劉建華

2015年，國務(wù)院總理李克強(qiáng)多次強(qiáng)調(diào)，國家公務(wù)人員應(yīng)堅持主動作為，狠抓落實，切實做到勤政為民，懶政怠政也是一種腐敗。

李克強(qiáng)說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，精神面貌要有新狀態(tài)。廣大公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要始終把為人民謀發(fā)展增福祉作為最大責(zé)任，始終把現(xiàn)代化建設(shè)使命扛在肩上，始終把群眾冷暖憂樂放在心頭。如何改善縣級行政作風(fēng)，是當(dāng)前我國行政體系面臨的一大難題，為此，《小康》記者采訪了中央黨校黨建教研部主任王長江、中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心社會調(diào)查研究室主任陳雪蓮、中山大學(xué)政務(wù)管理學(xué)院院長肖濱等專家。

沖在一線的縣級政府更需要去試驗

《小康》：縣級政府作為我國行政建制中最基礎(chǔ)也是最重要的一級，自建國以來，無論從行政體制還是管理能力等各方面都在不斷改進(jìn)。全國有2800余名縣委書記，占處級以上干部總數(shù)不足1%，但他們主政一方，產(chǎn)生的影響遠(yuǎn)非這一比例可以衡量。縣級行政機(jī)構(gòu)實際管理人口最多，在地方擁有具體行政決定權(quán)也最大，根據(jù)您的觀察，目前各地縣級政府主要存在什么問題？

王長江：縣是最直接面對老百姓，也是直接管理人口最多的一個行政機(jī)構(gòu)。縣級比一般的司局級都重要，所以中央黨校進(jìn)修部負(fù)責(zé)省部級、地廳級干部、縣（市）委書記的輪訓(xùn)時對縣（市）這一級特別重視，在輪訓(xùn)課時方面也特別安排，最初說一個學(xué)期一批，覺得時間太長，耽誤縣委書記們的正常工作，不切實際。后說兩個星期，但時間又太短，學(xué)不到東西。習(xí)近平總書記上任后，最后決定每批兩個月，說明中央對縣級確實是比較重視，它是聯(lián)系上下的最重要的一個環(huán)節(jié)。

現(xiàn)實中的問題主要體現(xiàn)在我們的行政考核體系存在一定的問題。比如說過分關(guān)注GDP數(shù)字，因此各地盲目上馬一些項目。他們認(rèn)為，你這個縣有的項目我這個縣也可以有，最終導(dǎo)致現(xiàn)在產(chǎn)能過剩。再說信訪考核，比如說壓訪截訪，群眾有問題要反映，但上訪率又直接影響到一把手的政績，由此又導(dǎo)致壓訪截訪現(xiàn)象頻頻發(fā)生。因此對縣委書記、縣長政績的考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該更科學(xué)地設(shè)制。

財政配置也不合理，在發(fā)展過程中顯現(xiàn)出一些問題，比如說分稅制，地方雖有地稅，但稅收中很大的一部分都被國家拿走了，地方要錢，只能想盡辦法。土地財政就是一個很好的例子，把土地轉(zhuǎn)手房地產(chǎn)企業(yè)，企業(yè)高價賣房，地方政府靠土地維持收入，現(xiàn)在房價高，而且還過剩。

前因所致，政府的公信力下降，縣政府做的很多事情都是上級的硬指標(biāo)，而不是地方老百姓真正所需要的。比如說征地，政府用幾十年不變的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從老百姓手中獲得，而轉(zhuǎn)手幾十萬、幾百萬給了地產(chǎn)商，老百姓能自愿嗎？對政府的不信任主要也是體現(xiàn)在縣一級。

權(quán)責(zé)不對稱，我們國家的權(quán)力級別特別明顯，從中央，到省到市、縣，而上一級都是分配蛋糕的操控手，因此可見，他自己肯定是拿最大那塊蛋糕的人。層級越低，權(quán)力越小，但責(zé)任卻是最大。

肖濱：通過最近幾年的整治，行政作風(fēng)有了一定的改善，但行政結(jié)構(gòu)還沒有很大變化，深層次的因素還沒有得到根本治理，目前這種好的工作作風(fēng)能否持續(xù)，還有待考驗。

我覺得目前存在最主要的問題就是權(quán)力太大，不受約束，而且有些張揚(yáng)，比如某些地方領(lǐng)導(dǎo)對辦公樓還要看風(fēng)水，還搞閱兵。縣內(nèi)人情世故味道太濃，這與地域局限有關(guān)，他們的圈子就在一個縣內(nèi)，與企業(yè)老板走得太近，容易導(dǎo)致官商勾結(jié)，出現(xiàn)腐敗。

權(quán)力沒有邊界，盡管權(quán)力很小責(zé)任很大，但是權(quán)力邊界不清晰，很輕易就越過了邊界，因此又感覺到縣委書記權(quán)力很大，沒有邊界的結(jié)果就是腐敗。

