呂志祥,呂佳蒙

(蘭州理工大學(xué)法學(xué)院,蘭州 730050)

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水危機視域下再生水回用法律保障機制論析

呂志祥,呂佳蒙

(蘭州理工大學(xué)法學(xué)院,蘭州 730050)

目前，世界上多數(shù)國家都面臨著不同程度的水危機，中國亦面臨著嚴(yán)酷的考驗。從水資源利用角度出發(fā)，再生水回用可緩解水資源匱乏、人均用水不足等問題；從生態(tài)文明角度出發(fā)，再生水回用是建設(shè)社會主義生態(tài)文明的重要價值追求之一，也是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)精神的重要體現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)提升再生水回用法律制度的地位，明確再生水的性質(zhì)，加強相關(guān)立法，將再生水引入現(xiàn)行的水權(quán)制度體系中，完善水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，強化公眾參與，加大政府扶持，嚴(yán)把水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，從而建立健全再生水回用法律機制。

水危機;再生水;回用;法律機制

1 水危機與再生水回用的價值

1.1 水危機概述

世界上不同的國家和地區(qū)正面臨不同程度的水資源危機，特別是對于一些深居內(nèi)陸、距海遙遠的國家和地區(qū)，水資源匱乏正成為制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展甚至國民生存的首要因素。如果沒有水，我們將無法生存。水是人類社會最為基礎(chǔ)和重要的自然資源之一，是維持人類生存所必不可少的物質(zhì)條件。為維系生存，謀求發(fā)展，有些國家或地區(qū)地下水被瘋狂的抽取利用；此外由于全球氣候變暖導(dǎo)致的海平面上升也推進了咸水侵蝕淡水資源的過程，水資源正逐步衰竭。

中國面臨著嚴(yán)峻的水資源危機。大約有4億人正生活在嚴(yán)重缺水地帶，人均水資源占有量甚至不及世界人均水平的1/3。龐大的缺水人口使得我們?nèi)缛舨怀~采用地下水資源，年缺水總量將超越達到300億m3之上。氣候的變化也左右了水危機的程度：碰到大旱，降雨量減少，為灌溉田間農(nóng)作物又需要大量的水資源，那么年缺水總量則有可能超越400億m3。這樣的趨勢理應(yīng)引起人們的重視。水資源的危機已經(jīng)嚴(yán)重限制著人類的生存和發(fā)展，而當(dāng)今全球的氣候變暖則更是雪上加霜?！八C”的嚴(yán)峻程度并非危言聳聽，要想求生存、謀發(fā)展，想要在日新月異的科技發(fā)展時代屹立于不敗之地，解決水危機是中國首先要面對的重要課題。

1.2 再生水回用的價值

再生水是指廢水或雨水經(jīng)過適當(dāng)處理后，達到一定的水質(zhì)指標(biāo)，滿足某種使用要求，可以進行有益使用的水。廢水則包含居民在日常生活過程中所排出的生活廢水、工廠在進行生產(chǎn)過程所排出的工業(yè)廢水以及降雨在重力的作用下沿著地表或者地下流動的水流。中國對再生水回用的研究和實踐整體上起步較晚，直到20世紀(jì)80年代末我國許多北方城市頻繁出現(xiàn)水危機，污水再生利用的相關(guān)研究和技術(shù)才真正得到廣泛關(guān)注[1]。

(1) 經(jīng)濟價值

目前我國對再生水回用的扶持力度不大，且配套設(shè)施較為滯后、監(jiān)管環(huán)節(jié)較為薄弱、技術(shù)力量缺乏，以上種種原因?qū)е略偕赜梦茨芡耆l(fā)揮其應(yīng)有的作用。其實，再生水回用擁有較為廣闊的發(fā)展空間：污水回收再利用以其投資少、建設(shè)時間短、水源可靠和效果容易迅速實現(xiàn)的特點具有重要意義[2]。

