林龍

加強縣鄉(xiāng)人大工作，落實好設區(qū)的市行使立法權，這是人大工作和民主法治建設史上具有里程碑意義的兩件大事。

法律是治國之重器，良法是善治之前提。在立法引領改革的背景下，在地方立法權擴容的形勢下，如何進一步提高立法質量，確保立出來的法“管用、好用”，切實解決社會實際問題，成為了代表們熱議的話題。

如何認真抓好中央和省委文件精神的落實，務實推進基層國家權力機關建設。堅持干著監(jiān)督而不是看著監(jiān)督，發(fā)揮縣鄉(xiāng)人大組織整架機器作用而不是把機器拆成零件使用。會議期間，代表們進行了認真思索和討論。

立法補足短板，“有特色、可操作”

“人大不是二線而是一線，不僅要上一線，還要上火線。特別是立法工作，要切實發(fā)揮人大的主導作用”。在審議省人大常委會工作報告時，許多代表將目光不約而同地聚焦在人大立法上。

“地方立法權，十多年前，在溫州的全國人大代表就開始了呼吁”。浙江玉海律師事務所主任馮蔣華代表表示，作為上位法的全國性法律和省級地方性法規(guī)都相對比較原則，規(guī)制的內容往往具有框架性，每個地區(qū)，社會經濟發(fā)展方式和程度不同，特別是地方歷史、人文、社情等存在差異，需要符合地方特性、針對地方實際、具有“地方味道”的法律。

“立法工作也要堅持問題導向”。寧波代表團審議省人大常委會工作報告時，省人大法制委員會主任委員丁祖年代表表示，立法要建立“劃線制度”，哪些是要解決的問題，哪些是沒有實質性內容而只是簡單抄搬上位法的，要列舉清楚，以解決問題為導向，要抓住實際問題來進行制度設計，提出解決的方案。

“為使立法更接地氣，有針對性地解決實際問題，省人大常委會自2014年開始探索嘗試省人大代表分專業(yè)、有重點地參與立法工作機制?！倍∽婺杲榻B，近些年來，省人大常委會通過向全省8萬多名各級人大代表發(fā)短信和利用代表履職平臺渠道，動員他們參加“查找不適應全面深化改革要求的法律法規(guī)條文”等主題活動，得到了各級代表的積極響應。

2015年，立法法的修改，讓呼吁多年的“市級立法”落地。從2015年9月起，浙江全部十一個設區(qū)的市人民代表大會及其常務委員會都可以制定地方性法規(guī)。目前，省內多個設區(qū)的市已開始著手立法準備，積極地承接好這一來之不易的權力。

“市人大常委會對此高度重視，認真謀劃，圍繞立法制度建設、立法選項確定、法規(guī)草案調研、立法能力建設等方面，有條不紊地推進行使地方立法權的各項工作?！睋?jù)麗水市人大常委會主任虞紅鳴代表介紹，該市人大立法第一單花落市容環(huán)境管理。

“在前期大規(guī)模立法培訓的基礎上，成立了立法起草小組，通過深入調研、問題梳理以及與麗水學院專家的合作，力爭使出臺的法律‘不抵觸、有特色和可操作’。”虞紅鳴說。

新手上路，難免經驗不足。立法是一項復雜的工作，需要很高的專業(yè)技術水平。從實踐看，地方人大缺乏立法的能工巧匠，也缺乏立法的經驗技術，因此，如何補好地方立法領域的“短板”，成了代表們關注的焦點問題。

“考慮到地級市的立法人才現(xiàn)狀、人大及其常委會人員結構法制觀念等因素，如果一開始對地方立法活動不進行規(guī)范，有可能導致在地方立法中出現(xiàn)‘紅頭文件法制化’、‘地方保護法制化’等現(xiàn)象，偏離立法法修改的初衷，最后變成通過‘走程序’讓‘政府規(guī)章’成為了‘地方性法規(guī)’?！闭憬蠊蓭熓聞账钔鷺s代表對目前地方立法存在的問題表達了自己的憂慮，同時也開出了“藥方”。

“律師具有敏銳的專業(yè)觀察能力，可以最快地將社會、公眾對法律的需求轉化為法律規(guī)范，是天然的立法民間智庫。”李旺榮建議，立法機構要充分發(fā)揮律師以及律協(xié)的作用，建立與律協(xié)的長效征詢機制，將律師作為法律專家參與地方立法制度化、常態(tài)化、規(guī)范化。

