農(nóng)戶(hù)宅基地退出的價(jià)值、困境與實(shí)現(xiàn)路徑

呂軍書(shū)，史夢(mèng)陽(yáng)

(河南師范大學(xué) 三農(nóng)法律問(wèn)題研究中心，河南 新鄉(xiāng) 453000)

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農(nóng)戶(hù)宅基地退出的價(jià)值、困境與實(shí)現(xiàn)路徑

呂軍書(shū)，史夢(mèng)陽(yáng)

(河南師范大學(xué) 三農(nóng)法律問(wèn)題研究中心，河南 新鄉(xiāng) 453000)

農(nóng)戶(hù)宅基地退出的價(jià)值：它是“土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革”的具體實(shí)踐。農(nóng)戶(hù)宅基地退出的障礙：面臨著政策和法律的限制；面臨著動(dòng)力機(jī)制不足的障礙；面臨著保障機(jī)制不足的障礙。本文以河南省“百村調(diào)查”為實(shí)證，提出了鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)宅基地退出的實(shí)現(xiàn)路徑：實(shí)施政府權(quán)力清單制度；保障農(nóng)戶(hù)居住權(quán)；建立補(bǔ)償機(jī)制；解除農(nóng)戶(hù)后顧之憂(yōu)；增加農(nóng)戶(hù)非農(nóng)收入等。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革；農(nóng)戶(hù)宅基地退出；百村調(diào)研；價(jià)值與困境；制度供給

目前，我國(guó)正處于城市化、工業(yè)化高速發(fā)展的進(jìn)程中，城鎮(zhèn)建設(shè)用地供應(yīng)已成為嚴(yán)重“短板”，18億畝耕地紅線保護(hù)的壓力也越來(lái)越大。但與此同時(shí)農(nóng)村集體建設(shè)用地(尤其是宅基地)的閑置率卻較高，城市建設(shè)用地緊張與農(nóng)村建設(shè)用地閑置并存之狀況非常顯著。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，應(yīng)當(dāng)重新審視我國(guó)僵化的土地管理制度(特別是農(nóng)村宅基地管理制度)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，提高土地供應(yīng)量。

繼2015年初中央發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》后，《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》再次要求“探索農(nóng)村宅基地有償使用和有償退出制度”，2016年中央一號(hào)文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要積極推進(jìn)“宅基地制度改革試點(diǎn)工作”，這標(biāo)志著新形勢(shì)下我國(guó)的“新土改”工作已經(jīng)全面開(kāi)始，這是一場(chǎng)沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)，也沒(méi)有先例的宏觀土地改革。不可置否，中央著力推進(jìn)的農(nóng)村宅基地退出旨在通過(guò)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，提高土地供應(yīng)能力，在保障國(guó)家糧食安全的同時(shí)，緩解城鎮(zhèn)化發(fā)展中的土地供應(yīng)壓力。在這樣的背景下，研究探索農(nóng)村宅基地有償退出的實(shí)現(xiàn)途徑，對(duì)于豐富農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)內(nèi)容、緩解耕地保護(hù)與建設(shè)用地供給之間的矛盾、解決土地需求與供給錯(cuò)配問(wèn)題，提高土地生產(chǎn)要素的供給效率和產(chǎn)出效率，為新常態(tài)背景下中國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供持久動(dòng)力都具有重要意義。

一、農(nóng)戶(hù)宅基地退出的價(jià)值：土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的實(shí)踐

目前，在影響經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的供給側(cè)要素(土地、勞動(dòng)力、資本、創(chuàng)新等)方面，我國(guó)存在著較為嚴(yán)重的供給約束與供給抑制，中央2016年經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出了“在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率”，這無(wú)疑是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的真正的、最強(qiáng)勁動(dòng)力。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有別于以往刺激需求端，而是強(qiáng)調(diào)制度供給、構(gòu)建發(fā)展新體制，通過(guò)供給端發(fā)力破除增長(zhǎng)困境，釋放增長(zhǎng)紅利。[1]所謂“供給側(cè)改革”，就是針對(duì)“三駕馬車(chē)”于緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力已經(jīng)失靈的現(xiàn)狀，創(chuàng)新性地從供給端入手，通過(guò)優(yōu)化生產(chǎn)力要素配置，提高供給效率和供給質(zhì)量以提升競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

