唐　儉

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推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化必須實(shí)現(xiàn)幾個(gè)轉(zhuǎn)變

唐儉*

當(dāng)前，我國(guó)傳統(tǒng)的粗放式社會(huì)管理模式難以適應(yīng)社會(huì)治理面臨的新形勢(shì)新任務(wù)，亟需加快向精細(xì)化社會(huì)治理轉(zhuǎn)型。在全面建成小康社會(huì)的決勝階段，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化必須實(shí)現(xiàn)理念、主體、制度體系、方式、信息支撐五個(gè)方面的轉(zhuǎn)變。

社會(huì)治理精細(xì)化轉(zhuǎn)變

“十三五”規(guī)劃綱要明確提出：“改進(jìn)政府治理方式，充分運(yùn)用現(xiàn)代科技改進(jìn)社會(huì)治理手段，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，加強(qiáng)源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置和標(biāo)本兼治?！雹佼?dāng)前我國(guó)正處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，又處于社會(huì)矛盾凸顯期。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型、體制改革的深入，社會(huì)治理的難度和風(fēng)險(xiǎn)加大，原有的粗放式社會(huì)管理模式難以適應(yīng)社會(huì)治理面臨的新形勢(shì)新任務(wù)，已經(jīng)暴露出諸多問題。為此，社會(huì)治理模式亟需從粗放式社會(huì)管理轉(zhuǎn)向精細(xì)化社會(huì)治理。社會(huì)治理精細(xì)化是社會(huì)治理的重大理論創(chuàng)新。目前，對(duì)于社會(huì)治理精細(xì)化還沒有一個(gè)統(tǒng)一的內(nèi)涵界定，筆者認(rèn)為，社會(huì)治理精細(xì)化就是在社會(huì)治理實(shí)踐中引入精細(xì)化的理念與原則，按照精、細(xì)、準(zhǔn)、嚴(yán)的基本要求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和人性化。在全面建成小康社會(huì)的決勝階段，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化需要實(shí)現(xiàn)以下轉(zhuǎn)變。

一、社會(huì)治理理念要從管控為主轉(zhuǎn)向服務(wù)為主

當(dāng)前，在一些政府部門及官員的頭腦中，對(duì)社會(huì)治理領(lǐng)域?qū)嵤┕芸氐乃枷敫畹俟獭Ｓ腥苏J(rèn)為，社會(huì)治理精細(xì)化就是管控精細(xì)化。但筆者認(rèn)為，治理精細(xì)化不等于管控精細(xì)化。管控精細(xì)化實(shí)質(zhì)是一種以政府為導(dǎo)向的社會(huì)管理視角，政府是社會(huì)管理的唯一主體，面對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)公共事務(wù)，政府不堪重負(fù)，疲于應(yīng)付，只得選擇制定非常精細(xì)的制度對(duì)社會(huì)組織和公眾進(jìn)行規(guī)制，結(jié)果必然導(dǎo)致：一方面，弱化了政府的服務(wù)職能，降低了公眾對(duì)政府的滿意度；另一方面，造成了社會(huì)治理的碎片化，各政府部門出臺(tái)的不同政策制度增加了社會(huì)治理的成本，導(dǎo)致了社會(huì)治理結(jié)果的失準(zhǔn)。而社會(huì)治理精細(xì)化是一種以民眾為導(dǎo)向的社會(huì)治理視角，社會(huì)治理精細(xì)化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是以人為本。具體來說，政府在制定公共政策時(shí)，要摒棄傳統(tǒng)的重物輕人的價(jià)值取向，堅(jiān)持民生價(jià)值取向，把維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)作為最重要的目標(biāo)。社會(huì)治理各主體在推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化的過程中，要改變過去重物質(zhì)幫助、輕精神扶持的傳統(tǒng)做法，更要注重人文關(guān)懷，尊重每個(gè)人的價(jià)值和尊嚴(yán)，充分調(diào)動(dòng)每個(gè)人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，從而形成共建共享的社會(huì)治理格局。