污水處理一般分為4個等級：預(yù)處理、初級處理、二級處理和深度處理，水質(zhì)需求不同，處理級別也相應(yīng)的增高。污水處理通常要實現(xiàn)深度處理才可循環(huán)利用。深度處理也成為3級處理，它的處理流程包括：過濾、紫外線處理去除亞基二甲胺、硝化、反硝化、除磷、混凝—沉淀、活性炭吸附、膜技術(shù)[1]。實現(xiàn)上述8個步驟的處理顯得程序上較為復(fù)雜、難度較高，且經(jīng)濟成本高昂。要實現(xiàn)對再生水經(jīng)濟成本的合理化降低，一個較為科學(xué)的方式就是對再生水的使用方式進行嚴(yán)格區(qū)分，從而按照不同的需求把握不同層次的水質(zhì)指標(biāo)，從而采取不同的處理工藝。除此之外，也要充分考慮實現(xiàn)某種水質(zhì)指標(biāo)所付出的成本是否經(jīng)濟適用，值得進行處理和再利用。

和跨流域調(diào)水相比，再生水回用具有很強的經(jīng)濟價值：第一，再生水的來源是城市廢水，污水處理中心可設(shè)置在城市，成本低，供水也變得距離近、較便捷、較為經(jīng)濟實用。且人們進行生產(chǎn)和生活活動時所產(chǎn)生的廢水呈現(xiàn)出總量巨大穩(wěn)定、不受氣候等其它自然條件的限制的特點，這讓我們不必為缺乏再生水原料的缺乏而憂慮。作為再生水水源的城市廢水，因其具有固定的來源，廢水總量巨大，這為城市再生水系統(tǒng)提供了源源不斷的可靠水源，具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)妥性和安全性，可以充分緩解水危機，從源頭上提供了較為可靠的保證。第二，再生水水價低廉，這是再生水與水資源相比較具有廣大的發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展空間的重要原因所在。再生水是污水、廢水經(jīng)過一定程序處理的水，并且隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，再生水的制造成本有望進一步的降低，當(dāng)節(jié)約了制造成本，再生水為人們帶來的利益空間將不斷擴大，經(jīng)濟價值將不斷升值。再生水和自來水在利用中存在著相互競爭關(guān)系，故而在再生水回用的推行過程中將較大地受到自來水價格的影響。據(jù)統(tǒng)計，只有當(dāng)水價的增長率達到8%時，生態(tài)建設(shè)使用再生水才能產(chǎn)生效益；當(dāng)水價增長率為3%時，只有在遠期生態(tài)建設(shè)使用再生水時才會產(chǎn)生需求[3]。第三，再生水回用工程可以開辟新的水源，帶來良好的經(jīng)濟效益，又能夠充分利用城市污水，提高利用資源的效率和能力，并且有效減少水污染和生態(tài)破壞，是實現(xiàn)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的重要舉措，緊緊地追隨了可持續(xù)發(fā)展的理念，是集經(jīng)濟價值與生態(tài)價值于一體、促進社會主義建設(shè)的重大戰(zhàn)略舉措。

(2) 生態(tài)價值

再生水回用工程利用城市的生產(chǎn)、生活污水，變廢為寶，首先解決了城市的污水排放問題，使得大量的污水經(jīng)過二次處理后進入使用環(huán)節(jié)，減少了對外界的排放量，從而減少了對生態(tài)環(huán)境的破壞；其次，水是維系人們在自然界的生存的必不可少的物質(zhì)條件，沒有水人們將無法生存。再生水回用不僅節(jié)約了水資源，更緩解了水資源危機局勢下用水難的問題：各個領(lǐng)域所需要的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不同，可根據(jù)這些不同標(biāo)準(zhǔn)對污水進行不同程度的處理使之運用于各個領(lǐng)域中，延長了水的使用周期和壽命，實現(xiàn)了水危機時代下水的重復(fù)利用并緩解了水資源危機帶給人們的生存、發(fā)展危機；最后，再生水回用是馬克思主義生態(tài)哲學(xué)視域下人與自然和諧相處的必然選擇。我們是社會主義國家，馬克思主義是我們的指導(dǎo)思想。我們進行社會主義的建設(shè)過程中，生態(tài)文明被提到和政治、經(jīng)濟、文化、社會生活同樣的高度。建設(shè)社會主義生態(tài)文明需要馬克思主義生態(tài)哲學(xué)作為指導(dǎo)，而馬克思主義生態(tài)文明的核心就是人與自然的關(guān)系問題：即實現(xiàn)人與人、人與自然的和諧相處是實現(xiàn)生態(tài)文明的必經(jīng)之路。再生水回用緩解了人與自然在水危機局勢下的矛盾，是實現(xiàn)人與人，人與自然和諧相處的重要舉措。解決好城市的再生水回用問題將為節(jié)約水資源、促進我國經(jīng)濟建設(shè)和環(huán)保建設(shè)又好又快發(fā)展作出突出貢獻，有利于我國發(fā)展經(jīng)濟、加強環(huán)保建設(shè)。