面對(duì)我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度存在供給抑制之問(wèn)題，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對(duì)于建設(shè)用地的供給同樣具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。目前我國(guó)“存量建設(shè)用地利用效率低，增量建設(shè)用地供應(yīng)不足”的問(wèn)題十分突出，[2]在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，應(yīng)當(dāng)重新審視我國(guó)陳舊的土地管理制度，審慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度的改革與創(chuàng)新，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地流通市場(chǎng)，努力提高建設(shè)用地的供應(yīng)總量。

存量建設(shè)用地利用效率低的主要表現(xiàn)之一就是農(nóng)村宅基地大量閑置或超面積使用。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，鑒于我國(guó)目前“無(wú)償取得，無(wú)償退出”的宅基地管理制度，“空心村”越來(lái)越多，宅基地荒廢也越來(lái)越嚴(yán)重，宅基地超標(biāo)準(zhǔn)、低效率使用更是屢見(jiàn)不鮮。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)有農(nóng)村集體建設(shè)用地2.4億畝，卻大約有15%被閑置，甚至有些地區(qū)高達(dá)60%。[3]我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)用地達(dá)24798萬(wàn)畝，人均214m2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了人均150m2的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。[4]盡管我國(guó)《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)村村民宅基地面積不得超過(guò)省(自治區(qū)、直轄市)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)”，但這一政策屢屢被突破，一戶(hù)多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地等問(wèn)題卻非常普遍。

增量建設(shè)用地供應(yīng)不足的主要表現(xiàn)之一就是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展所需土地缺口較大。有專(zhuān)家依據(jù)最近出臺(tái)的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃測(cè)算，要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化率60%的目標(biāo)，全國(guó)需新增建設(shè)用地1.5億畝?？墒牵瑢?shí)際的供應(yīng)能力卻只有近3000萬(wàn)畝，缺口很大。[5]另外，土地政策也常被國(guó)家用來(lái)作為宏觀調(diào)控的工具，更是加劇了建設(shè)用地緊張的局面。例如，在2013年，為抑制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，中央要求地方政府加大房地產(chǎn)用地供應(yīng)量。結(jié)果導(dǎo)致13.82萬(wàn)公頃的住宅用地供應(yīng)到了全國(guó)市場(chǎng)，相當(dāng)于2008年至2012年5年實(shí)際供應(yīng)量的143%，達(dá)到歷年最高水平[5]。多種因素疊加的直接后果就是建設(shè)用地緊缺，已經(jīng)成為我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的“枷鎖”。

要有效緩解城市建設(shè)用地供應(yīng)矛盾，除了提高存量使用效率，那就是通過(guò)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進(jìn)行農(nóng)村宅基地管理制度改革，建立宅基地退出機(jī)制，現(xiàn)實(shí)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移，在保證18億畝耕地不減少的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地增量擴(kuò)張。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)3.41億畝城鄉(xiāng)建設(shè)用地中，有2.84億畝在農(nóng)村，是城鎮(zhèn)的5倍，[7]具有較大節(jié)約集約利用空間。研究表明，農(nóng)村宅基地長(zhǎng)期處于低效率的閑置和浪費(fèi)狀態(tài)，而土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革可以使這些農(nóng)地的粗放和閑置轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)土地的集約和節(jié)約利用，也可為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供土地保證。同時(shí)，建設(shè)用地的利用效率不高與建設(shè)用地供不應(yīng)求的矛盾也可以得到有效緩解。農(nóng)戶(hù)宅基地退出正是土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的具體實(shí)踐。

二、農(nóng)戶(hù)宅基地退出的主要障礙

農(nóng)戶(hù)通過(guò)宅基地交易、宅基地?fù)Q房、宅基地置換、宅基地回收、征地拆遷等幾種形式實(shí)現(xiàn)宅基地有償?shù)赝顺?，并按照?guī)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行宅基地復(fù)耕，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地減少和耕地增多，從而緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張的現(xiàn)狀。但是，由于農(nóng)村宅基地退出的相關(guān)法律制度及配套措施不夠健全，農(nóng)戶(hù)宅基地的退出仍面臨著諸多障礙。

