王　鵬

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少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會治理出現(xiàn)的新問題及對策研究*

王鵬

摘要少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會治理與其他地區(qū)農(nóng)村相比既有共通性又有獨特性。共性方面，都是以我國農(nóng)村社會治理的大背景為依據(jù)；個性方面是地緣特征、民族文化、經(jīng)濟發(fā)展整體水平、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰及民族構(gòu)成等多方面的獨特性。因此，少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村的社會治理不僅關(guān)系“三農(nóng)”問題的解決，更是關(guān)系到社會穩(wěn)定、民族團結(jié)、社會和諧的大事。理念先行，開闊農(nóng)村社會治理的思路；營造安定團結(jié)“最底端氛圍”， 將安全隱患化解在最基層；創(chuàng)新農(nóng)村社會治理的主體工作機制，提升鄉(xiāng)村干部的治理水平；創(chuàng)新基層黨組織設(shè)置模式，夯實社會治理的基礎(chǔ)；暢通聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”，推進農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會治理新問題對策

農(nóng)村社會治理是比較復(fù)雜的社會政治現(xiàn)象，它包括政府的管理與統(tǒng)治，有法定的制度，國家的介入，村民的參與和自治等。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)也在發(fā)生著新的變化，同時也隨之出現(xiàn)了許多新的問題。少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會治理與其他地區(qū)農(nóng)村相比既有共通性又有獨特性。共性方面，都是以我國農(nóng)村社會治理的大背景為依據(jù)；個性方面是地緣特征、民族文化、經(jīng)濟發(fā)展整體水平、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰以及民族構(gòu)成等多方面的獨特性。因此，少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村的社會治理不僅關(guān)系“三農(nóng)”問題的解決，更是關(guān)系到社會穩(wěn)定、民族團結(jié)、社會和諧的大事。

一、少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會治理出現(xiàn)的新問題

(一)農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)分化，對社會治理和服務(wù)的要求也在細化

近些年，隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)調(diào)整的加速，在一些少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會階層出現(xiàn)細化趨勢。從家庭收入來源看，除了占人口大多數(shù)的純農(nóng)業(yè)種植的農(nóng)戶，還有常年進城的打工者、買賣農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)濟人、自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民企業(yè)家等等，使得農(nóng)村社會治理涉及的范圍和領(lǐng)域拓寬，治理對象不斷增多。農(nóng)村階層的細化，一方面意味著農(nóng)民收入的多元化、多樣化，一定程度上減少了直接的經(jīng)濟利益沖突，農(nóng)民爭取平等社會地位的機會增多；另一方面同一地區(qū)農(nóng)民收入差距出現(xiàn)，利益訴求既有交叉又有不同，形成了相互交織又有差距的思想觀念。農(nóng)村社會的分層，增加了農(nóng)村社會治理的難度。

(二)新當(dāng)選的年輕村干部的威信還未完全樹立起來，基層治理的難度加大

近幾年，一些村莊德高望重的“老支書”退了下來，新當(dāng)選的年輕村干部的威信還沒有樹立起來，基層治理的難度加大?！袄现蓖诖謇锂?dāng)干部十幾年，甚至幾十年，在村民中有較高的威信，特別是在少數(shù)民族聚集的村莊。過去村里的大小事務(wù)、村民間的矛盾糾紛，都是依賴“老支書”、村干部解決，村民在心理上形成一定的依賴意識，相反，對新當(dāng)選的年輕村干部缺乏信任，使得村干部在群眾中的“威懾力”“掌控力”降低，管理難度加大。再加上村委會的行政事務(wù)繁雜，村干部難以將主要精力放在對本村村民的治理和服務(wù)上，按照上級部門的安排展開工作的多，主動的自我管理、自我監(jiān)督不夠，“看得見的管不了、管得了的看不見”的現(xiàn)象比較普遍。

(三)宗教極端思想仍在農(nóng)村“暗潮涌動”

在一些少數(shù)民族聚集的村莊，少數(shù)民族占到80%以上，這些村莊的村民文化水平較低、思想相對單純、信仰樸素虔誠，容易受到宗教極端思想的影響和滲透。國內(nèi)外的極端勢力正是看到了這些，想方設(shè)法地打著宗教的幌子，開設(shè)地下講經(jīng)點進行非法宗教活動，向這些村莊灌輸宗教極端思想，極力排斥愛國愛教的宗教人士和基層黨員干部，暗地實施暴恐活動。近幾年自治區(qū)深入開展“訪民情惠民生聚民心”活動，暴恐活動及非法宗教活動得到了明顯遏制和有力打擊，但一些村莊的村民仍存在宗教極端思想，“三股勢力”利用手機網(wǎng)絡(luò)、QQ等傳播途徑非法傳播帶有宗教極端思想的文字、音頻、視頻等，向一些農(nóng)村的青少年特別是游離在城市和農(nóng)村間的無業(yè)青少年滲透宗教極端思想，如不嚴加遏制必將帶來極為嚴重的后果。