2 我國再生水回用法律機制的不足

由于我國污水的排放總量呈現(xiàn)出不斷上升趨勢，推進再生水回用，鼓勵與之相關(guān)的探索意義重大。在對再生水回用的科學(xué)技術(shù)層面進行不斷探索的同時，其法律制度層面的探索也理應(yīng)成為再生水回用研究的重中之重。

(1) 地方立法不足

我國已有的與再生水回用有關(guān)的地方性立法還較為不足，但作為水資源利用規(guī)劃的重中之重，健全地方性立法必須引起足夠的重視。2012年西安市經(jīng)西安市第十五屆人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議通過，陜西省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議批準(zhǔn)，正式出臺了《西安市城市污水處理和再生水利用條例》。該條例對城市污水處理、再生水都有具體的定義，規(guī)定了建立污水處理系統(tǒng)的范圍、對象，鼓勵公眾參與，強化政府職責(zé)，并且鼓勵引進先進技術(shù)，是一部值得借鑒的地方性立法。除此之外，天津、北京等城市也有相關(guān)的地方性立法出臺。但為解決水危機，為推行再生水回用提供強有力的規(guī)制，這些立法還遠遠不夠，應(yīng)當(dāng)推進地方立法，因地制宜，促進再生水的規(guī)劃和制度建設(shè)。

(2) 再生水水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度不健全

目前我國的《水法》還未將再生水囊括在水資源定義之中，有關(guān)再生水的性質(zhì)、地位等諸多方面還存在較多疑慮。以現(xiàn)階段我國的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r來看，許多城市都將再生水回用作為節(jié)約水資源、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的新舉措。但由于再生水的法律地位不置可否，其能否與水資源一樣進行轉(zhuǎn)讓仍是我們需要解決的問題。想要實現(xiàn)再生水的水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，必須加緊立法腳步，出臺相關(guān)法律法規(guī)政策，推動水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度建設(shè)。再生水的水資源地位未被肯定，我們迫切需要通過立法來界定其重要地位，從而更加明確再生水的利用在水資源的利用和開發(fā)過程中所發(fā)揮的極大作用。

除此之外，再生水水權(quán)的轉(zhuǎn)讓缺乏良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。即資金和技術(shù)的支持是再生水水權(quán)轉(zhuǎn)讓的物質(zhì)前提。我國有些城市能夠較好地實現(xiàn)將廢水向再生水的轉(zhuǎn)化，但輸水管網(wǎng)的建設(shè)卻相對落后，這種現(xiàn)象成為制約再生水水權(quán)轉(zhuǎn)讓最為棘手的問題之一。

3 完善再生水回用法律機制的建議

黨的十七大上，胡錦濤總書記系統(tǒng)闡述了科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵，即第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧，深刻的體現(xiàn)出環(huán)境保護在當(dāng)今社會主義建設(shè)過程中的重要意義。再生水是廢水經(jīng)過特別的程序處理，符合一定的指標(biāo)從而滿足人類的需要，為人類利用于生產(chǎn)、生活中的新型水資源，它令原本看似無用的廢水經(jīng)過處理以后重新產(chǎn)生了價值，實現(xiàn)了水資源的多次利用，是承襲科學(xué)發(fā)展觀，實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟的重要舉措，它應(yīng)被視為水資源的一種，從而得到具體的規(guī)劃和相當(dāng)?shù)闹匾暋?/p>

(1) 鼓勵推進地方立法

國家十分重視城市污水的處理和回用環(huán)節(jié)，2011年中央一號文件、水利工作會議上都明確指出污水處理和回用的重要性以及加強水資源管理的緊迫性。目前我國地方有關(guān)水資源的立法還較為不足，僅有少部分地方頒布了再生水規(guī)劃相關(guān)的立法。大力推進城市污水處理回用已成為黨中央、國務(wù)院基于當(dāng)前國情水情，以強化水資源管理為切入點，促進我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的一項重要戰(zhàn)略舉措[4]。因此地方上也應(yīng)緊跟國情，響應(yīng)號召，加大再生水相關(guān)立法，規(guī)制城市污水處理和回用。從產(chǎn)業(yè)政策、法規(guī)授權(quán)、部門職責(zé)、推廣應(yīng)用、法律責(zé)任等方面給予明確的可操作性強的法律保障，盡快建立和完善相應(yīng)的政策、法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，把污水處理事業(yè)納入法制化軌道，保證再生水回用系統(tǒng)的良性循環(huán)[5]。