(一)農(nóng)村宅基地退出面臨著政策和法律的限制

為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的糧食安全戰(zhàn)略，保護(hù)18億畝耕地紅線，我國(guó)實(shí)施了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。一是嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第31條、43條都明確規(guī)定“嚴(yán)禁耕地轉(zhuǎn)為非耕地”，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要土地，必須“依法申請(qǐng)”。農(nóng)戶(hù)宅基地退出并復(fù)墾為耕地后，再根據(jù)國(guó)家有關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策，置換到城郊用于工業(yè)化與城鎮(zhèn)化建設(shè)，這明顯是與《土地管理法》保護(hù)耕地的相關(guān)規(guī)定相悖。若廢止了城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策，那么地方政府就喪失了引導(dǎo)鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)退出宅基地的積極性，農(nóng)村建設(shè)用地使用效率低下之狀況也就得不到有效改善；二是限制農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)。由于現(xiàn)行農(nóng)村宅基地“使用主體的身份性、權(quán)能的限制性、取得和使用的無(wú)償性”的產(chǎn)權(quán)特征，我國(guó)《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》等法律法規(guī)都是限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的。在宅基地買(mǎi)賣(mài)方面，國(guó)家法律政策都規(guī)定“嚴(yán)禁農(nóng)戶(hù)向集體經(jīng)濟(jì)組織成員(尤其是城鎮(zhèn)居民)出售住房”，為了強(qiáng)化農(nóng)村宅基地的保障屬性，《物權(quán)法》還限制農(nóng)戶(hù)宅基地抵押、擔(dān)保。這樣就使得農(nóng)戶(hù)宅基地通過(guò)交易、抵押等方式退出幾乎變得不可能，導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)宅基地退出方式單調(diào)。

(二)農(nóng)村宅基地退出面臨著動(dòng)力機(jī)制不足的障礙

由于農(nóng)村宅基地所具有“無(wú)償取得”的特征，使得退出機(jī)制不足，直接引發(fā)農(nóng)村宅基地“只進(jìn)不出”現(xiàn)象泛濫。[8]一是現(xiàn)行農(nóng)戶(hù)宅基管理制度缺乏退出機(jī)制。目前，農(nóng)村宅基地管理主要是由《土地管理法》規(guī)范，關(guān)于宅基地收回方面卻沒(méi)有明確規(guī)定，對(duì)于農(nóng)戶(hù)自愿騰退宅基地者，集體應(yīng)當(dāng)給予鼓勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)。但是該法并沒(méi)有具體規(guī)定宅基地的收回程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)質(zhì)問(wèn)題，作為保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的《物權(quán)法》也對(duì)這些問(wèn)題選擇了回避，農(nóng)戶(hù)自然也就喪失了退出宅基地的動(dòng)因；二是農(nóng)戶(hù)宅基地權(quán)能殘缺。我國(guó)《物權(quán)法》152條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利”，卻沒(méi)有規(guī)定宅基地使用權(quán)人擁有“收益”的權(quán)利。這樣，當(dāng)農(nóng)戶(hù)宅基地面臨退出補(bǔ)償時(shí)，其宅基地的價(jià)值基本得不到體現(xiàn)，無(wú)論是實(shí)物補(bǔ)償，抑或貨幣補(bǔ)償也只是宅基地上面所建房屋的價(jià)值補(bǔ)償，其補(bǔ)償價(jià)格嚴(yán)重背離了市場(chǎng)。在宅基地退出補(bǔ)償較低的情況下，作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的農(nóng)戶(hù)只有“用腳投票”。

(三)農(nóng)村宅基地退出面臨著保障機(jī)制不足的障礙

近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)村人口在逐漸減少。從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，自2002年至今，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率以平均每年1.35個(gè)百分點(diǎn)的速度在提高，2015年城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了54.77%。[9]與此相伴的是，我國(guó)農(nóng)村住房空置率的大幅上升。據(jù)中國(guó)社科院發(fā)布的《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綠皮書(shū)》顯示，農(nóng)村居民的住房空置率已經(jīng)高達(dá)30%左右，[10](P112)造成資源大量閑置和浪費(fèi)。這兩組數(shù)據(jù)對(duì)比表明：農(nóng)民兩棲占地狀況嚴(yán)重(即農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)或城鎮(zhèn)居住之后，在農(nóng)村的宅基地和住房仍未放棄)。造成這種狀況的主要原因就是農(nóng)戶(hù)不能和城鎮(zhèn)居民同樣均等享受到社會(huì)保障。面對(duì)城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)高漲、社會(huì)保障缺失和城鎮(zhèn)戶(hù)口準(zhǔn)入限制，即便到城鎮(zhèn)就業(yè)和居住的農(nóng)民也很難做到“安居樂(lè)業(yè)”。假如一旦遇到諸如2008年金融危機(jī)時(shí)的“返鄉(xiāng)潮”，農(nóng)民工將無(wú)家可歸，政府也沒(méi)能力為他們提供保障性住房。事實(shí)證明，作為保障性物權(quán)的宅基地，其居住功能不可小視。

