移交的相關(guān)申請材料后，向該局下發(fā)行政裁定：“準(zhǔn)予執(zhí)行，由申請執(zhí)行人組織實(shí)施。”縣國土部門認(rèn)為法院行政裁定是違反相關(guān)法律規(guī)定的。按照法律規(guī)定，國土部門沒有強(qiáng)制拆除權(quán)，無法實(shí)施強(qiáng)制拆除。只能申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，應(yīng)由法院組織拆除。法院作出以上裁定明顯是錯(cuò)誤的。那么，誰才是拆除違法建筑的強(qiáng)制執(zhí)法主體？出現(xiàn)這種情況怎么辦？通過本案又帶給我們什么反思呢？

◆ 評析

首先，拆除違法建筑的強(qiáng)制執(zhí)法主體應(yīng)是人民法院。

國土部門申請強(qiáng)制執(zhí)行的一般都是造價(jià)高的永久性建筑物（其中也包括罰款），也就是不動(dòng)產(chǎn)，這也是國土資源執(zhí)法和其他行政執(zhí)法的區(qū)別之處。

結(jié)合本案，國土部門處罰決定作出后怎樣才算履職到位？筆者認(rèn)為有兩種情形視為履職到位：一種是當(dāng)事人在法定期限內(nèi)自行履行處罰決定，即當(dāng)事人自行將違法占用土地上新建的建筑物其他設(shè)施拆除后，恢復(fù)原種植條件，土地違法行為視為已經(jīng)消失，達(dá)到行政處罰的最終目的。另一種是因當(dāng)事人不履行而依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行拆除。因?yàn)閲敛块T沒有強(qiáng)制拆除權(quán)，凡遇到當(dāng)事人不自行履行的情形，只能申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，也必須申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

《土地管理法》第八十三條規(guī)定可以申請法院執(zhí)行拆除違法占地的違法建筑。該條規(guī)定：“依照本法規(guī)定，責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個(gè)人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或者個(gè)人對責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，費(fèi)用由違法者承擔(dān)?！?/p>

《行政強(qiáng)制法》第五十三條規(guī)定：“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！?/p>

河南省《關(guān)于建立健全國土資源執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任機(jī)制的意見》第一條第一款規(guī)定：“法院依法受理、執(zhí)行國土資源部門申請的強(qiáng)制執(zhí)行案件，依法審理涉及國土資源違法的行政案件和涉嫌犯罪的刑事案件?！?/p>

以上法律和文件充分表明，行政執(zhí)法的性質(zhì)決定國土資源行政執(zhí)法機(jī)關(guān)本身不具備直接的強(qiáng)制拆除權(quán)，對一些行政強(qiáng)制類的執(zhí)行（比如拆除和罰款）必須通過申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行這個(gè)唯一的合法途徑來實(shí)現(xiàn)。所以，強(qiáng)制拆除案件應(yīng)由人民法院受理并組織實(shí)施。

在國土部門層面看來，一般認(rèn)為按照以上規(guī)定把案件移交至人民法院，就是前期行政處罰已經(jīng)告一段落，至于執(zhí)行結(jié)果，那是人民法院的事，執(zhí)行不執(zhí)行也在于法院，這恰恰是法院最擔(dān)心的，認(rèn)為這是國土部門在推卸責(zé)任。

就本案而言，法院對國土部門的申請給予了書面答復(fù)，即行政裁定“準(zhǔn)予執(zhí)行，由申請執(zhí)行人組織實(shí)施”，國土部門針對此種情況，可以采取以下措施：

一是國土部門應(yīng)派出部門主要負(fù)責(zé)人和法律專業(yè)人員，通過以上已經(jīng)掌握的法律條款，講清本部門的職責(zé)、權(quán)力，說明事實(shí)和理由，積極與人民法院相關(guān)負(fù)責(zé)人員進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，盡快理順本部門和人民法院之間的共同協(xié)作關(guān)系，努力爭取人民法院的支持配合。

二是如果溝通協(xié)調(diào)不了，國土部門應(yīng)該按照裁定書上法律賦予的行政復(fù)議權(quán)向上一級法院申請行政復(fù)議。

三是在申訴的同時(shí)，國土部門可以依據(jù)行政裁定“準(zhǔn)予執(zhí)行，由申請執(zhí)行人組織實(shí)施”的行政裁定意見，依據(jù)河南省《關(guān)于建立健全國土資源執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任機(jī)制的意見》，書面要求縣政府組織召集國土資源執(zhí)法監(jiān)管聯(lián)席會議成員單位，召開執(zhí)法聯(lián)席會議，并啟動(dòng)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，由縣政府牽頭組織聯(lián)合執(zhí)法對違法建筑物先行處置。

筆者認(rèn)為，采取第二種措施是一種無奈之舉，容易引起國土部門和法院兩個(gè)單位之間的矛盾，不利于國土資源執(zhí)法工作的長期開展。

最后，“移交難”一直是國土執(zhí)法的核心問題，也是熱點(diǎn)、難點(diǎn)?！耙平浑y”讓國土執(zhí)法人員陷入兩難。一邊是口頭、書面制止不了，想拆除又沒有強(qiáng)制拆除的權(quán)力；另一邊，向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，某些法院以種種理由拒絕受理，即使受理也不予執(zhí)行。一旦移交不到位，面臨的就是紀(jì)檢監(jiān)察部門又以履行職責(zé)不到位追究執(zhí)法人員的行政、刑事責(zé)任。

◆ 反思

近年來，國土執(zhí)法工作成了公認(rèn)的高危職業(yè)，一定程度上削弱了國土執(zhí)法工作者的積極性，由原來的主動(dòng)干、大膽干，到現(xiàn)在的不敢干、不愿干。同時(shí)，違法建筑得不到徹底拆除，違法行為就長期存在，一定程度上也嚴(yán)重影響到了政府的公信力。不得不說，造成這一局面，還是國土資源聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制不健全、不完善的結(jié)果。

國土部門承擔(dān)著土地、礦產(chǎn)等自然資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用的重要職責(zé)，是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)保障部門。“盡職盡責(zé)保護(hù)國土資源，節(jié)約集約利用國土資源，盡心盡力維護(hù)群眾權(quán)益”是國土資源工作長期的職責(zé)定位，這一職責(zé)定位的貫徹落實(shí)離不開嚴(yán)格規(guī)范的國土資源執(zhí)法手段作保障。只有這樣才能做到“執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，才能確保各項(xiàng)國土資源法律法規(guī)得到全面實(shí)施，推進(jìn)國土資源法治建設(shè)進(jìn)程，促進(jìn)社會公平正義和維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

（作者單位：西華縣國土資源局）