□吳春鋒

關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的調(diào)查與思考

□吳春鋒

2014年初，江蘇沛縣在全省率先成立縣級農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心、鎮(zhèn)級分理處和村級服務站并有效運轉(zhuǎn)，通過公開競拍土地承包經(jīng)營權(quán)累計流轉(zhuǎn)耕地70余萬畝，培育出1300余個家庭農(nóng)場、2000多個農(nóng)民專業(yè)合作社和一大批種養(yǎng)專業(yè)大戶。本文對當?shù)剞r(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式開展調(diào)研，探索化解新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“融資難、擔保難、成本高”問題的有效途徑。

一、推進模式

（一）政府搭建對接平臺。

為推進土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款有效實施，沛縣在建立健全三級農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺的同時，積極探索賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔保功能，建立風險補償模式，推動土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款落到實處。一是組建“沛縣漢潤農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營有限公司”，托底全縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款地塊，完善全縣土地經(jīng)營權(quán)抵押處置機制。二是由縣財政注入資金1億元成立農(nóng)業(yè)融資擔保公司，為全縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村居民房屋所有權(quán)、林權(quán)等抵押貸款、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營貸款及涉農(nóng)企業(yè)貸款提供擔保服務。三是成立沛縣農(nóng)業(yè)融資擔保公司管委會，對擔保公司進行指導、監(jiān)督，由縣財政出資與人保公司合作推廣“貸款+保險”融資模式，實現(xiàn)政府風險兜底、銀行貸款有底和農(nóng)戶收益保底。

（二）銀政聯(lián)合打造產(chǎn)品。

當?shù)亟鹑跈C構(gòu)與沛縣政府部門聯(lián)合，積極開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作，先后推出了“富農(nóng)貸”、“興農(nóng)貸”、“金農(nóng)貸”、“潤農(nóng)貸”等信貸產(chǎn)品。郵儲銀行沛縣支行與沛縣農(nóng)工辦聯(lián)手推出“富民助農(nóng)貸”項目，單戶最高授信金額可達500萬元。沛縣農(nóng)商銀行與縣農(nóng)工辦聯(lián)合推出土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，與土地經(jīng)營權(quán)頒證部門對接。農(nóng)行沛縣支行針對借款人經(jīng)營項目、借款用途及資金回籠周期分別設(shè)置12個月、20個月借款期限，采取“一鎮(zhèn)一品、一村一品”模式。農(nóng)發(fā)行沛縣支行與沛縣漢潤公司聯(lián)合推出“潤農(nóng)金”信貸產(chǎn)品。

（三）完善風險防控舉措。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不同于其他抵押物，其有效性、穩(wěn)定性受政策、市場以及剩余經(jīng)營年限等因素影響較大。為切實化解土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營中的各類風險，沛縣地方政府及相關(guān)金融機構(gòu)均采取了應對舉措。

沛縣政府在成立土地經(jīng)營權(quán)抵押擔保公司的同時，在農(nóng)村土地確權(quán)過程中實行“三權(quán)分離”，即尊重集體土地所有權(quán)、保留農(nóng)民承包權(quán)，僅將土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物；土地經(jīng)營權(quán)證一律由縣級人民政府頒發(fā)，內(nèi)容包括受讓地塊情況、轉(zhuǎn)出方土地承包經(jīng)營權(quán)登記情況、經(jīng)營方土地地籍圖等，體現(xiàn)了保護經(jīng)營者權(quán)利、抵押職能、擔保職能三大效能；農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)特別是新型經(jīng)營主體土地流轉(zhuǎn)一律經(jīng)縣級農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心實現(xiàn)，使得流轉(zhuǎn)更加規(guī)范，形成嚴格的法律關(guān)系。

郵儲銀行沛縣支行要求地方設(shè)立“富民助農(nóng)貸”共同擔?；?，該基金由縣財政出資1000萬元、參與基金的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體繳納授信發(fā)放金額0.5%～1%的風險準備金、貸款發(fā)放前繳存金額10%～15%的互助保證金共同組成，郵儲銀行按財政出資額1：20比例確定授信額度。沛縣農(nóng)商銀行建立包括借款人財務狀況簡表、抵押物價值估價表等在內(nèi)的貸款檢查模板，多維度風險管控。該行還與縣農(nóng)工辦、縣農(nóng)委專門簽訂“興農(nóng)貸”風險補償基金合作協(xié)議，在該協(xié)議框架下由縣財政出資成立風險補償基金，一旦發(fā)生風險即扣劃基金收益及本金償還貸款。農(nóng)行沛縣支行采取省財政風險補償基金并追加村支記和村主任作為“金農(nóng)貸”借款人的保證擔保人，由村委會出具承諾書聲明由班子其他成員共同承擔連帶清償責任。農(nóng)發(fā)行沛縣支行在“潤農(nóng)金”貸款申請由鎮(zhèn)村負責推薦的基礎(chǔ)上，由縣政府拿出1000萬元財政資金，存儲于漢潤公司農(nóng)發(fā)行專戶，作為“潤農(nóng)金”借款的風險補償金，并采取統(tǒng)貸統(tǒng)還方式，由漢潤公司全權(quán)負責借款資金管理并負責借款本息及時足額償還。