(四)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的新問題凸顯

當(dāng)前，我國在農(nóng)村進行的一系列改革，極大地激活了農(nóng)村發(fā)展的活力，特別是關(guān)于農(nóng)村的土地改革。但是在具體的實施過程中，由于少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村發(fā)展滯后，再加之部分基層干部對相關(guān)政策理解偏頗，使得效果不明顯。如關(guān)于土地流轉(zhuǎn)，由于二輪土地承包遺留問題較多，農(nóng)村土地管理手段落后，南疆絕大部分鄉(xiāng)村存在二輪土地承包合同檔案管理、流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、服務(wù)不到位等問題。加之農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力低和思想觀念保守、農(nóng)村社會保障機制不健全、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平低等原因，導(dǎo)致農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性不高，土地規(guī)?；?jīng)營程度不高。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)普遍存在流轉(zhuǎn)合同簽訂不規(guī)范、私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象多，簽訂流轉(zhuǎn)合同的很少，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛不斷。另外，城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)民大量的耕地、宅基地被征用，隨之產(chǎn)生了征地拆遷和失地農(nóng)民問題，引發(fā)大量資源糾紛、權(quán)屬糾紛、社會保障、就業(yè)等社會矛盾。

(五)村民參與農(nóng)村社會治理的意識較弱

在少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村，農(nóng)民的文化水平普遍較低，特別是45歲以上的中老年人，他們當(dāng)中大部分只念過小學(xué)，少部分念過初中、高中，還有一定比例的文盲。文化教育程度低，致使他們參與農(nóng)村社會治理的積極性不高，且很多人認為鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)干部、村干部的事，和自己沒有關(guān)系。村委會召開村民大會時，如果沒有關(guān)系到村民的切身利益，就是在村干部選舉時，也很難將村民聚集在一起。再加上當(dāng)下“民心向富、各自奔富”，一切都是為了賺錢的心態(tài)，使得農(nóng)民的思維方式、價值取向出現(xiàn)了較大的差異性、多變性，這就使農(nóng)村社會治理缺乏民主決策、民主監(jiān)督，村民自治難以有效進行。

二、對少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村治理困境的分析

(一)農(nóng)村社會治理的體制、機制不健全

制度健全與完善是農(nóng)村社會治理和變革創(chuàng)新的關(guān)鍵點。但在一些少數(shù)民族地區(qū)，不論是在外部的體制、機制建設(shè)方面，還是在農(nóng)村治理主體內(nèi)部的規(guī)章制度方面還存在一些問題：一方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會在農(nóng)村社會治理上的職責(zé)界定比較模糊，操作性比較弱；另一方面農(nóng)村治理主體內(nèi)部規(guī)章制度不健全。特別是在公共服務(wù)制度的建設(shè)方面相對滯后，村級“一站式”服務(wù)工作機制還不夠健全。農(nóng)忙時期，大量外來務(wù)工人員不斷涌入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村流動人口呈增長趨勢，流動人員成分復(fù)雜、法制觀念淡薄，對治安環(huán)境、宗教管理等方面帶來較大影響，從而加重了基層組織建設(shè)、維護社會穩(wěn)定的任務(wù)。

(二)農(nóng)民依舊貧困，不穩(wěn)定的“因子”增加

在很多少數(shù)民族聚居的地區(qū)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，偏遠農(nóng)牧區(qū)人均收入偏低，經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后。特別是在南疆地區(qū)，農(nóng)民土地較少，在和田、克州的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均耕地甚至只有1畝多，農(nóng)民從土地上的收益很少，再加上這些地區(qū)農(nóng)民家庭子女較多，生活很困難。如2013年克州農(nóng)民人均純收入只有3857元；2014年，和田地區(qū)農(nóng)牧民人均純收入取得歷史性突破，增長16.9%，達到5309元，但仍遠低于全疆和全國平均水平。農(nóng)民的貧困會造成一系列的社會問題：貧困帶來低等教育，低等教育帶來低素質(zhì)，低素質(zhì)帶來低就業(yè)，低就業(yè)又帶來新的貧困……，這樣的惡性循環(huán)使得社會矛盾復(fù)雜尖銳。一些農(nóng)村青少年在城市找不到工作，在農(nóng)村又沒有更多的土地耕種，使他們既進不了城，也回不了村，在二者間游蕩。加之社會對他們?nèi)狈﹃P(guān)心，政府缺少就業(yè)和產(chǎn)業(yè)上的幫助和引導(dǎo)，致使他們不僅在社保、婚姻、就業(yè)等方面沒有保障，有的連基本的生活都沒有保障。社會責(zé)任感缺失，很有可能引發(fā)社會問題，部分青少年甚至聚集在一起偷竊、打劫、打架斗毆等，還有少數(shù)青少年成了“三股勢力”拉攏的對象，給社會帶來隱患。