“省人大應盡快制訂《法律專家參與地方立法工作規(guī)則》，讓律師規(guī)范有序地參與地方立法的全過程，為地方人大及其常委會行使立法權當好參謀助手?！崩钔鷺s建議。

“強化人大自身立法力量是一方面，同時也可以借助外力，實現(xiàn)多元化立法格局?！睖刂菔腥舜蟪Ｎ瘯敝魅卫畈进Q的這一建議和浙江嘉瑞成律師事務所主任瞿韶軍代表不謀而合。

“應當支持有條件的地方，成立第三方的立法研究院，通過政府購買的方式，委托第三方就立法項目進行調研評估和起草立法條例等，可以彌補體制內立法力量不足的問題?！宾纳剀姀娬{，“第三方”參與地方立法的中立地位，能有效回應地方立法過程中的“公權私用”和“部門利益法制化”的問題，以外力優(yōu)勢規(guī)避部門強勢利益對地方立法的負面影響。

“應當進行立法后評估，以了解和掌握地方法規(guī)實施以來的總體執(zhí)行情況、適應性，以及是否需要修改。評估工作由法規(guī)監(jiān)管部門和委托第三方各自獨立分別進行評估，更能客觀中立地反映執(zhí)行情況?！宾纳剀娬f。

監(jiān)督直擊問題，“出新招、出實招”

人大監(jiān)督如何出實效，這雖是個老生常談的話題，卻需要各地人大不斷探索實踐，以新做法、新成效，給出新回答。

“省人大去年一年的工作，真正體現(xiàn)了‘一線狀態(tài)’和‘一線作為’?！迸c會代表為省人大常委會“高時效、高密度、高成效”的工作“點贊”。

據(jù)悉，2015年以來，省人大常委會強化“五水共治”決策落實監(jiān)督，并對食品安全、飲用水源保護開展專項跟蹤督查，上下聯(lián)動開展防治大氣污染專項工作監(jiān)督，牢牢盯緊“錢袋子”……每一項事關發(fā)展大局的工作中，人大監(jiān)督不缺位，有力地助推了中心工作。

“人大監(jiān)督要找準著力點，要出新招、出實招?！痹坪涂h人大常委會主任馬國華代表表示，人大要圍繞中心，找準自身的定位和目標任務，“要清楚人大以什么角色來推動工作的落實”。

“當家做主，就要摸清家底?！瘪R國華直言，云和縣財政實力有限，要建設投資的工程和項目都需要錢，而僅靠“吃飯財政”無法滿足建設發(fā)展的需要。

為了摸清政府家底，2014年，云和縣人大開展對政府存量資金的特定問題調查，有力改變了傳統(tǒng)的資金使用和管理做法，形成了以項目定資金的良好氛圍。張德江委員長對此作出重要批示。全國人大財經委、預算工委組成聯(lián)合調研組赴云和就該縣采取特定問題調查這一監(jiān)督形式的開展情況進行調研。

“2014年我們是在找‘錢’，2015年則是在找‘物’?！睋?jù)馬國華介紹，2015年云和縣人大又對國有固定資產開展特定問題調查，共查找到9100多畝土地、房屋等資產近48個億元。

“政以財為基，財以政為本。”李步鳴代表也認為，人大對財政預算監(jiān)督，是牽住了“牛鼻子”，“錢用不好，當?shù)亟洕鐣ㄔO和發(fā)展就不能順利”。對此，他建議要建立預算修正案制度，恢復預算口頭報告制度以及制定預算監(jiān)督審查條例等，要以一整套的制度設計推動預算審查的有效運行。

2015年6月，《全國人大常委會黨組關于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的若干意見》下發(fā)后，如何貫徹落實文件精神，如何盤活鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大這盤棋，各地人大不斷探索實踐。

“中央文件下發(fā)后，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作氛圍是空前的好，前所未有?！毙虏h人大常委會主任求子平代表深切感受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的發(fā)展機遇。

“不僅是黨委更加重視，機構配置更加規(guī)范，更為重要的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的地位得到了提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席和工作人員的干事勁頭也更足了?！鼻笞悠浇榻B，新昌縣儒岙鎮(zhèn)在2015年就開始實施一年兩次人代會。年初的人代會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)拿出6個實事工程項目，由代表們票決5項；年中的人代會則對5個項目的實施情況進行審議。2016年，這項工作將在新昌縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面鋪開。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會怎么開，代表怎么審議，如何保證會議質量……”作為縣鄉(xiāng)人大工作綜合試點單位，溫嶺市人大注重“制度導向”，以規(guī)范制度來激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的活力。