我國地處亞洲東部，地域遼闊，其中大部分地區(qū)處在溫帶大陸性氣候帶，距離海洋較為遙遠，大部分來自海洋的濕潤氣團難以到達，因此多呈現(xiàn)出少雨天氣。東部沿海地帶則以季風(fēng)性氣候為主，夏季氣溫高，降雨量大，冬季氣溫較低，空氣濕度小，較為干燥。因此我國各地因地形、氣候、水源、土壤、生物等不同因素共同的作用所產(chǎn)生的水資源危機程度不盡相同。除此之外，也因不同地區(qū)的人文因素不同，所需采取的策略更應(yīng)該有所不同。各地需要的是因地制宜，制定出適宜本地區(qū)狀況的水資源立法，以期促進地方水資源的合理規(guī)劃和利用。

(2) 優(yōu)先使用再生水

我國城市再生水回用處理系統(tǒng)起步較晚，與發(fā)達國家相比距之甚遠。各個城市再生水加工處理系統(tǒng)工程發(fā)展程度不均，許多中西部城市的污水廢水未經(jīng)處理而排放，造成大量浪費。再生水回用已經(jīng)在北京、天津等大城市快速發(fā)展，西部各地區(qū)也漸漸展開再生水利用的腳步。再生水回用在水危機時代下具有較大的發(fā)展空間和前景，值得我們關(guān)注。

黨的十七大上，科學(xué)發(fā)展觀被寫入黨章?？茖W(xué)發(fā)展觀的發(fā)展內(nèi)容蘊含著自然-人-社會的有機整體的自然觀[6]。人們生產(chǎn)生活的過程中離不開自然界的支持，在利用自然界各種資源維持人類社會經(jīng)濟發(fā)展之時人類必須遵守自然規(guī)律，使自然造福于人類，同時也不可避免的要遵循一定的經(jīng)濟規(guī)律如供求平衡規(guī)律、價值規(guī)律等等以求不破壞人與自然的這種平衡和諧的關(guān)系。故而在可持續(xù)發(fā)展的道路上，循環(huán)經(jīng)濟是我們在利用自然資源更好的為人類服務(wù)，同時又追求經(jīng)濟進步的必要舉措。才惠蓮先生認(rèn)為，人類進行自身經(jīng)濟活動的同時不僅要遵守經(jīng)濟規(guī)律，自然規(guī)律同樣不容忽視[7]。因此，在發(fā)展經(jīng)濟的過程中優(yōu)先使用再生水，并將此規(guī)定在立法之中顯得意義重大。這樣做的目的在于使再生水的定位能夠通過法律得以明確，使人們對再生水有一個新的認(rèn)識，并通過優(yōu)先使用再生水來節(jié)約水資源，促進水資源的有效利用。

(3) 嚴(yán)格控制水質(zhì)指標(biāo)

目前我國再生水水質(zhì)安全性、利用行業(yè)與區(qū)域等方面的監(jiān)督管理體制還不健全，這一過程涉及的系列環(huán)境評價和經(jīng)濟評價技術(shù)尚不完善，缺乏再生水利用的環(huán)境和健康風(fēng)險進行細致、科學(xué)的風(fēng)險評價[5]。再生水利用作為改善生態(tài)環(huán)境、促進水資源節(jié)約的重要措施，正不斷地加大著其應(yīng)用的范圍，生產(chǎn)的規(guī)模也隨之?dāng)U大，此時再生水的水質(zhì)安全問題理應(yīng)稱為新的焦點。再生水雖可被用于景觀和河道補水，但因其本身源自生產(chǎn)生活廢水，氮磷含量超出臨界值，引發(fā)水體富營養(yǎng)化，藻類在水中繁殖旺盛，產(chǎn)生水質(zhì)惡化、發(fā)出難聞的氣味，甚至改變水體的色澤、破壞原水生態(tài)環(huán)境。除此之外，我國很多地區(qū)景點所使用的再生水并無明顯的標(biāo)志來提示游客，有游客甚至用手腳接觸該景點再生水，極易引起對人體的危害，這類現(xiàn)象值得相關(guān)部門引發(fā)足夠的重視。

