諸葛祥蜀，胡少巖

（1.黑龍江八一農(nóng)墾大學，大慶 163319；2.大慶市地稅局）

城市轉(zhuǎn)型視閾下深化大慶市財政體制改革探究

諸葛祥蜀1，胡少巖2

（1.黑龍江八一農(nóng)墾大學，大慶 163319；2.大慶市地稅局）

針對成熟期資源型城市迫切需要經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)而其財政支撐力量不足，財政分配體制與城市可持續(xù)發(fā)展客觀需求不相適應的客觀實際，結(jié)合國家有關(guān)政策，以黑龍江省大慶市為例，采用調(diào)研法、判斷分析法和歸納推理法等，剖析了資源型城市大慶的財政經(jīng)濟形勢和財政體制存在的突出問題，確立了財政體制改革的指導思想和目標，探索了大慶資源型城市財政體制改革的任務(wù)和內(nèi)容，并提出進一步深化財政體制改革的相關(guān)建議。

城市轉(zhuǎn)型；財政體制；服務(wù)性財政

《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》（國發(fā)[2013] 45號）（以下簡稱“國家規(guī)劃”）結(jié)合生命周期理論將全國資源型城市依次劃分為成長型、成熟性、衰退型和再生型四類。其中，成熟型城市共141個，黑龍江包括黑河、大慶、雞西、牡丹江和尚志（縣級）五市。成熟型城市已經(jīng)度過了礦產(chǎn)品快速開采的成長期，資源采掘鼎盛時期的光環(huán)逐漸黯淡，逐步邁向采空挖光的衰退期。該時期是構(gòu)筑資源型城市轉(zhuǎn)型、培育城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵期，同時由于接續(xù)替代資源的新型產(chǎn)業(yè)稅源尚未成熟造成收入縮減難于滿足城市轉(zhuǎn)型建設(shè)支出需求，所以也成為財政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的艱難期。所以，處于成熟期資源型城市的大慶財政形勢非常嚴峻，亟需推進其財政體制深化改革。

1 大慶市財政面臨的客觀經(jīng)濟形勢

1.1 經(jīng)濟結(jié)構(gòu)趨于合理

經(jīng)濟決定財政，也是稅收的源泉。受宏觀環(huán)境影響，大慶經(jīng)濟自2015年以來一直處于“恢復性增長”階段，也是給未來經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展集聚潛能時期。原油資源采儲量銳減，意味著支撐大慶財政的“石油經(jīng)濟”逐步萎縮已成必然，加快城市可持續(xù)發(fā)展實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，是擺在全市面前的迫切任務(wù)和重要使命。為此，要不斷加快地方經(jīng)濟和非公經(jīng)濟發(fā)展，推動非油產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步提升，為財政轉(zhuǎn)型提供強勁助力。2016年上半年，全市經(jīng)濟增速小幅增長1.5%，在經(jīng)濟總份額中，中直與地方比重為31.3∶68.7，地方經(jīng)濟同比提高了8.5%，拉動全市經(jīng)濟增長2%；三大產(chǎn)業(yè)比為3.9∶59.5：36.6，一、三產(chǎn)業(yè)同比分別提高0.9%和5.9%，第二產(chǎn)業(yè)比重不升反降6.8%；油與非油經(jīng)濟比22.5∶77.5，非油經(jīng)濟比重同比提高10.5%，拉動全市經(jīng)濟增長1.8%；公有與非公經(jīng)濟比67.8∶32.2，非公經(jīng)濟同比提高5.4%，拉動全市經(jīng)濟增長1%。不難看出，地方非公、非油經(jīng)濟已成為大慶經(jīng)濟體系的主旋律，是未來大慶財政的源泉，也應成為當下各級財政著力扶持發(fā)展的重點目標。

1.2 經(jīng)濟前行壓力較大

大慶經(jīng)濟繼續(xù)“前行”，即指跳出石油資源的轉(zhuǎn)型發(fā)展。剔除石油石化天然氣因素，大慶地方經(jīng)濟很難找到新增長點。從2016年上半年數(shù)據(jù)看出，大慶經(jīng)濟發(fā)展基本實現(xiàn)規(guī)劃預期，形勢喜人。但分析經(jīng)濟發(fā)展深層，其形勢也不容樂觀，面臨的發(fā)展前行壓力很大。

