董莉莉

淺談行政事業(yè)單位預算績效管理存在的問題及對策

董莉莉

從2006年開始，中央政府和財政部就提出績效預算概念。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議頒布了新的《預算法》，預算績效管理首次以法律的形式出現(xiàn)在我國公共財政預算收支要求當中，并將其提升到預算管理的原則之一。各級行政事業(yè)單位高度重視預算績效管理工作，積極開展探索實踐，取得了初步成效。本文從預算績效管理的意義、主要內(nèi)容、存在問題等方面進行了認真研究分析，并結(jié)合我國的實際，對如何完善行政事業(yè)單位績效管理提出了若干對策、建議。

行政事業(yè)單位 預算績效管理 預算管理 績效評價

預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，它是將績效理念融入預算管理的全過程，實現(xiàn)預算管理和預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督的有機統(tǒng)一。財政部門是績效管理的職能部門，負責績效管理工作的組織實施。行政事業(yè)單位作為代表政府承擔社會公共事務(wù)的管理、監(jiān)督和服務(wù)職能的預算單位，是具體實施績效管理的主體，對本單位績效管理相關(guān)工作、財政預算資金使用績效負責。

一、行政事業(yè)單位實施預算績效管理的意義

（一）加強預算績效管理有助于提升預算管理水平，提高財政資金使用效益

如何建立科學的預算績效管理制度，不斷提高財政資金使用效益，用有限的資金為社會大眾提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是各級行政事業(yè)單位一直在研究的課題。加強預算績效管理，建立健全預算績效評價體系，有助于解決長期以來財政資金管理使用中存在的“只重視收入和數(shù)量多少、如何分配，而忽視支出多少、質(zhì)量如何、怎樣管理”的現(xiàn)象和問題，真正做到把錢花在刀刃上。

（二）加強預算績效管理是提高財政透明度的迫切需要

推進預算公開透明是改進預算管理制度的一項重要任務(wù)。近幾年，隨著財政收支規(guī)模的不斷擴大，社會各界對預算信息公開的期望和呼聲越來越高。但由于現(xiàn)階段我國公開約束機制不夠健全、政府預算體系不夠完整、預算管理相關(guān)配套改革還不到位，使得信息社會化公開透明度與社會各界的期望值還有一定差距。實行預算績效管理，公開績效評價結(jié)果，將公開透明貫穿預算管理全過程，充分發(fā)揮預算公開透明對行政事業(yè)單位的監(jiān)督和約束作用，滿足了政府信息公開的迫切需要，有利于建設(shè)陽光政府、責任政府、服務(wù)政府。

二、行政事業(yè)單位預算績效管理的主要內(nèi)容

行政事業(yè)單位預算績效管理的內(nèi)容包括：第一，預算編制管理。預算編制時，行政事業(yè)單位要根據(jù)年度工作計劃，申報績效目標，并按照規(guī)定配合財政部門實施事前績效評估工作。第二，預算執(zhí)行管理。緊緊圍繞年初績效目標不偏不倚，嚴格預算執(zhí)行管理，將績效目標完成進度與專項財政支出快慢掛鉤，有效避免部分行政事業(yè)單位年底突擊花錢現(xiàn)象。第三，績效評價管理。在預算執(zhí)行結(jié)束后，各財政部門和行政事業(yè)單位要對績效目標的設(shè)定情況、資金投入和使用情況、實現(xiàn)績效目標制定的制度及采取的措施、績效目標的實現(xiàn)程度及效果等內(nèi)容進行評價。第四，績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理。財政部門依據(jù)評價結(jié)果，編審財政支出預算、安排財政資金、制定和修改財政政策、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，并督促預算單位落實績效評價結(jié)果，并將績效評價結(jié)果與項目績效預期目標申報制度相結(jié)合，與財政支出預算安排掛鉤，建立評價結(jié)果反饋、整改和處罰機制，對致使財政預算資金管理未能達到預算績效目標管理要求的有關(guān)行政事業(yè)單位及其責任人員實行績效問責。