二、取得成效

（一）暢通了金融服務渠道。

縣域涉農(nóng)商業(yè)銀行和政策性銀行共同開辦農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務，實現(xiàn)金融服務與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有效對接，使得廣大專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社在融資上有了新選擇。

（二）降低了農(nóng)民融資成本。

沛縣地方政府與郵儲銀行、農(nóng)商銀行、農(nóng)業(yè)銀行合作開發(fā)的“富民助農(nóng)貸”、“興農(nóng)貸”、“金農(nóng)貸”等專項信貸產(chǎn)品，基本實行利率略微上浮的惠農(nóng)政策。而與農(nóng)發(fā)行合作開發(fā)的“潤農(nóng)金”信貸產(chǎn)品則執(zhí)行基準利率，降低新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資成本。

（三）形成了政銀互補模式。

銀政聯(lián)合推行的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式，是地方政府組織優(yōu)勢和金融機構(gòu)資金優(yōu)勢的一次資源整合、優(yōu)勢互補的積極嘗試，不僅把銀政共同支持土地流轉(zhuǎn)意愿落實到位，而且將國家扶持”三農(nóng)“政策傳導到位，形成農(nóng)村發(fā)展獲得資金投入、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體得到信貸支持、金融機構(gòu)增加貸款通道的多贏格局。

（四）促進了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。

沛縣農(nóng)村原有土地大都零散分布在一家一戶，一定成度上制約了致富奔小康步伐。而農(nóng)民將土地經(jīng)營權(quán)集中流轉(zhuǎn)后，交由家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)?；_發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目，發(fā)揮了原有土地的經(jīng)濟價值，促進農(nóng)民和經(jīng)營者提高收入，加速了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目實施，農(nóng)村發(fā)展?jié)摿Φ玫竭M一步釋放。

三、幾點思考

（一）加快立法，明確農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押范疇。

沛縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務之所以順利推廣，得益于2015年12月通過的《關(guān)于授權(quán)國務院分別暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》。在該草案中，沛縣被批準暫時調(diào)整實施物權(quán)法、擔保法中關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，從頂層打破了法律瓶頸。要使“沛縣模式”推而廣之，必須盡快破除農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押上的法律障礙，將權(quán)益具體化、法制化，如此才能讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務全面鋪開。

（二）完善市場，搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺。

沛縣通過建立縣、鎮(zhèn)、村三級產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺并實行網(wǎng)上運行，推動了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的市場流轉(zhuǎn)，真正喚醒了農(nóng)村的沉睡資產(chǎn)，讓農(nóng)村土地普遍實現(xiàn)升值，這種做法值得借鑒推廣。只有讓農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)有市有價，才能消除金融機構(gòu)處置抵押品的后顧之憂；只有有效盤活農(nóng)村土地資源和資產(chǎn)，才能實現(xiàn)金融機構(gòu)對農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的點對點的“輸血”。

（三）加強服務，暢通便民快捷權(quán)證辦理通道。

沛縣在實施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易過程中，始終堅持以地方政府為主導，嚴格執(zhí)行信息發(fā)布、交易規(guī)則、服務標準、交易鑒證、交易軟件、交易監(jiān)督“六統(tǒng)一”和“一站式”服務，不斷完善信息核實、供需對接、價值評估、法律鑒證等一整套服務功能，并合理降低權(quán)證辦理及價值評估收費標準，真正暢通農(nóng)村土地抵押權(quán)證辦理綠色通道，對其它縣域具有較強的借鑒和推廣意義。

（四）強化管理，建立銀行貸款風險補償機制。

沛縣通過提供財政擔保資金并確保銀行機構(gòu)抵押權(quán)實現(xiàn)，調(diào)動縣內(nèi)涉農(nóng)金融機構(gòu)發(fā)放農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)貸款的主動性和積極性。在推進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款過程中，地方政府部門在加強權(quán)證辦理真實性審核、增加防偽標識并建立查詢數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，必須在貸款平臺建設(shè)和貸款風險基金設(shè)立方面給予大力支持，并適時引入保險機制，確保土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益實現(xiàn)。同時，建議建立“第三方”中介服務專業(yè)機構(gòu)，負責提供融資擔保、資產(chǎn)評估等服務項目并做好日常監(jiān)管工作。

（作者單位：農(nóng)業(yè)銀行徐州沛縣支行）