（1）中直經(jīng)濟負向拉動嚴重

以石油石化為主體的中直企業(yè)占據(jù)著大慶經(jīng)濟的半壁江山。原油產(chǎn)量下降的供應鏈效應，沖擊著石化企業(yè)成本及其下游市場，勢必產(chǎn)生全市經(jīng)濟的負向拉動。2016年上半年中直經(jīng)濟同比下降1.2%，下拉全市經(jīng)濟負增長0.5%，主要原因是：①原油減產(chǎn)90.7萬T，下半年減產(chǎn)至少60萬T；②國際油價走勢難預料，上半年平均油價1 670元/T（約合$36.3元/桶），同比下降33.2%，全年將減少經(jīng)濟總量350億元左右、拉動GDP下降0.8%；③煉化公司下半年全面檢修，成品油生產(chǎn)大幅下降；④低油價牽動油田裝備市場用戶需求和采購價格雙重下降，管理局裝備制造板塊產(chǎn)值減少5億多，同比下降35.9%；⑤油田、石化、煉化、管理局四大支柱企業(yè)全年固定資產(chǎn)投資計劃為233億元，比去年實際完成額下降幅度達到22%左右。這種負向效應，今后仍將長期持續(xù)。

（2）地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型困難重重

中直大企業(yè)每年生產(chǎn)計劃都可順利敲定，但地方經(jīng)濟要承擔起“填平補齊”和拉動經(jīng)濟增長的雙重任務(wù)卻步履艱難。雖然大慶市地方經(jīng)濟諸多指標較理想，但因總量偏小，規(guī)模不大，對全市經(jīng)濟的支撐作用有限。而多年來以發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)為名所拓建的“慶南新城”、“慶北新城”等兩個產(chǎn)業(yè)園區(qū)，無疑是違背資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)律而進行的盲目城市擴張，其結(jié)果必然造成城市社會經(jīng)濟資源的巨大浪費，也給地方財政造成不可估量的損失。市委市政府決定撤銷其“管委會”，就是最有力的證明。從上世紀90年代初至今，大慶始終沒有建設(shè)好國家高新區(qū)這個產(chǎn)業(yè)平臺，從城建和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局、到公共服務(wù)設(shè)施和政策制定落實等多方面，多存在形式重于內(nèi)容、口號重于行動的官僚傾向，白白喪失了24年的城市轉(zhuǎn)型發(fā)展機遇，也使財政體制裹步不前。

（3）可持續(xù)發(fā)展進程滯緩

大慶市政府結(jié)合石油開采實際，曾幾度向國家申請列為“資源枯竭型城市”，但國務(wù)院卻“堅定不移”地在國家規(guī)劃綜合分類將之列為“成熟型城市”[1]。2015年，包括“油城”大慶在內(nèi)的很多“被成熟型”的資源枯竭城市，都被相關(guān)媒體編列進“鬼城”名單之中。雖然這種預見性編列未必正確和科學，但也必有其客觀依據(jù)和特定指標運用過程，說明其釋放的信號具有強烈警示效應。對大慶而言，必須冷靜分析差距，加快石油接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)步伐。按照國家規(guī)劃要求，2015年資源型城市地區(qū)生產(chǎn)總值達到19.82萬億元、采礦業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重11.3%，服務(wù)業(yè)增加值35%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入＞20 200元、農(nóng)村居民人均純收入＞9 600元、登記失業(yè)率＜5%。大慶2015年完成地區(qū)生產(chǎn)總值僅為2 983.5億元，僅完成1.51%；城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別為34 407元和13 202元，城市登記失業(yè)率4.1%，均超過國家規(guī)劃指標；經(jīng)濟結(jié)構(gòu)始終無法擺脫失衡狀態(tài)，產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈總體處于中低端水平，三次產(chǎn)業(yè)比重達到6.5∶65.4∶28.1，工業(yè)很明顯“一枝獨大”，以64.7%比重高居產(chǎn)業(yè)鰲頭，規(guī)模以上工業(yè)中油化產(chǎn)業(yè)占80.5%，處于絕對支配地位，而非油工業(yè)比重僅為32.2%，尤其是作為替代產(chǎn)業(yè)核心力量的民營經(jīng)濟只占23.1%，非公經(jīng)濟發(fā)展遠低于全國和全省平均水平。石油面臨枯竭之危帶來一個不易讓人覺察的嚴重問題，就是很多國內(nèi)外投資商、開發(fā)商對大慶市場環(huán)境和投資前景望而卻步。這將是對大慶城市轉(zhuǎn)型和接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的巨大打擊。