(三)基層黨組織的社會治理能力亟待加強

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革和村民自治制度的推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村級黨組織的責(zé)任進一步加重，但在資源整合、發(fā)揮整體合力方面還顯不足，權(quán)責(zé)不匹配，遇到緊急情況，尤其在對基層維穩(wěn)力量整合方面，個別村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)配合不夠，聯(lián)系協(xié)作機制不夠完善，整體合力有待增強?；鶎狱h組織在推進實際工作中存在“說起來重要，忙起來不重要”的情況，黨員組織生活活動開展的少，普遍存在走形式、應(yīng)付檢查的現(xiàn)象。農(nóng)村的黨建工作生搬硬套，沒有與本村的社會治理和農(nóng)民致富緊密結(jié)合，農(nóng)民對基層黨組織的認可度較低。同時，農(nóng)村村民精神文化生活缺乏，部分農(nóng)村黨組織對村民的思想政治教育工作滯后，用先進文化引領(lǐng)農(nóng)村思想陣地方面有待加強。

(四)公共服務(wù)水平和質(zhì)量偏低

少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施主要依靠鄉(xiāng)、村和村民自行解決，沒有獨立的財稅收入，政策性補助只針對少數(shù)建制鎮(zhèn)且嚴重不足，各級財政對農(nóng)村的投入相對較少，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村沒有建設(shè)最基本的排水、垃圾污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施，缺乏對產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、人口的吸引和生活環(huán)境的改善能力。加之這些地區(qū)地廣人稀，鄉(xiāng)村各族農(nóng)牧民居住分散，公用設(shè)施配套建設(shè)難度較大，不利于就地就近就業(yè)。此外，在教育、醫(yī)療等公共服務(wù)方面，近年來通過國家的大力扶持，雖然南疆實施了一批農(nóng)村薄弱學(xué)校改建和鄉(xiāng)村衛(wèi)生院建設(shè)項目、啟動了義務(wù)學(xué)校標準化建設(shè)和縣鄉(xiāng)村一體化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革工作，取得了一定成績，但相對農(nóng)村龐大的人群和服務(wù)對象，仍然顯得杯水車薪，基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋面不足，特別是人才技術(shù)方面，與城市相比差距依然較大，沒有享受到和城市相同的教育醫(yī)療服務(wù)。

三、改善少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會治理的對策建議

(一)理念先行，開闊農(nóng)村社會治理的思路

一是樹立以人為本、服務(wù)為先的理念。充分考慮少數(shù)民族的宗教、生活習(xí)慣等，充分尊重農(nóng)民群眾，到農(nóng)民群眾中去，與群眾“打成一片”。將村民的利益作為加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會治理的出發(fā)點和落腳點，更加自覺地關(guān)注民眾增收、富余勞動力轉(zhuǎn)移、農(nóng)民子女上學(xué)等問題。將現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)治理方式引向少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村，提升服務(wù)水平，有針對性地強化農(nóng)村的醫(yī)療、居家養(yǎng)老、物業(yè)等方面的服務(wù)。

二是樹立協(xié)同參與、多元治理的理念。通過必要的制度化渠道和良性互動，有效激發(fā)社會組織、農(nóng)村社會工作者和先富起來農(nóng)民的參與意識，發(fā)揮其在化解矛盾糾紛、提供社會服務(wù)、扶貧幫困等方面的積極性和示范作用，真正形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的農(nóng)村治理格局。

三是樹立綜合施策、依法治理的理念。依靠法律來規(guī)范村集體、村民個人的行為，使法治理念深入到農(nóng)民思想觀念中，通過法律營造社會和諧的優(yōu)良環(huán)境，使農(nóng)村群眾真正意識到法律才是其維護權(quán)益的手段，而非宗教。治理主體在對農(nóng)村的社會治理過程中要有法治理念和法治思維，理順社會情緒的同時，依法管理農(nóng)村的各項事務(wù)，特別是對農(nóng)村的宗教事務(wù)管理方面，嚴格依法依規(guī)進行管理。