社會(huì)治理理念的轉(zhuǎn)變是推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化的首要前提。當(dāng)前，社會(huì)治理理念急需從傳統(tǒng)的官本位、政府本位轉(zhuǎn)向民本位、社會(huì)本位，從管控為主轉(zhuǎn)向服務(wù)為主。一方面，政府部門要加快轉(zhuǎn)變政府職能，著力打造服務(wù)型政府。過去一些政府部門過度重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽視基本公共服務(wù)，造成基本公共服務(wù)總體供給不足、質(zhì)量不高、供給不均，與人民群眾快速增長(zhǎng)的基本公共服務(wù)需求有較大差距，供需矛盾日顯突出。這就要求各級(jí)政府部門必須從解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手，加快構(gòu)建基本公共服務(wù)體系，建立健全公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，讓全體人民共享改革發(fā)展成果，增進(jìn)人民福祉。另一方面，政府部門要與其他社會(huì)治理主體合作，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式?！笆濉币?guī)劃綱要明確提出：“推動(dòng)供給方式多元化，能由政府購(gòu)買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸引社會(huì)資本參與。”②這就要求各級(jí)政府部門必須徹底改變過去單方面決定公共服務(wù)的內(nèi)容和方式、強(qiáng)制性管控社會(huì)公共事務(wù)的傳統(tǒng)做法，與社會(huì)組織等治理主體合作，多渠道深入了解、準(zhǔn)確分析當(dāng)前公眾的需求，本著為民、利民、便民的原則，及時(shí)高效地提供公共服務(wù)，共同治理社會(huì)公共事務(wù)，提高公眾滿意度。

二、社會(huì)治理主體要從單一化轉(zhuǎn)向多元化

社會(huì)治理主體多元化是推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化的關(guān)鍵要素。當(dāng)前，在社會(huì)治理主體上，非常重視政府的作用，其他治理主體參與遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，作用發(fā)揮不明顯，嚴(yán)重影響了社會(huì)治理的效果。為此，社會(huì)治理主體要從單一化轉(zhuǎn)向多元化?！笆濉币?guī)劃綱要明確指出：“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！雹墼谕七M(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化的過程中，首先要明確黨委、政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公眾的角色定位，正確處理黨委、政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公眾之間的關(guān)系，然后充分發(fā)揮黨委、政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公眾在社會(huì)治理中的特殊優(yōu)勢(shì)和獨(dú)特作用。

黨委在社會(huì)治理中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，要高度重視黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)和密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮黨組織總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。當(dāng)前尤其要著力解決基層黨組織參與社會(huì)治理觀念落后、工作方法單一滯后、干部隊(duì)伍素質(zhì)整體不高、作用日益弱化等問題，積極發(fā)揮基層黨組織在社會(huì)治理中的政治引領(lǐng)、宣傳教育、整合資源、服務(wù)群眾、凝聚人心的作用。政府在社會(huì)治理中處于主導(dǎo)地位，要有所為有所不為，改變過去包攬社會(huì)公共事務(wù)的傳統(tǒng)做法，向社會(huì)開放更多的公共資源和領(lǐng)域。當(dāng)前政府的主要職責(zé)是制定社會(huì)治理規(guī)劃，構(gòu)建社會(huì)治理法規(guī)、政策與制度體系，加強(qiáng)監(jiān)管，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。特別是中央政府要進(jìn)行頂層的精細(xì)化設(shè)計(jì)，解決目前社會(huì)治理碎片化、社會(huì)治理主體協(xié)同性不足的問題；同時(shí)中央政府要向地方政府下放權(quán)力，讓地方政府在宏觀框架指導(dǎo)下能夠因地制宜，進(jìn)一步細(xì)化社會(huì)治理的法規(guī)、政策與制度，有針對(duì)性地推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化。要充分發(fā)揮市場(chǎng)在社會(huì)治理中的作用，市場(chǎng)在資源配置中具有決定性作用，要通過市場(chǎng)機(jī)制，解決公共資源配置效率不高的問題。社會(huì)在社會(huì)治理中具有重要的協(xié)同作用，當(dāng)前要特別重視發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用，解決政府部分職能轉(zhuǎn)移的承接問題。政府要加大社會(huì)組織的培育力度，提高社會(huì)組織參與社會(huì)治理的能力。公眾在社會(huì)治理中具有基礎(chǔ)性作用，當(dāng)前要重點(diǎn)培養(yǎng)公民的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和法治意識(shí)，積極引導(dǎo)社會(huì)成員有序參與社會(huì)公共事務(wù)的治理，真正實(shí)現(xiàn)自治。多元治理主體各歸其位、各擔(dān)其責(zé)，最終將構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局，形成推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化的良好局面。各地的實(shí)踐探索證明，“一核多元”的社會(huì)治理模式卓有成效。