據(jù)溫嶺市人大常委會主任張學明代表介紹，溫嶺市人大出臺決定，規(guī)定鎮(zhèn)人代會每年一般舉行兩次，例會會期不少于1天，并對年初、年中人代會的議程、內容、程序、主席團組成及列席人員等作出規(guī)范。

現(xiàn)實中，與縣級以上人大的人員、機構和職能等“整套裝備”相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大卻只有一些零星的“家當”?！班l(xiāng)鎮(zhèn)人大要發(fā)揮作用，必須營造‘有人辦事、有人管事’的工作格局?！睆垖W明告訴記者，目前，溫嶺市在各鎮(zhèn)設立人大辦公室，實現(xiàn)了各鎮(zhèn)人大有專職主席、1—2名專職副主席、專門的人大辦公室、專職工作人員的“四個?！蹦繕?。

“人大制度要與時俱進，理念和思維必須更新，從而更好地適應形勢發(fā)展需要，推動工作破題創(chuàng)新?！睆垖W明表示，“人大工作者的綜合素質和能力提高必須常抓不懈。據(jù)他介紹，近年來溫嶺市人大十分注重對人大干部的培訓學習，每年通過理論學習和研討會的方式，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席進行充電，對工作情況一一點評，查找不足和短板，明確目標和使命。

“責任田分配好了，關鍵是要去做。特別是面對新情況和新問題，必須要出‘新招’?！睆垖W明直言，形勢在變，問題在變，人大工作不能一成不變，要在原來的基礎上探索、創(chuàng)新，多積累基層經驗。

代表主動履職，“動起來、沉下去”

《省人大常委會工作報告》指出：要不斷改進代表議案建議辦理工作，以此作為支持和保障代表依法履職、充分發(fā)揮代表作用的法定環(huán)節(jié)，組織代表就議案建議分類辦理、重點督辦、全程公開、科學評估等機制，切實解決重答復、輕溝通，重解釋、輕解決等問題。

“去年一年，代表活動空前活躍?！薄氨韧耆魏我荒甓家Γ家芗?，代表壓力也更大。但也真正感受到了人大代表地位和作用的提高，成效明顯?！痹趯徸h省人大常委會報告時，代表們紛紛表示，省人大2015年開展的“人大代表監(jiān)督已治理的河”、“查找基層群眾辦事審批難事項”、“走訪核查困難戶”等一系列代表主題活動，真正“把代表動員起來”了。同時也涌現(xiàn)出了一大批“最美代表”，代表聲音得到唱響，代表故事廣泛傳播。

“我的履職經驗，用三個詞總結，就是為民代言、用心發(fā)言和真誠建言?！?016年1月23日下午，李颯代表站到了省人民大會堂的發(fā)言席，以一口標準的普通話，分享了她作為人大代表的履職心得。而在此之前，省人大常委會剛剛表彰了一批優(yōu)秀議案建議。2015年的955條議案、建議中，有兩條議案和16條建議被評為優(yōu)秀。

“代表發(fā)言時需要獨立思考，決不能人云亦云，這就是用心發(fā)言。”李颯表示，要真誠建言，嚴格監(jiān)督，坦率地提出自己的意見、建議，支持政府改進工作。

“我們不發(fā)聲，誰發(fā)聲?！崩钔鷺s代表表示，作為一名基層代表，工作中較容易聽到群眾的呼聲，這是履職的源泉和動力。

“人大代表提建議前一定要深入基層——‘沉下去’、‘接地氣’，實地了解群眾的意愿和要求，只有這樣，才能撰寫出著皮著肉的建議?！崩钔鷺s同時表示，光是“接地氣”還不行，還需“有底氣”。

“要想提高議政水平，必須熟悉并準確掌握法律、法規(guī)和政策功底，通過不斷學習來豐富自身的文化內涵，只有這樣才能在為民排憂解難時做到游刃有余、得心應手?！崩钔鷺s說。

“要發(fā)揮好代表作用，要實現(xiàn)兩方面的互動。一是自身素質要高，要深入調查研究，功夫下到位。另一方面，是要接受選民監(jiān)督?！睆垖W明建議要建立和推廣代表向選民述職制度。代表做了哪些，做得怎么樣，為什么這樣做，向選民報告；同時接受選民詢問，并現(xiàn)場進行測評。