三、農(nóng)戶(hù)宅基地退出“百村調(diào)查”樣本分析

本文研究背景和材料主要源于作者主持的國(guó)家社科基金年度項(xiàng)目《我國(guó)農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償?shù)姆蓹C(jī)制研究》課題組的河南“百村調(diào)查”。作者近期組織調(diào)查組在全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)——新鄉(xiāng)市*2012年河南省新鄉(xiāng)市被國(guó)務(wù)院授予“全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)”，國(guó)務(wù)院要求其在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得重大突破，并建立形成一套規(guī)范化制度。這次改革試驗(yàn)的主要內(nèi)容之一就是“探索糧食安全、耕地保護(hù)與土地集約節(jié)約利用有效途徑”，新鄉(xiāng)市政府已經(jīng)會(huì)同土地部門(mén)、專(zhuān)家學(xué)者等多次進(jìn)行了調(diào)研，并對(duì)改革的路徑和方案進(jìn)行了研討和論證，有些已經(jīng)付諸實(shí)踐。把新鄉(xiāng)地區(qū)作為重點(diǎn)調(diào)查樣本，對(duì)于了解農(nóng)民宅基地自愿有償退出的意愿及利益訴求具有一定的代表性和典型性。進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)研的同時(shí)，利用學(xué)校部分本科生、研究生寒假返鄉(xiāng)之機(jī)，采取多階段重點(diǎn)調(diào)查與隨機(jī)抽樣調(diào)查相結(jié)合的方式，在河南省18個(gè)地市100多個(gè)鄉(xiāng)村、1000多家農(nóng)戶(hù)進(jìn)行了“農(nóng)戶(hù)宅基地利用狀況、退出意愿及利益訴求”調(diào)查活動(dòng)，對(duì)農(nóng)戶(hù)宅基地的占有及利用、退出意愿、補(bǔ)償訴求、影響因素等問(wèn)題進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查和入戶(hù)訪談。

關(guān)于100多個(gè)樣本村的選擇，我們兼顧了城郊村和遠(yuǎn)郊村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村和落后村、純農(nóng)區(qū)和農(nóng)副業(yè)兼營(yíng)村等因素。至于1000多家樣本農(nóng)戶(hù)的選擇，我們?cè)陔S機(jī)入戶(hù)訪問(wèn)的同時(shí)，也兼顧到了戶(hù)主年齡、家庭收入來(lái)源、戶(hù)主文化程度、是否參加社保等因素，先向其發(fā)放設(shè)計(jì)好的調(diào)查問(wèn)卷，并圍繞調(diào)查主題進(jìn)行訪談，答疑解惑。相關(guān)調(diào)查先后發(fā)放問(wèn)卷1300份，收回問(wèn)卷1240份。其中，無(wú)效問(wèn)卷120份，有效問(wèn)卷1120份，有效率約為86.2%。具體調(diào)查情況及數(shù)據(jù)如下。

(一)關(guān)于農(nóng)戶(hù)宅基地的利用狀況

對(duì)于農(nóng)戶(hù)宅基地使用面積，按照國(guó)家相關(guān)政策法律，不同的省(市、自治區(qū)、直轄市)都有不相同的規(guī)定。具體到河南省，其《河南省實(shí)施〈土地法〉辦法》第51條就明確規(guī)定了本省農(nóng)戶(hù)宅基地使用面積的標(biāo)準(zhǔn)。*《河南省實(shí)施〈土地法〉辦法》第51條：農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，宅基地的面積按下列標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行：城鎮(zhèn)郊區(qū)和人均耕地六百六十七平方米以下的平原地區(qū)，每戶(hù)用地不得超過(guò)一百三十四平方米；人均耕地六百六十七平方米以上的平原地區(qū)，每戶(hù)用地不得超過(guò)一百六十七平方米。可是，目前違規(guī)使用現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