預算績效管理有別于傳統(tǒng)意義下的預算管理形式，它更加關(guān)注資金的分配如何實現(xiàn)政策目標并取得相應(yīng)的績效，即一筆預算資金能夠達到什么樣的結(jié)果，這種結(jié)果帶來的社會效益是怎么樣的。在這種新型的預算管理理念下，要求利用預算績效信息設(shè)定統(tǒng)一績效目標，合理配置財政資源，安排優(yōu)先順序，以幫助管理者改進預算編制和執(zhí)行。預算績效管理的根本目的在于績效的改進，使行政事業(yè)單位提高政府公共服務(wù)水平?？冃Ц倪M的關(guān)鍵是提高行政事業(yè)單位及其工作人員的能力和素質(zhì)。而績效管理過程中所建立起來的一套績效指標（目標）體系，正是對公務(wù)人員的一種職責規(guī)定和行為規(guī)范。通過績效評價則可以不斷完善這一套績效指標（目標）體系。

三、行政事業(yè)單位績效管理存在的問題

（一）績效管理保障機制不夠完善

預算績效管理工作作為一項系統(tǒng)工程，需要地方財政部門及各預算單位的密切配合和積極探索，直至完善。財政部和省財政廳出臺的管理制度一直沒有上升到政府層面，僅停留在財政部門層級，對作為預算單位的行政事業(yè)單位約束力不強。面對各方利益博弈和多種阻力，財政部門在協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系方面存在一定難度，影響績效管理發(fā)揮作用。各行政事業(yè)單位作為績效評價的主體，雖已初步樹立績效理念，能夠按要求逐步開展績效管理工作，但卻把績效管理作為額外工作負擔，認為其是找麻煩的思想依然存在，“重分輕管、重支輕效”的現(xiàn)象依然比較突出，工作及時性、規(guī)范性難以保證，影響了全方位推進績效管理工作。

（二）績效指標體系設(shè)計不健全，指標設(shè)計過于簡單、缺乏合理性

績效指標體系是由一系列相互關(guān)聯(lián)、相互補充的指標所組成的統(tǒng)一整體，具有系統(tǒng)性?？冃гu價指標體系分為共性指標體系和個性指標體系。從近幾年的績效考核實踐來看，各級財政部門設(shè)置的個性指標占比較低，不能很好地體現(xiàn)預算項目特點。在目前的績效管理中，作為績效指標具體化的績效標準大多依據(jù)的是計劃標準和歷史標準，非常缺乏客觀標準和經(jīng)驗數(shù)據(jù)，導致績效評價缺少可借鑒的績效標準。評價指標設(shè)計重投入、輕效果，多以經(jīng)濟指標為主，重微觀、輕宏觀，定量指標與定性指標未能有效結(jié)合，不能綜合反映行政事業(yè)單位績效目標的完成情況以及財政支出所取得的社會效益、經(jīng)濟效益和可持續(xù)影響。

（三）專業(yè)人員配備不足，缺乏對績效管理必要的培訓

預算績效管理是項技術(shù)性很強的工作，既要求熟悉預算安排和財政業(yè)務(wù)，又要了解項目業(yè)務(wù)、財務(wù)、效益等方面的知識，還要熟悉國家相關(guān)政策。由于預算績效管理工作開展時間較短，加上缺乏系統(tǒng)的培訓，目前行政事業(yè)單位預算績效管理人員專業(yè)知識缺乏、業(yè)務(wù)能力較低、專業(yè)化品質(zhì)不強，很難適應(yīng)新形勢下的工作需要和改革的需要，致使預算績效管理工作滯后。