“不僅要把代表動員起來，也要讓廣大人民參與到監(jiān)督工作中來?！苯B興市柯橋區(qū)人大常委會主任吳曉代表介紹，當?shù)厝舜笠蚤_展“人大代表監(jiān)督已治理的河”主題活動為契機，引導人大代表深入各選區(qū)，動員廣大人民監(jiān)督身邊的河流，并通過微信平臺、公開電話等途徑及時收集、梳理和上報相關情況。“特別是微信群，有圖有真相，時間、地點也非常明確?！?/p>

近些年來，省人大常委會相繼建立健全了議案建議辦理“一把手”責任制，完善議案建議的提出、分辦、交辦機制以及建議辦理“回頭看”機制，有力地推動了一大批議案建立的“落地”。但與此同時，建議“回娘家”現(xiàn)象還普遍存在，“重答復、輕溝通，重解釋、輕解決”的頑疾，一時間還無法徹底根除。

“建議辦理情況的面談會效果很好，應該推廣。”張煒代表表示，“書面答復總有一些應付和形式主義，而通過面談、面商的形式能第一時間進行溝通。哪些是滿意的，哪些需要進一步加強工作，都可以現(xiàn)場提出和答復?！?/p>

“畢竟代表寫一個議案、建議是花了不少心思的，如果不被重視，提了白提，自然會傷了代表的心?！崩钔鷺s代表直言，“從我與其他代表會議交流的情況看，有些承辦單位對代表建議的答復隨意性、形式性還比較普遍?！?/p>

他舉例稱，紹興的一位人大代表提了《關于要求提高井下工退休待遇的建議》，承辦單位第一次電話答復他時，告知這個問題近期不可能解決，這位代表電話中明確表示對答復不滿意。過了一段時間承辦單位給了個書面答復，告知將此類問題已列入省人社廳社保計劃中。但到底有沒有列入計劃，如果已列入，這個計劃能否真正得到實施沒有了下文。

“像類似這種為應付代表的建議而草率所作的答復。”李旺榮建議，省人大常委會可組織代表，每年選擇三四件重點建議與代表一起聯(lián)合督辦，并對辦理結果進行調研，按照答復的規(guī)范程度、辦結率、滿意率、落實率等項內容做出綜合評價。 攝影 蔡榮章

代表語錄

孫哲君代表：省人大要加快打擊“逃廢債”、規(guī)范互聯(lián)網、生態(tài)補償?shù)戎攸c領域的立法，促進環(huán)境保護和實體經濟的發(fā)展。要通過引入中介、專家評審、公民參與等方式，加強對設區(qū)的市立法工作的指導。

徐良平代表：省人大要關注食品安全、城市綜合治理等熱點難點問題，堅持從社會治理的共性短板上找準立法點，避免立法部門化；要關注政府改革中放權與放責的問題，避免放虛權、推實責，放了權、不負責。

裘麗萍代表：建議加大政府購買專業(yè)社會工作服務的力度，將相關經費列入政府財政預算并逐年增加；優(yōu)化政府購買服務的評估機制，加強評估的整體規(guī)劃，適當引入同行評估，創(chuàng)新評估方式方法。

郭文標代表：針對海上交通安全管理處于真空地帶的現(xiàn)實問題，建議省人大將海上交通安全管理納入立法工作計劃，減少海上漁船的安全事故發(fā)生。

余河通代表：要科學確定監(jiān)督議題，全省人大聯(lián)動監(jiān)督的議題、內容和范圍不宜太寬泛；盡早明確省人代會召開時間，便于基層統(tǒng)籌安排。

洪永躍代表：建議省人大更加重視“十三五”規(guī)劃各專項規(guī)劃監(jiān)督，全程參與規(guī)劃制定、中期評估和期末評估。二是省人大繼續(xù)強化對“五水共治”的監(jiān)督，督促省政府制定五年治水專項規(guī)劃。

許嵐代表：當前我省實體經濟下行壓力很大，建議省人大能聚焦制造業(yè)，推動發(fā)展實體經濟。在全省進行合理規(guī)劃布局，避免各地市同質化布局引起的產能浪費。實現(xiàn)轉型升級，從制造大省到制造強省再到質量強省。

袁紅代表：省人大常委會聚焦問題、持續(xù)監(jiān)督是一大工作亮點。今年要繼續(xù)咬住幾項民生工作開展監(jiān)督，比如全面放開“二孩”政策對醫(yī)院、學校的沖擊，促進醫(yī)療衛(wèi)生資源城鄉(xiāng)均衡分布等。