我國(guó)農(nóng)村宅基地管理制度明確規(guī)定“一戶(hù)只能擁有一處宅基地”。但現(xiàn)實(shí)卻是農(nóng)戶(hù)“一戶(hù)多宅”現(xiàn)象比較普遍，占被調(diào)查農(nóng)戶(hù)的58.7%。另外，農(nóng)戶(hù)的宅基地使用面積超過(guò)河南省規(guī)定要求的也是占到了被調(diào)查農(nóng)戶(hù)的76.3%，近郊農(nóng)村的情況還好一些，遠(yuǎn)郊農(nóng)村有不少農(nóng)戶(hù)宅基地面積甚至超過(guò)了1畝。

由于農(nóng)村缺乏建設(shè)規(guī)劃，新建住宅不斷向村莊外圍和道路兩側(cè)擴(kuò)展，甚至搬遷新居后老房也不拆，形成了原有宅基地的荒廢，“空心村”現(xiàn)象嚴(yán)重。調(diào)查中，宅基地全部使用的農(nóng)戶(hù)只占被調(diào)查農(nóng)戶(hù)的30.8%，有近70%農(nóng)戶(hù)的宅基地處于部分使用或完全閑置狀態(tài)。其中，由于年輕人經(jīng)常外出打工，或者主要在城鎮(zhèn)居住，其宅基地的使用效率尤其差，有些甚至成了“鼠窩”。

(二)關(guān)于農(nóng)戶(hù)宅基地退出的意愿

“一戶(hù)多宅”、超面積占用只是農(nóng)戶(hù)宅基地退出變得可能，而合理的騰退補(bǔ)償才是農(nóng)戶(hù)退出宅基地的直接動(dòng)因。但是否愿意退出宅基地，作為“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)人”的農(nóng)戶(hù)自然會(huì)審慎決斷。

調(diào)研中，我們重點(diǎn)對(duì)一戶(hù)多宅、常年進(jìn)城打工、搬進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)者進(jìn)行了訪談，其中58.7的被訪農(nóng)戶(hù)表示只要補(bǔ)償合理，愿意退出多余、或者閑置的宅基地。還有不少被訪農(nóng)戶(hù)選擇了“視情況”，主要是指視宅基地補(bǔ)償多少、補(bǔ)償是否合理而決定是否意愿退出。這說(shuō)明宅基地退出對(duì)于增加農(nóng)戶(hù)財(cái)產(chǎn)性收入非常重要，同時(shí)也說(shuō)明決定農(nóng)戶(hù)是否愿意退出宅基地的關(guān)鍵是合理的補(bǔ)償，維持現(xiàn)有的居住標(biāo)準(zhǔn)和生活水平。

農(nóng)戶(hù)為什么不愿意退出宅基地呢？對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，我們?cè)O(shè)定了多個(gè)理由，其中有57.3%的被訪農(nóng)戶(hù)回答“沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力到城鎮(zhèn)(或新農(nóng)村社區(qū))購(gòu)置新房”。究其原因，是農(nóng)戶(hù)收入較低和城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)奇高所致。面對(duì)高漲的城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)，不少城鎮(zhèn)居民也只有“望房興嘆”，何談動(dòng)員農(nóng)戶(hù)主動(dòng)退出宅基地進(jìn)城購(gòu)房居住呢！所以，即使農(nóng)民工的農(nóng)房成為空置“鼠窩”也是不愿意退出。

(三)農(nóng)戶(hù)宅基地退出的補(bǔ)償意愿

農(nóng)戶(hù)宅基地及房屋是農(nóng)民的一項(xiàng)比較大的“資產(chǎn)”，它對(duì)于實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”有著重要的保障作用。農(nóng)戶(hù)宅基地能否按照頂層設(shè)計(jì)的路徑順利退出，關(guān)鍵在于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否合理，補(bǔ)償方式是否得當(dāng)。

目前，城鄉(xiāng)居民房屋拆遷通行的補(bǔ)償方式主要有“貨幣補(bǔ)償”和“安置補(bǔ)償”兩種。在問(wèn)到“您希望以何種方式獲得補(bǔ)償”時(shí)，有49.3%的被訪農(nóng)戶(hù)希望是兩種方式結(jié)合使用。即在安置住房的同時(shí)，適當(dāng)給些現(xiàn)金補(bǔ)助。現(xiàn)在的商品房大都是“毛坯房”，必須進(jìn)行投資裝修才能居住。排在第二位的選項(xiàng)則是“安置補(bǔ)償”，說(shuō)明農(nóng)戶(hù)對(duì)于日益上漲的房?jī)r(jià)心中無(wú)數(shù)，還是“以物易物”比較踏實(shí)。