三、社會(huì)治理制度體系要從模糊化轉(zhuǎn)向清晰化

構(gòu)建社會(huì)治理制度體系是推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化的必要條件。只有制定一套行之有效的社會(huì)治理制度，才能保證社會(huì)治理精細(xì)化的各項(xiàng)要求落到實(shí)處。當(dāng)前社會(huì)治理制度殘缺不全，社會(huì)治理的責(zé)任邊界模糊不清，“人治”的現(xiàn)象仍然存在，導(dǎo)致社會(huì)治理效果不佳。為此，社會(huì)治理制度體系要從模糊化轉(zhuǎn)向清晰化。當(dāng)前應(yīng)著力建立健全以下制度：

一是明確的崗位職責(zé)體系。明確的崗位職責(zé)體系是落實(shí)社會(huì)治理精細(xì)化的基石。首先要明確界定各類社會(huì)治理主體的職責(zé)范圍，調(diào)動(dòng)各類主體參與社會(huì)治理的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。特別是要清晰明確地界定政府各職能部門的職責(zé)以及政府各職能部門之間的關(guān)系安排，以減少政府各職能部門對(duì)社會(huì)治理活動(dòng)的不合理干預(yù)，防止社會(huì)治理碎片化，消除有利爭(zhēng)相管、無利都不管的現(xiàn)象。然后，各類社會(huì)治理主體要將其社會(huì)治理的職責(zé)進(jìn)一步明確落實(shí)到具體部門和具體人員，同時(shí)明確界定責(zé)任內(nèi)容和責(zé)任承擔(dān)方式，防止責(zé)任模糊不清、互相推諉扯皮。

二是科學(xué)的目標(biāo)管理體系?？茖W(xué)的目標(biāo)管理體系是提高社會(huì)治理精細(xì)化執(zhí)行力的基礎(chǔ)。各類社會(huì)治理主體要根據(jù)自身實(shí)際情況科學(xué)設(shè)定各自社會(huì)治理的短中長(zhǎng)期目標(biāo)，然后進(jìn)一步細(xì)化目標(biāo)并適度指標(biāo)化，以利于提高社會(huì)治理精細(xì)化的執(zhí)行力，不斷開創(chuàng)社會(huì)治理創(chuàng)新的新局面。

三是公正的績(jī)效評(píng)估體系。首先要構(gòu)建多元評(píng)估主體。要改變過去由政府評(píng)估和社會(huì)治理主體自我評(píng)估的習(xí)慣性做法，積極引入第三方評(píng)估，真正發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理中存在的問題，切實(shí)增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的客觀性和可信度，提高公眾滿意度。其次要構(gòu)建社會(huì)治理績(jī)效評(píng)估多維指標(biāo)體系。2012年，中央編譯局與清華大學(xué)聯(lián)合發(fā)布了“中國(guó)社會(huì)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”，該體系共包括1個(gè)一級(jí)指標(biāo)即“中國(guó)社會(huì)治理指數(shù)”，6個(gè)二級(jí)指標(biāo)即人類發(fā)展、社會(huì)公平、公共服務(wù)、社會(huì)保障、公共安全和社會(huì)參與，以及35項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)，為社會(huì)治理精細(xì)化指明了方向。④

四是公平的考評(píng)結(jié)果應(yīng)用體系。各類社會(huì)治理主體要制定公平的考評(píng)結(jié)果應(yīng)用制度，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，獎(jiǎng)懲分明，充分發(fā)揮考核“指揮棒”作用，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)良性競(jìng)爭(zhēng)，從而不斷發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理中的問題和薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)改進(jìn)工作，增強(qiáng)社會(huì)治理精細(xì)化的效果。