國外在再生水的水質(zhì)要求方面的規(guī)定較為具體和明確，值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。在總大腸桿菌指標(biāo)上，加拿大要求用于灌溉蔬菜時的限制是小于等于24 000個，但中國對此沒有要求；在灌溉用水上，世界衛(wèi)生組織要求糞大腸菌數(shù)小于等于2 000，而中國則針對灌溉植物的不同，限值在120～40 000不等[8]。由于國外再生水處理工藝中對營養(yǎng)鹽去除能力較高，因此在再生水回用于景觀環(huán)境用水的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)中對營養(yǎng)鹽未作要求，水質(zhì)指標(biāo)主要從水體的感官指標(biāo)(包括濁度、色度、懸浮物濃度)以及衛(wèi)生學(xué)方面進行要求[9]。

我國面對諸多的再生水水質(zhì)安全問題，是否應(yīng)當(dāng)將再生水的水質(zhì)指標(biāo)進行規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行再生水指標(biāo)，嚴(yán)格督促再生水水質(zhì)公開，值得我們深思。

(4) 加大政府扶持力度

政府應(yīng)當(dāng)積極鼓勵科研，加大扶持力度，并且支持再生水的管網(wǎng)等設(shè)施的建設(shè)。城市的污水和雨水，因其經(jīng)過特定程序的處理之后達到了某種指標(biāo)，成為可以為人類進行有益的使用的非飲用水源而被稱為再生水。因此，再生水的水質(zhì)介于再來水和污水之間，這決定了其雖可以被循環(huán)利用，但因其具有指標(biāo)性、非飲用性、二次處理性等特征，其價格也應(yīng)當(dāng)遠低于自來水的價格。然而事實上并非如此。再生水的形成需要利用科學(xué)技術(shù)手段將污水凈化處理使之符合利用的標(biāo)準(zhǔn)，技術(shù)的超前性和處理設(shè)施的先進性決定了其價格不菲。因此應(yīng)當(dāng)加大政府的扶持力度，鼓勵科研，支持引導(dǎo)創(chuàng)新，促進再生水技術(shù)的進步，節(jié)約社會資源，使之更好地為人類所利用。

4 結(jié) 語

水，作為人類生產(chǎn)和生活所必不可少的自然資源，具有稀缺性。如今科學(xué)技術(shù)日新月異，城市的污水和雨水經(jīng)過人類的處理，在達到一定的指標(biāo)之后便可以為人類二次利用，提升了水的利用率，無異于擴展了城市的水資源，也降低了對生態(tài)環(huán)境的破壞程度，這就是再生水的重大價值所在。修訂或出臺有關(guān)立法，完善再生水回用法律機制，迫在眉睫。

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Study on Lawful Guarantee System for Reuse of Reclaimed Water Under Water Crisis

LYU Zhixiang, LYU Jiameng

(School of Law, Lanzhou University of Technology, Lanzhou 730050,China)

Currently, most countries in the word face water crisis at different degree. China is not an exception. In view of utilization of water resources, reuse of the reclaimed water may mitigate issues of shortages of water resources and water consumption per capita. In view of ecological civilization, reuse of the reclaimed water is one of important values perusing of constructing the socialist ecological civilization. It is also the important display of the full, coordinated and sustainable development. Role of the lawful system for reuse of the reclaimed water shall be improved. Property of the reclaimed water shall be defined. Relevant legislation shall be reinforced and the reclaimed water shall be introduced into the water right system currently applied. The water-right transfer system shall be perfected, the public participation shall be focused. The government support shall be powerful and water quality shall be controlled strictly so as to build the full and complete lawful system for reuse of the reclaimed water.Key words:water crisis; reclaimed water; reuse; lawful system

1006—2610(2016)05—0010—04

2016-05-07

呂志祥(1967- )，男，甘肅省通渭縣人，教授、博士，主要從事環(huán)境法研究.

中國法學(xué)會部級項目(CLS(2015)D143)——《水危機視閾下西北地區(qū)再生水回用法律保障機制研究》的階段性成果.

X37

A

10.3969/j.issn.1006-2610.2016.05.003