現(xiàn)實(shí)中，貨幣補(bǔ)償操作簡(jiǎn)便，效率較高。可是，按照什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行貨幣補(bǔ)償則是關(guān)鍵。在被訪問(wèn)的農(nóng)戶(hù)中，有42.9%的農(nóng)戶(hù)希望能夠“以高于商品性住房的價(jià)格”進(jìn)行補(bǔ)償，這樣可以不至于降低，甚至維持現(xiàn)在生活水平。對(duì)于“安置補(bǔ)償”，因?yàn)榘仓梅康奈恢?、面積、樓層、置換比例等問(wèn)題使得安置補(bǔ)償變得比較復(fù)雜，矛盾較多。在被訪問(wèn)農(nóng)戶(hù)中，希望按照1∶1.5甚至更高的比較進(jìn)行安置置換者達(dá)32.8%，這說(shuō)明農(nóng)戶(hù)想在未來(lái)的土地增值收益中享有更多的紅利。

(四)影響農(nóng)戶(hù)宅基地退出的因素調(diào)查

現(xiàn)行政策因素下，宅基地退出是農(nóng)戶(hù)的自由選擇，農(nóng)戶(hù)會(huì)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法則權(quán)衡取舍自己的行為。準(zhǔn)確了解和掌握影響農(nóng)戶(hù)宅基地退出的因素，并進(jìn)行具有針對(duì)性的施政，是推動(dòng)農(nóng)戶(hù)宅基地退出的關(guān)鍵。

2.企業(yè)政工隊(duì)伍建設(shè)不到位。政工人員隊(duì)伍的建設(shè)是做好員工思想政治工作的關(guān)鍵，但由于企業(yè)的不重視，許多企業(yè)政工隊(duì)伍建設(shè)不完善，政工人員結(jié)構(gòu)不合理，素質(zhì)跟不上時(shí)代的發(fā)展是主要問(wèn)題，許多政工人員在思維方式、教育思想等方面還比較落后，這就制約了思想政治工作效果的實(shí)現(xiàn)。例如當(dāng)前許多企業(yè)的政工人員知識(shí)老化，教育思想和教育方式過(guò)于死板，缺乏心理、社會(huì)等多方面的綜合教育。

農(nóng)戶(hù)宅基地退出是宅基地流轉(zhuǎn)的一種特殊形式。被調(diào)查農(nóng)戶(hù)多數(shù)希望(80.3%)國(guó)家能夠開(kāi)禁宅基地流轉(zhuǎn)政策，對(duì)于國(guó)家最近進(jìn)行的宅基地(房產(chǎn))可以作為擔(dān)保物進(jìn)行信貸的政策持肯定態(tài)度，*2014年中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》指出：在保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。2015年8月24日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2015〕45號(hào))，標(biāo)志著農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。認(rèn)為這可以一定程度上滿(mǎn)足家庭生活和生產(chǎn)對(duì)資金的需求，并且希望自己多余的宅基地能夠有條件退出，為家庭創(chuàng)業(yè)提供資本支持。當(dāng)然也有14.3%的農(nóng)戶(hù)對(duì)國(guó)家放開(kāi)宅基地流轉(zhuǎn)政策持謹(jǐn)慎態(tài)度，擔(dān)心有背景的人通過(guò)宅基地流轉(zhuǎn)而權(quán)力尋租。

在對(duì)愿意退出宅基地的農(nóng)戶(hù)進(jìn)行訪談時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)有些因素會(huì)直接或間接地影響到農(nóng)戶(hù)宅基地退出的意愿和積極性。歸納起來(lái)主要有：農(nóng)戶(hù)宅基地的區(qū)位、戶(hù)主的年齡、戶(hù)主受教育的程度、農(nóng)戶(hù)是否有社會(huì)保險(xiǎn)、家庭收入主要來(lái)源、房屋利用狀況等。調(diào)研表明，遠(yuǎn)郊農(nóng)戶(hù)(56.3%)、青年戶(hù)主(70%)、參保農(nóng)戶(hù)(57%)、非農(nóng)收入農(nóng)戶(hù)(62.7%)、宅基地閑置農(nóng)戶(hù)(73.4%)的宅基地退出積極性比較高，意愿比較強(qiáng)。