四、社會(huì)治理方式要從粗放式轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)化

目前，一些政府部門及官員深受“大概差不多”“馬馬虎虎”等思維方式的影響，習(xí)慣于運(yùn)用粗放式、經(jīng)驗(yàn)化的管理方式進(jìn)行社會(huì)治理，帶來了基本公共服務(wù)不到位，群眾工作表面化、形式化，社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)化程度低等一系列問題。這使得政府雖然投入了大量人力物力資源，但社會(huì)治理的效果不盡如人意，與人民群眾的期待有較大差距。因此，社會(huì)治理方式亟需從粗放式向精準(zhǔn)化轉(zhuǎn)型。當(dāng)前要重點(diǎn)抓好以下工作：

一是積極推進(jìn)社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)化。標(biāo)準(zhǔn)化是社會(huì)治理精細(xì)化的重要依據(jù)。只有標(biāo)準(zhǔn)化，才能將精細(xì)化的社會(huì)治理理念通過規(guī)范化的具體操作真正落實(shí)到社會(huì)治理實(shí)踐當(dāng)中；只有標(biāo)準(zhǔn)化，才能為衡量社會(huì)治理的狀況和水平提供科學(xué)合理的評(píng)判依據(jù)。一方面，針對(duì)當(dāng)前社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)化體系嚴(yán)重碎片化、許多標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性、有些重要領(lǐng)域仍缺乏標(biāo)準(zhǔn)等問題，要深入調(diào)研社會(huì)治理各領(lǐng)域的現(xiàn)狀，認(rèn)真開展社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)化體系框架的研究，構(gòu)建統(tǒng)一科學(xué)合理的社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)化體系，從而促進(jìn)社會(huì)治理的規(guī)范化，不斷提高社會(huì)治理水平。另一方面，針對(duì)目前社會(huì)治理領(lǐng)域許多標(biāo)準(zhǔn)因不具有針對(duì)性和可操作性而難以執(zhí)行、有些標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行力度不夠等問題，既要進(jìn)一步細(xì)化社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)化體系，橫向覆蓋到社會(huì)治理各領(lǐng)域，縱向具體到各類事項(xiàng)辦理流程；又要建立社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)督機(jī)制，對(duì)違反標(biāo)準(zhǔn)的行為加大處罰力度，促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格執(zhí)行，從而提高社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)化的效益。

二是著力推進(jìn)公共服務(wù)精準(zhǔn)化。當(dāng)前基層政府工作人員工作量大，非常辛苦，但費(fèi)力不討好，人民群眾仍心有怨言。主要原因之一是公共服務(wù)的粗放式供給難以滿足人民群眾的個(gè)性化需求，供需矛盾日益突出。為此，公共服務(wù)急需向精準(zhǔn)化供給轉(zhuǎn)型。一方面，要深入基層認(rèn)真調(diào)研，借助互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，及時(shí)收集并精確分析不同社會(huì)群體的公共服務(wù)需求，準(zhǔn)確掌握不同社會(huì)群體的共性需求和個(gè)性需求，然后分類制定有針對(duì)性的措施，提供更加精準(zhǔn)化、更加個(gè)性化的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，提高公眾滿意度。另一方面，要不斷創(chuàng)新服務(wù)方式，注重人文關(guān)懷，更加人性化地提供個(gè)性化服務(wù)，使政府服務(wù)意向和群眾個(gè)性需求精準(zhǔn)匹配，使精準(zhǔn)化服務(wù)落到實(shí)處、產(chǎn)生實(shí)效，贏得群眾滿意。

五、社會(huì)治理信息支撐要從經(jīng)驗(yàn)化轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化