(二)營造安定團結(jié)“最底端氛圍”， 將安全隱患化解在最基層

在少數(shù)民族聚居地區(qū)的農(nóng)村，利用文化大巴扎、農(nóng)村大喇叭、學(xué)校大課堂等途徑，推動“一反兩講”和法制宣傳教育進村(組)、進學(xué)校，引導(dǎo)各族群眾進一步明辨是非、堅定立場。廣泛發(fā)動各族民眾，形成主動檢舉揭發(fā)暴恐分子的社會氛圍，打壓暴恐分子的生存空間。加強對“七支隊伍”等農(nóng)村骨干進行重點教育，讓他們先認識、先提高、先行一步，帶動和影響周邊的群眾。 認真做好重點管控戶、刑釋解教人員、問題青少年、社會閑散人員和受宗教極端思想影響人員的教育管理轉(zhuǎn)化工作。一戶不落的認真做好“嚴打”抓捕人員家屬的思想工作，逐戶逐人解疙瘩。深入田間地頭、街頭巷尾開展流動人員摸底排查，認真做好社會治理的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集工作，針對各類流動人口教育管控到位、跟蹤服務(wù)到位。

(三)創(chuàng)新農(nóng)村社會治理的主體工作機制，提升農(nóng)村干部的治理水平

在經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后的少數(shù)民族地區(qū)，選對“帶頭人”“配強一把手”很重要，盡可能將那些“能干事、干好事”的“能人”選拔進“村兩委”班子。并對村支部書記、村長、黨務(wù)工作者、大學(xué)生“村官”、新發(fā)展黨員進行大輪訓(xùn)，切實提高基層治理主體的實踐能力。進一步理清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治委員會之間的關(guān)系，明確村委會究竟扮演什么樣的角色，承擔(dān)什么樣的職責(zé)。

建立鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村干部聯(lián)系點制度，定期開展民情走訪、民意征詢、駐點辦公等活動，聽取村民意見，幫助解決實際問題。探索開展完善基層民情溝通和民主決策機制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、村支書、村主任的定期接訪的常態(tài)機制，暢通農(nóng)牧民表達自己意愿和訴求的渠道。

(四)創(chuàng)新基層黨組織設(shè)置模式，夯實社會治理的基礎(chǔ)

適應(yīng)當(dāng)下少數(shù)民族地區(qū)新農(nóng)村的特點，切實推進農(nóng)村社會治理的扁平化、網(wǎng)格化，根據(jù)區(qū)域民族集聚、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、組織形式和群眾基礎(chǔ)的情況，重點提升基層黨組織的覆蓋率。堅持以“訪民情惠民生聚民心”活動為重要載體，全面推行“一個中心對外、一個窗口受理、一條龍服務(wù)、一站式辦結(jié)”的服務(wù)模式，規(guī)范建立“一站式”便民服務(wù)大廳，加快村便民服務(wù)中心(站點)建設(shè)，不斷增強基層黨組織的服務(wù)功能。突破僅在村、村民小組建立黨支部的傳統(tǒng)模式，按照基層“三化”模式在網(wǎng)格上建立黨組織，重視黨組織對農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的覆蓋面。使基層黨組織在推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民增收、新農(nóng)村建設(shè)過程中真正起到先鋒模范和戰(zhàn)斗堡壘作用，實現(xiàn)真正意義上的 “全覆蓋”。

(五)暢通聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”，推進農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)

打通聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”的“末梢堵塞”，改善農(nóng)民生活，促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會治理的“牛鼻子”。要把黨和國家的政策宣傳灌輸?shù)阶钇h的農(nóng)村，把黨的溫暖播撒在每位農(nóng)民身上。隨著新疆絲綢之路經(jīng)濟帶五大核心區(qū)的打造，少數(shù)民族聚居的南疆的社會建設(shè)也將隨之步入快車道，如何抓住政策優(yōu)勢，不斷完善農(nóng)村公共服務(wù)體系考驗著當(dāng)?shù)卣闹腔?。各項惠農(nóng)政策、民生項目的落實一定要兼顧不同群體的利益需求，適當(dāng)向貧困農(nóng)民傾斜。全面深化聯(lián)系服務(wù)群眾工作，強化服務(wù)意識，搭建服務(wù)平臺，提高服務(wù)效能，改善服務(wù)能力，完善服務(wù)制度，著力做到聯(lián)系群眾“零距離”、服務(wù)群眾“零公里”、基層組織“零休克”、干群關(guān)系“零隔閡”，使黨的執(zhí)政基礎(chǔ)更加堅實牢固。

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〔責(zé)任編輯：石夢華〕

文獻標識碼中國圖書分類號D422.6A

文章編號1671-4741(2016)02-0050-04

[作者簡介]王鵬，中共巴音郭楞蒙古自治州委員會黨校講師。

*[基金項目]本文系國家社科基金青年項目“社會管理視角下的新疆南疆鄉(xiāng)村社會變遷與社會穩(wěn)定研究”(11CMZ024)階段性成果。