通過(guò)以上調(diào)研數(shù)據(jù)分析，可以得出簡(jiǎn)短結(jié)論：第一，農(nóng)戶(hù)宅基地超面積占用與閑置浪費(fèi)情況嚴(yán)重；第二，農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)收入水平是影響農(nóng)戶(hù)宅基地退出的主要因素；第三，安置補(bǔ)償與貨幣補(bǔ)償相結(jié)合是農(nóng)戶(hù)宅基地退出獲得補(bǔ)償?shù)闹饕庠?；第四，遠(yuǎn)郊農(nóng)戶(hù)、青年戶(hù)主、參保農(nóng)戶(hù)、非農(nóng)收入農(nóng)戶(hù)、宅基地閑置農(nóng)戶(hù)等因素與農(nóng)戶(hù)宅基地退出的積極性呈正相關(guān)。

四、農(nóng)戶(hù)宅基地退出的實(shí)現(xiàn)路徑

前面分析，宅基地退出既面臨著諸多障礙，也面臨著重大風(fēng)險(xiǎn)。作者認(rèn)為，土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，政府應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎推進(jìn)。

(一)實(shí)施政府權(quán)力清單制度

城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”模式下，農(nóng)村宅基地退出是地方政府增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給量的重要來(lái)源，更是增加財(cái)政收入的重要支撐。[11]那么，地方政府通過(guò)行政手段強(qiáng)行推行拆村并居也就不足為奇了。政府往往打著“新農(nóng)村建設(shè)”的旗號(hào)大肆進(jìn)行“強(qiáng)拆”“血拆”，其實(shí)政府“土地財(cái)政”的動(dòng)機(jī)才是本質(zhì)。政府、集體和農(nóng)戶(hù)在宅基地處置及利益分配的博弈中，農(nóng)戶(hù)則處于弱勢(shì)一方，其用益物權(quán)經(jīng)常被侵害，給農(nóng)村社會(huì)發(fā)展埋下了諸多隱患。因此必須制定實(shí)施政府宅基地管理的權(quán)力清單制度，厘清政府與市場(chǎng)的職責(zé)，規(guī)范政府公權(quán)力，管好政府這只“看得見(jiàn)的手”，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，充分尊重農(nóng)民宅基地的主體地位，置農(nóng)村宅基地退出和補(bǔ)償于陽(yáng)光之下，保障農(nóng)民土地權(quán)利。

“安居樂(lè)業(yè)”，居住權(quán)是人權(quán)的重要內(nèi)容。目前城鄉(xiāng)居民收入差距已經(jīng)到了歷史最嚴(yán)重的境地，面對(duì)日益高漲的城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)，剛剛解決了溫飽問(wèn)題不久的農(nóng)村居民要想改善居住條件，進(jìn)城(社區(qū))生活簡(jiǎn)直就是奢望。只有在國(guó)家農(nóng)村宅基地制度改革創(chuàng)新的大背景下，采取“精準(zhǔn)”戰(zhàn)略，一地一策，適時(shí)推行農(nóng)村宅基地自愿有償退出制度。絕不能超越現(xiàn)實(shí)條件去鼓勵(lì)(強(qiáng)制)農(nóng)民退出宅基地而“被上樓”，否則，將會(huì)使農(nóng)民因此而返貧，甚至?xí)斐赊r(nóng)民無(wú)家可歸，影響社會(huì)的和諧和穩(wěn)定。

(三)建立科學(xué)補(bǔ)償機(jī)制

作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的農(nóng)戶(hù)，合理科學(xué)的補(bǔ)償是其順暢退出宅基地的關(guān)鍵。只有用市場(chǎng)準(zhǔn)則去引導(dǎo)，用價(jià)格杠桿去撬動(dòng)才能達(dá)到農(nóng)戶(hù)宅基地退出之目的。在進(jìn)行農(nóng)戶(hù)“貨幣補(bǔ)償”時(shí)，其補(bǔ)償價(jià)格要與當(dāng)?shù)厣唐贩糠績(jī)r(jià)掛鉤；在進(jìn)行“安置補(bǔ)償”時(shí)，其安置面積不能小于原農(nóng)戶(hù)住房面積。在有條件的地方，要盡量把“安置補(bǔ)償”和“貨幣補(bǔ)償”結(jié)合起來(lái)配套使用?？傊?，農(nóng)戶(hù)退出宅基地后，不能因此而降低原來(lái)的生活和居住標(biāo)準(zhǔn)。

(四)解除農(nóng)戶(hù)后顧之憂(yōu)

