文/張一唯 上海市不動(dòng)產(chǎn)登記事務(wù)中心 上海 200003

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關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村地籍更新調(diào)查必要性的思考

文/張一唯 上海市不動(dòng)產(chǎn)登記事務(wù)中心 上海 200003

上海市農(nóng)村地籍更新調(diào)查已于2014年順利啟動(dòng)，根據(jù)實(shí)施方案的相關(guān)要求，本次調(diào)查的主要任務(wù)是在全市9個(gè)郊區(qū)（縣）開(kāi)展農(nóng)村地籍更新調(diào)查，完成包括集體建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地等在內(nèi)的土地使用權(quán)梳理、土地使用權(quán)調(diào)查和地籍測(cè)量，同時(shí)更新地籍基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，建立長(zhǎng)效的更新機(jī)制。本次調(diào)查將歷時(shí)5年，按照先試點(diǎn)后全面鋪開(kāi)的次序推進(jìn)，并于2018年12月底之前全面完成，并通過(guò)檢查和驗(yàn)收。筆者作為本次農(nóng)村地籍更新調(diào)查市局推進(jìn)組的一員，參與和推進(jìn)了部分區(qū)（縣）試點(diǎn)村的調(diào)查，編寫(xiě)和制定了調(diào)查的技術(shù)方案、操作手冊(cè)和業(yè)務(wù)口徑。因此，筆者對(duì)各區(qū)縣近來(lái)調(diào)查的開(kāi)展情況有了一定的了解，也清晰的認(rèn)識(shí)到了各調(diào)查環(huán)節(jié)中存在的困難和問(wèn)題。下面筆者結(jié)合自身在調(diào)查推進(jìn)過(guò)程中的所見(jiàn)所得，就開(kāi)展農(nóng)村地籍更新調(diào)查的必要性談?wù)勛约旱乃伎肌?/p>

農(nóng)村地籍

一、開(kāi)展農(nóng)村地籍更新調(diào)查有利于深化農(nóng)村土地制度改革，推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。

2014年8月，國(guó)土資源部聯(lián)合五部委下發(fā)了《進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，通知明確要求，要全面加快農(nóng)村地籍調(diào)查，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)房等集體建設(shè)用地上的建筑物、構(gòu)筑物補(bǔ)充調(diào)查工作。而連續(xù)幾年的中央1號(hào)文件也都明確提出了要加強(qiáng)農(nóng)村地籍調(diào)查和確權(quán)登記工作。1991年底以來(lái)，本市已暫停了對(duì)農(nóng)村宅基地發(fā)放使用權(quán)證，但在這25年間，隨著人民生活水平的日益提高和宅基地成員的不斷變化，宅基地的規(guī)模和數(shù)量發(fā)生了巨大的改變，有大量的宅基地進(jìn)行了翻建、改建或重建。同時(shí)，由于缺乏對(duì)宅基地的有效審批和管理，大量未批先建、應(yīng)拆未拆、私自擴(kuò)建的違法建筑也應(yīng)運(yùn)而生，給各級(jí)地籍管理部門(mén)帶來(lái)了許多負(fù)面的影響。根據(jù)調(diào)查技術(shù)方案的要求，農(nóng)村宅基地的全面調(diào)查是農(nóng)村地籍更新調(diào)查的主要任務(wù)之一。通過(guò)本次調(diào)查，可以及時(shí)摸清本市宅基地的分布情況、掌握每戶(hù)宅基地的審批情況和現(xiàn)狀使用情況、統(tǒng)計(jì)每戶(hù)宅基地的成員信息，為之后的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記打下扎實(shí)的基礎(chǔ)。

二、開(kāi)展農(nóng)村地籍更新調(diào)查有利于完善本市地籍基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，提高地籍管理水平。