當(dāng)前，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模龐大，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)快速發(fā)展，為不同社會(huì)群體反映多元利益訴求提供了前所未有的便利條件，也給社會(huì)治理帶來了前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。繼續(xù)沿用過去的經(jīng)驗(yàn)化管理模式，捉襟見肘，難以有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中的許多新問題。再者，社會(huì)治理信息支撐現(xiàn)代化是社會(huì)治理精細(xì)化的內(nèi)在要求。切實(shí)提高社會(huì)治理精準(zhǔn)化的程度，真正實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)教育、精準(zhǔn)醫(yī)療、精準(zhǔn)養(yǎng)老、精準(zhǔn)扶貧等公共服務(wù)，必須借助互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，沒有信息化，現(xiàn)代化無從談起。因此，社會(huì)治理信息支撐必須從經(jīng)驗(yàn)化轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化。當(dāng)前要著重做好以下方面：

一是構(gòu)建社會(huì)治理綜合信息平臺(tái)。當(dāng)前很多社會(huì)治理主體特別是政府部門不愿意、不敢、不能夠信息共享，從而形成一個(gè)個(gè)“信息孤島”，最后導(dǎo)致社會(huì)治理成本高效益低。為此，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，加快構(gòu)建社會(huì)治理綜合信息平臺(tái)。一方面要把社會(huì)治理綜合信息平臺(tái)建設(shè)成社會(huì)治理多元主體的信息共享平臺(tái)，使區(qū)域內(nèi)的社會(huì)治理主體能夠信息互通、資源共享，準(zhǔn)確掌握社會(huì)治理對(duì)象的基本情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理領(lǐng)域中出現(xiàn)的新問題并立馬解決，徹底改變碎片化管理模式所帶來的低效率局面。另一方面要把社會(huì)治理綜合信息平臺(tái)建設(shè)成公共服務(wù)供求信息平臺(tái)，使區(qū)域內(nèi)的社會(huì)治理主體能夠及時(shí)了解人民群眾的共性需求和個(gè)性需求，從而有針對(duì)性地提供公共服務(wù)，真正促進(jìn)公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)化和個(gè)性化，提高群眾滿意度。

二是探索網(wǎng)格化治理。近年來，我國(guó)許多城市和農(nóng)村基層社會(huì)管理積極探索了網(wǎng)格化管理模式，在實(shí)踐中取得了良好的成效，提高了社會(huì)管理的效率和公眾滿意度。但也存在一些問題，網(wǎng)格化管理實(shí)質(zhì)是傳統(tǒng)社會(huì)管理的精細(xì)化，因而管控性很強(qiáng)、行政化色彩很濃、政府財(cái)政負(fù)擔(dān)重；各地網(wǎng)格化管理雖做法不同，但大多是政府體制內(nèi)封閉式運(yùn)行，社會(huì)組織和民眾參與都不足等。為此，必須探索網(wǎng)格化管理轉(zhuǎn)向網(wǎng)格化治理。網(wǎng)格化治理不同于網(wǎng)格化管理。它倡導(dǎo)多元共治的理念，我們要因地制宜，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)組織和民眾參與、市場(chǎng)配置的基層多元共治格局，以服務(wù)為主導(dǎo)，共同參與社會(huì)治理全過程，在社會(huì)治理各領(lǐng)域積極發(fā)揮各自的重要作用。它注重治理手段的信息化，網(wǎng)格化治理很大程度上就是數(shù)字化治理模式⑤，我們既要構(gòu)建網(wǎng)格化信息運(yùn)行系統(tǒng)，又要構(gòu)建網(wǎng)格化信息開放與共享系統(tǒng)，確保社會(huì)治理的高效化與透明化。

注釋：

①②③《“十三五”規(guī)劃綱要》(全文)[EB/OL]，新華網(wǎng)，2016-03-18.

④《“中國(guó)社會(huì)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”發(fā)布》[EB/OL]，新華網(wǎng)，2012-06-30.

⑤徐敏寧，陳安國(guó)，劉東杰：《地方治理制度創(chuàng)新：從網(wǎng)格化管理到治理現(xiàn)代化》[J]，《行政管理改革》，2014年第11期。

〔責(zé)任編輯：石夢(mèng)華〕

唐儉，中共湘潭市委黨校公共管理教研部主任、副教授。

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1671-4741(2016)04-0082-03