由于現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障制度還遠(yuǎn)未完善，我國(guó)的農(nóng)地物權(quán)制度(土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán))兼具有社會(huì)保障屬性[12]。因此農(nóng)戶(hù)對(duì)于自己退出宅基地后的生存問(wèn)題更是要未雨綢繆，包括生活成本問(wèn)題、土地耕作問(wèn)題、養(yǎng)老問(wèn)題等。因此，必須以勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移增加農(nóng)戶(hù)收入，以土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)三權(quán)分置，以全方位社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)。

(五)增加農(nóng)戶(hù)非農(nóng)收入

農(nóng)業(yè)收入仍是多數(shù)農(nóng)村家庭的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，這也是農(nóng)戶(hù)自愿退出宅基地“進(jìn)城”“上樓”的制約因素。目前來(lái)看，農(nóng)戶(hù)承包地流轉(zhuǎn)進(jìn)城務(wù)工、集體建設(shè)用地入市、農(nóng)戶(hù)宅基地市場(chǎng)化是增加農(nóng)民收入最有效、最直接的捷徑。只有當(dāng)財(cái)產(chǎn)性收入成為農(nóng)戶(hù)收入的主流，那么農(nóng)民富裕、鄉(xiāng)村文明才真正有希望成為現(xiàn)實(shí)，《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中所設(shè)計(jì)的“農(nóng)戶(hù)宅基地退出機(jī)制”的形成才會(huì)成為可能。

[1]馮俏彬.供給側(cè)改革：核心是制度創(chuàng)新與制度供給[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2016-03-18.

[2]鄭淯心.農(nóng)村宅基地退出機(jī)制試點(diǎn)工作悄然推開(kāi)兩年半完成[N].經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2015-1-31.[3]范必.提高土地供應(yīng)能力[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2016-01-28.

[4]徐紹史.落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略加強(qiáng)資源節(jié)約和管理[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2010-12-07.

[5]唐健.“供給側(cè)改革”，土地政策已發(fā)力[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2015-12-04.

[7]劉德炳,姚冬琴.讓農(nóng)民捧上金飯碗[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊,2013,(45).

[8]呂軍書(shū)，賈娟.提高我國(guó)農(nóng)村宅基地使用效率的途徑分析[J].求實(shí),2012,(2).

[9]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：2014年中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.77%[N].http://politics.people.com.cn/n/2015/0120/c70731-26417968.html

[10]楚德江.農(nóng)地承包權(quán)與宅基地使用權(quán)退出機(jī)制創(chuàng)新研究[M].北京：中國(guó)出版集團(tuán)，2015.[11]姜和忠.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地中的農(nóng)民土地權(quán)益保障——以浙江省寧波市為例[J].寧波大學(xué)學(xué)報(bào)(人文科學(xué)版),2010,(5).

[12]呂軍書(shū).論社會(huì)保障性物權(quán)立法的價(jià)值取向及改革走向[J].理論與改革，2015,(5).

〔責(zé)任編輯：左安嵩〕

The Value, Dilemma and Realization Path of Farmers’ Homestead Exit

LV Jun-shu, SHI Meng-yang

(Research Center of Legal Issues of Agriculture, Farmers, and Rural Areas, Henan Normal University, Xinxiang 453000, Henan, China)

The farmers’ homestead exit is the concrete practice of the reform of the land supply side structure. However, there are some barriers to it, such as the limitation of policy and law, lack of impetus mechanism, and insufficient security mechanism. Based on the empirical “100 Villages Survey” in Henan Province, we propose the following path to encourage the exit of farmers’ homestead: the implementation of the list of government power system; the protection of farmers’ right of habitation; the establishment of compensation mechanism; the relief of farmers’ worries; and the increase of famers’ non-agricultural income.

supply side structure reform; farmers’ homestead exit; village survey; value and difficulty; system supply

國(guó)家社科基金年度項(xiàng)目(15BFX108);河南省法學(xué)研究課題2016年度研究課題(HNLS2016A36)

呂軍書(shū)(1963— )，男，河南新鄉(xiāng)人，河南師范大學(xué)法學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師，主要從事“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展與法制建設(shè)研究; 史夢(mèng)陽(yáng)(1990— )，男，河南駐馬店人，河南師范大學(xué)法學(xué)院研究生，主要從事經(jīng)濟(jì)法研究。

C912.82

A

1006-723X(2016)12-0045-05