陳雪蓮：縣，是中國政治里最重要的行政層級，也是社會矛盾和問題最集中的治理單位。在我國中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級治理結(jié)構(gòu)中，縣級政府不僅承擔(dān)著“上情下達(dá)、下情上傳”的政策信息、民情民意采集傳遞的作用，更是決定中央政策能否因地制宜、有效落實的關(guān)鍵。中央負(fù)責(zé)頂層設(shè)計，一級抓一級，層層傳導(dǎo)壓力，但改革方案能否落地生根，改革第一線的縣級政府是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組2015年全年召開了11次會議，其中1月份召開的第九次、7月份的第十四次、8月份的第十五次、12月份的第十九次，會議主題均強(qiáng)調(diào)明確任務(wù)落實責(zé)任、加強(qiáng)監(jiān)督，確保各項改革措施落到實處。這從一個側(cè)面反映出來，地方政府在落實中央政策方面存在力度不足、效果欠佳的突出問題。

《小康》：以前，“縣長”“縣委書記”主宰一縣大小政權(quán)事權(quán)，也決策地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展命脈，不少官員也因“權(quán)力過大”而身陷囹圄，最近兩年，記者接觸的不少縣官都表示，一縣之長越來越難當(dāng)，時下常被提及的懶政怠政，您認(rèn)為主要原因是什么？

王長江：認(rèn)為縣官難做這是一種普遍現(xiàn)象，并不是一兩個縣委書記的感慨。但對于各地縣委書記而言，并不能要求體制在短期內(nèi)改善。

我在輪訓(xùn)時和很多縣委書記聊過天，他們并非表面上看到的那么光鮮，一個個都在叫苦，責(zé)任大，權(quán)力小。老百姓認(rèn)為他們權(quán)力很大，但實際上他們的權(quán)力是非常有限的。比如說他們得到5個億的撥款，看起來不少，實際上他們并沒有對這筆款的支配權(quán)，上級對每一筆款項如何使用都有規(guī)定，最后還得檢查。地方本地還得有配套資金，你要從我這兒得到一千萬，你自己得配套兩千萬?？h委書記埋怨，我就是沒錢才向你要錢，但還是得想辦法先籌兩千萬，得到上面給的一千萬后再挪走自己的兩千萬。結(jié)果一千萬要干三千萬的事，能不出問題嗎？

本來我們的體制就不是很完善，需要改革。作為沖在一線的縣級政府更需要去試驗，總結(jié)經(jīng)驗，然后由中央提練，最后全國推廣，比如過去的聯(lián)產(chǎn)承包制?，F(xiàn)在行政相對公開透明了，無論是好還是壞的都容易引起議論，往往由現(xiàn)在的事被挖到以前的問題，最后導(dǎo)致懶政怠政的結(jié)果，創(chuàng)新動力受阻。

陳雪蓮：現(xiàn)在不僅僅是縣官難當(dāng)，任一級別的官員都難當(dāng)了。說“官員難當(dāng)”有個潛臺詞是以前的官員很好當(dāng)。然而，“官員好當(dāng)”并不是一個正?，F(xiàn)象，在公共部門工作，需要服從公共利益至上的原則。追求自主決策空間大、利益回報高的“精英”，不應(yīng)該在公共部門工作?！肮賳T難當(dāng)”如果指的是官員權(quán)力變小，必須遵規(guī)守矩，那么“官員難當(dāng)”恰恰應(yīng)該是常態(tài)和為官的應(yīng)有之義。

地方的懶政怠政除了會導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)的行政管理效率降低、公共服務(wù)質(zhì)量下降，也會讓中央好的政策淪為“打白條”，負(fù)面影響極大。李克強(qiáng)總理說“庸政懶政怠政也是一種腐敗”，但是，這種腐敗很難定性，更難量化懲處。如何激發(fā)地方干部的工作積極性和主動性？一是需要正向負(fù)向的雙重機(jī)制，正向獎優(yōu)機(jī)制、負(fù)向罰劣機(jī)制，需要雙管齊下，目前的工作重點主要在如何督察懲處，如何實施正向的有效激勵，還需要進(jìn)一步探索。二是為地方官員提供主動作為的制度空間。中國改革三十多年的成功經(jīng)驗之一就是“自上而下”和“自下而上”改革道路相結(jié)合。中央通過的改革方案落地生根，必須鼓勵和允許不同地方進(jìn)行差別化探索。強(qiáng)調(diào)依法行政、頂層設(shè)計、遵規(guī)守矩的同時，要給地方政府和地方官員留有因地制宜改革創(chuàng)新的空間。需要從制度和機(jī)制上盡快落實習(xí)近平書記提出的“允許試錯、寬容失敗，營造想改革、謀改革、善改革的濃郁氛圍”，不能讓地方干部有“多干多錯、少干少錯”的顧慮和擔(dān)心。