目前，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的登記機(jī)制依然不健全，這就影響了本市郊區(qū)（縣）地籍基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和現(xiàn)勢(shì)性。現(xiàn)在，地籍基礎(chǔ)數(shù)據(jù)主要存在的問(wèn)題包括：使用權(quán)宗地的范圍、權(quán)屬和面積與產(chǎn)權(quán)證、審批資料所記載的不一致，地籍要素（地形、地物等）與現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況不一致等，這給地籍管理部門(mén)的日常數(shù)據(jù)使用、維護(hù)和更新帶來(lái)了困難和不便，也一定程度上影響了地籍管理的效率和水平。然而，權(quán)屬合法、界址清晰、面積準(zhǔn)確的地籍基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的基礎(chǔ)。同時(shí)，本市的總體規(guī)劃和鎮(zhèn)域規(guī)劃修編、村莊規(guī)劃編制、建設(shè)用地減量化和耕地保護(hù)等工作也需要大量準(zhǔn)確的地籍基礎(chǔ)數(shù)據(jù)加以支撐。根據(jù)調(diào)查技術(shù)方案的要求，使用權(quán)宗地的梳理、調(diào)查和高精度的地籍測(cè)量、地籍修補(bǔ)測(cè)是農(nóng)村地籍更新調(diào)查的主要任務(wù)之一。因此，開(kāi)展農(nóng)村地籍更新調(diào)查，可以進(jìn)一步收集和更新本市農(nóng)村地區(qū)土地的權(quán)屬和現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，提高兩者的數(shù)據(jù)精度，從而更好的為本市地籍管理和不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記服務(wù)，為開(kāi)展地籍管理創(chuàng)新提供基礎(chǔ)支撐。

三、開(kāi)展農(nóng)村地籍更新調(diào)查有利于破解土地資源瓶頸，加快建設(shè)用地減量化進(jìn)程。

土地已成為本市當(dāng)前面臨的最大資源瓶頸，本市建設(shè)用地總規(guī)模超過(guò)全市陸域面積的40%。目前，本市現(xiàn)狀建設(shè)用地中工業(yè)用地比重偏大，其中規(guī)劃建設(shè)區(qū)外現(xiàn)存低效工業(yè)用地約占198平方公里，占全市工業(yè)用地比重接近1/4，但工業(yè)總產(chǎn)值占比卻不到10%。主要的原因是大部分企業(yè)都是改革開(kāi)放早期的鎮(zhèn)、村集體或私營(yíng)企業(yè)，如今這些企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)營(yíng)效益下降，能耗、污染、安全等問(wèn)題越來(lái)越突出。因此，針對(duì)城市發(fā)展面臨的資源約束，本市明確提出了“總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的土地管理思路，對(duì)不符合土地利用總體規(guī)劃要求，而且社會(huì)經(jīng)濟(jì)或者環(huán)境效益較差的建設(shè)用地，通過(guò)拆除復(fù)墾等土地整治工作，恢復(fù)農(nóng)地生產(chǎn)能力，發(fā)揮生態(tài)用地功能，力爭(zhēng)2020年實(shí)現(xiàn)全市規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模負(fù)增長(zhǎng)。根據(jù)調(diào)查技術(shù)方案的要求，集體建設(shè)用地的全面調(diào)查是農(nóng)村地籍更新調(diào)查的主要任務(wù)之一。通過(guò)本次調(diào)查，可以及時(shí)摸清本市集體建設(shè)用地的分布情況、掌握每宗集體建設(shè)用地的審批情況和現(xiàn)狀使用情況、收集每個(gè)集體企業(yè)的用地、員工、產(chǎn)能、效益、排污等方面的資料，為建設(shè)用地減量化提供事實(shí)依據(jù)，加快推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

地籍調(diào)查是土地管理中打基礎(chǔ)、利當(dāng)前、謀長(zhǎng)遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性工作。開(kāi)展農(nóng)村地籍更新調(diào)查的，應(yīng)緊緊把握當(dāng)前落實(shí)中央會(huì)議精神和推進(jìn)實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的有利形勢(shì)，全面查清本市農(nóng)村地區(qū)使用權(quán)宗地的權(quán)屬、界址、面積、用途等信息，掌握真實(shí)準(zhǔn)確的地籍基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，進(jìn)一步完善農(nóng)村地籍調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和登記制度，實(shí)現(xiàn)地籍成果多元化運(yùn)用，探索城鄉(xiāng)一體化地籍管理，為提高地籍管理水平、為農(nóng)村土地制度改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供服務(wù)和保障。

［1］鄭振源.集體土地大規(guī)模入市仍需時(shí)間［J］.中國(guó)房地產(chǎn)業(yè).2014.1.2

［2］潘衛(wèi)艷.一份直抵中央的土改上書(shū)［J］.中國(guó)房地產(chǎn)業(yè).2014.9

［3］韓啟德，尋找宅基地有償退出機(jī)制的切入點(diǎn)［J］.中國(guó)房地產(chǎn)業(yè).2015.4