四、完善行政事業(yè)單位績效管理的建議

（一）建立科學的績效管理體系

出臺有關(guān)行政事業(yè)單位預算績效管理制度規(guī)定，形成較為完善的制度體系，規(guī)范管理流程，使績效管理貫穿預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價等各個環(huán)節(jié)，從制度上保障預算績效管理工作能夠順利開展。研究制定績效跟蹤和結(jié)果應(yīng)用管理辦法，強化執(zhí)行管理和績效評價結(jié)果的約束性。指導各部門出臺分部門、分行業(yè)的預算績效管理制度，提高績效管理工作的針對性。建立良性預算管理工作機制，完善財政部門與預算部門在預算編制、執(zhí)行、評價等方面的工作機制，強化部門的績效預算管理職責，提升財政服務(wù)水平，密切財政部門與預算部門的分工協(xié)作關(guān)系。理順財政內(nèi)部與績效預算管理相關(guān)的機構(gòu)職責，明確劃分職責分工，減少交叉重復，形成工作合力，提升管理質(zhì)量和工作效率。

（二）實行科學的評估方法體系，建立具體化的考核指標體系

科學設(shè)計績效評估體系，轉(zhuǎn)變“粗放式”管理方式，加強“精細化”管理的環(huán)節(jié)。財政部門要督促指導各行政事業(yè)單位在項目實施過程中，注重可用指標的積累，根據(jù)具體績效評價對象的特點，及時歸納總結(jié)適用于本行業(yè)、本部門、本單位的項目績效指標，逐步建立涵蓋各類各項支出、符合目標內(nèi)容、突出績效特色、細化量化、便于操作考核的統(tǒng)一規(guī)范的績效評價指標體系。切實提高指標設(shè)定的科學性、及時性和規(guī)范性，逐步完善具有鮮明特色的績效指標體系，形成體現(xiàn)行業(yè)、專業(yè)等各方面特點的評價標準，從而便于指標的橫向、縱向比較，使指標更具規(guī)范性，評價結(jié)果更具公允性。穩(wěn)步推進績效評價工作，選取重點支出、重點事項、大額專項資金進行評價，注重評價實效。積極探索引入第三方評價機制，對參加績效評價的社會中介機構(gòu)實行資質(zhì)準入制度，完善以財政部門為主導、預算部門為主體、社會中介機構(gòu)和專家廣泛參與的工作機制，提高評價結(jié)果的權(quán)威性和公正性。

（三）健全評估反饋體系，充分應(yīng)用績效考核的結(jié)果

完善評價結(jié)果的反饋整改機制和結(jié)果報告制度，針對每個重點評價項目，提出結(jié)果應(yīng)用的相關(guān)建議并督促落實；妥善利用公示、公開，推動績效自評結(jié)果在部門內(nèi)部的公示，試行重點項目和政策評價過程和結(jié)果向社會的公開；通過政府績效管理平臺，選擇部分自評抽查績效較差的項目，試行績效約談制度；加強目標審核結(jié)果分析，建立和落實項目預算績效目標審核結(jié)果的雙向反饋機制，重點加強審核結(jié)果與實際預算、執(zhí)行等結(jié)果的對照分析，了解和掌握產(chǎn)生差異性的主要原因，進一步完善績效目標審核工作。

五、結(jié)語

近幾年來，我國各行政事業(yè)單位不斷強化績效管理理念，立足實際，進行了積極的探索和實踐。全面推進預算績效管理，切實加強財政收入的組織和支出管理，把有限的資金用在刀刃上，真正發(fā)揮財政資金的使用績效；全面推進預算績效管理，不斷改進政府工作、降低行政成本、提高政府效能，打造高效、責任、透明政府；全面推進預算績效管理，不斷提高財政管理的科學化、精細化水平，為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，促進公共服務(wù)均等化，是各行政事業(yè)單位共同的奮斗目標。

（作者單位為蒼南縣公安局交通警察大隊）

［1］ 財政部會計資格評價中心.高級會計實務(wù)［M］.經(jīng)濟科學出版社，2016.

［2］ 李少玉.行政事業(yè)單位預算績效管理［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2016（21）.

［3］ 廖賢才.推進預算績效管理提高財政管理水平［J］.行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)，2013（10）：28-29.