依法行政才能對干部形成保護(hù)

《小康》：八項規(guī)定、反四風(fēng)等一系列有力措施清除了官場積弊，把他們從酒桌飯局、人情往來的壓力中解脫出來;發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)因地制宜、綜合考察，考核標(biāo)準(zhǔn)之變，令他們能夠結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H找準(zhǔn)發(fā)展之路。近兩年，依法行政、依法執(zhí)政的呼聲越來越大，事實上，依法行政，不僅可以提高百姓認(rèn)可度，提高政府公信力，也使他們減少了因權(quán)力陷阱而可能身陷腐敗的風(fēng)險，對此，您可以給縣官們一些什么建議？

王長江：改革進(jìn)入了深水區(qū)，依法治國是一個方向，不能說依法就干不了事，更不能以不依法作為干事的借口。但我們應(yīng)該制定更合理的考核體系、權(quán)責(zé)分配制度。

陳雪蓮：對于縣官來說，首先要有個意識的轉(zhuǎn)變，依法行政是必須的，而且應(yīng)是第一位的。因為依法行政導(dǎo)致縣官難當(dāng)?shù)恼f法是可笑的，恰恰相反，依法行政是對干部的保護(hù)。原先一些領(lǐng)域規(guī)章制度的不完備，使得官員擁有不應(yīng)擁有的自主決策空間，這些靈活決策的空間往往是催生腐敗的關(guān)鍵因素。這幾年，國家各個領(lǐng)域的制度化規(guī)范化程序化工作日趨完善，堵住以往的制度漏洞，減少官員的腐敗空間和違法違紀(jì)風(fēng)險。其次，要有責(zé)任主體意識，在其位謀其政，只要沒有私心，為了公共利益而進(jìn)行的改革創(chuàng)新和差異化探索是一定會被認(rèn)可的。

另一方面，從中央的角度來說，依法行政有兩方面要注意的事情，一是及時清理、修訂不合時宜的法律法規(guī)，一些不合時宜的規(guī)章會逼得地方不得不“造假”。二是要適當(dāng)區(qū)分黨紀(jì)和國法的適用范圍，黨的組織紀(jì)律和國家法律法規(guī)所約束的對象和事項是不同的。

肖濱：在近年來查處的腐敗大案要案中，大多都存在“拔出蘿卜帶出泥”的“圈子現(xiàn)象”，很多地方，比如說廣東茂名的窩案，幾乎是一鍋端。官員與商人、親屬、情人、同學(xué)、朋友等以利益為紐帶，結(jié)成錯綜復(fù)雜、盤根錯節(jié)的“圈子”，上下其手，互相提攜，政界商界通吃，共同牟取不義之財。一旦東窗事發(fā)，一人牽出一窩人，就會出現(xiàn)家庭式、區(qū)域性甚至塌方式腐敗。

各種腐敗案件一再證明，缺乏有效制約與監(jiān)督的公權(quán)力，才是最大的“腐敗風(fēng)險點”。調(diào)整政商關(guān)系，賦予民眾更大的問責(zé)權(quán)力。如果不對公權(quán)運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行合理設(shè)計，增進(jìn)必要的制約與監(jiān)督，腐敗風(fēng)險就會呈現(xiàn)“散點”狀態(tài)，凡是公權(quán)輻射得到的地方都存在腐敗風(fēng)險。體制內(nèi)則要完善制度與程序設(shè)計，使現(xiàn)有的制約力量能真正起作用，而非形同虛設(shè)。

《小康》：發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)等都是當(dāng)前縣級政府的頭等大事，您認(rèn)為他們在行政過程中，應(yīng)當(dāng)注意哪些問題？近幾年，無論是中央還是地方，都非常重視縣級行政作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，根據(jù)您的觀察，具體有了哪些方面的轉(zhuǎn)變？帶來了什么影響？

王長江：在GDP與環(huán)保之間，對于大多數(shù)縣委書記而言，他們可能是在“走鋼絲”，兩者間客觀存在一定的矛盾?，F(xiàn)在對GDP的考核加入了“綠色”因素，比過去好了許多，要更科學(xué)地尋找兩者的平衡。

陳雪蓮：縣域經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和環(huán)保等方面存在的問題不是在縣一級可以解決的問題。上面的指揮棒如果把環(huán)保、民生等問題的重視程度看得和之前對GDP重視程度一樣，這個問題就迎刃而解了。行政作風(fēng)的轉(zhuǎn)變需要硬約束和軟激勵同時發(fā)揮作用。在官員個人評價和政府整體績效監(jiān)督評估改革中，既要加強(qiáng)自上而下的上層監(jiān)督，也要擴(kuò)大自外而內(nèi)的外部監(jiān)督;既要強(qiáng)調(diào)督察，也要強(qiáng)調(diào)激勵。