1.3 經(jīng)濟形勢對財政體制的影響

如前所述，大慶市可持續(xù)發(fā)展形勢十分嚴峻，新商業(yè)模式、新生業(yè)態(tài)的非公經(jīng)濟發(fā)展不振，這必然對大慶市財政形勢造成巨大沖擊和考驗。

1.3.1 “石油財政”不斷萎縮

經(jīng)濟決定財政。石油經(jīng)濟日趨蕭條，財政賴以生存的根基逐漸動搖。2015年全市地方財政收入完成241.6億元，比上年下降5.19%。其中，市本級地方財政收入完成126.73億元，比上年下降5.29%。高新區(qū)地方財政收入完成32億元，比上年下降13.88%。而2016年上半年，全市完成地方財政收入僅有61.4億元，同比下降11.2%。其中，公共財政預算收入完成58.2億元，同比下降2.9%；政府性基金收入完成3.1億元，同比下降65.7%。市區(qū)（含高新區(qū)）完成地方財政收入22.5億元，同比下降13.3%。其中，公共預算收入23.1億元，下降8.6%。市本級完成地方財政收入30億元，同比下降10.4%。其中，公共預算收入27.8億元，增長0.9%。從2015年預算執(zhí)行情況看，全市財政收入下降幅度明顯。除結(jié)構(gòu)性減稅降費政策范圍擴大，全市落實小微企業(yè)減免稅政策和清理取消了部分行政事業(yè)性收費項目而影響全市財政收入4億元、“土地財政”減少土地出讓金及相關(guān)稅費32.3億元、原油價格產(chǎn)量雙雙下降減少18.5億元外，油田產(chǎn)業(yè)鏈收緊和地方非公、非油經(jīng)濟不振便成為重要影響因素，并且，石油價格萎靡和產(chǎn)量持續(xù)下調(diào)，相關(guān)油田產(chǎn)業(yè)鏈萎縮，將連年持續(xù)加劇。財政稅務(wù)經(jīng)濟靠油田過日子的時代已一去不復返。利用有限的財力扶持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、加工制造和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，搶抓石油經(jīng)濟尚存契機爭取更多財政收入用于城市社區(qū)建設(shè)和礦區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施改造升級以及環(huán)境維護修復，是大慶深化財政體制改革的著力點。

1.3.2 財政分配關(guān)系失衡

由于全國實行“省管縣”財政體制，大慶市財政體系便由市本級財政和5個下轄區(qū)財政兩級構(gòu)成。區(qū)級財政中，薩爾圖、讓胡路、龍鳳等三個區(qū)為財政“上解區(qū)”，大同區(qū)和紅崗區(qū)等為財政“補貼區(qū)”。前三個區(qū)中的薩爾圖區(qū)和讓胡路區(qū)堪稱是“石油重鎮(zhèn)”，原油開采量占大慶全年總產(chǎn)量近80%；而龍鳳區(qū)則集聚著超大型石化加工企業(yè)群，是大慶城市經(jīng)濟的支柱，也成為大慶財稅收入的“聚寶盆”，各區(qū)每年向市財政上交數(shù)十億元資金。而大同區(qū)則是典型的“農(nóng)業(yè)區(qū)”，也是采油七場、八場和石油煉化集團及輸油公司（林源）所在地，屬于礦區(qū)重鎮(zhèn)，該區(qū)是距離市中心80 km外的遠郊區(qū)，寥寥幾家油礦生產(chǎn)企業(yè)分散多個縣區(qū)，集中創(chuàng)稅能力相對較弱，地方經(jīng)濟十分落后。雖然市政府幾乎投入血本在大同區(qū)辟建了“慶南新城”工業(yè)園區(qū)，但招商引資入駐企業(yè)為數(shù)寥寥且多是三開四停，創(chuàng)稅能力微弱；紅崗區(qū)毗鄰大同區(qū)，同樣以農(nóng)業(yè)為主，也是采油四場、五場所在地，其地方經(jīng)濟在全市僅微強于大同區(qū)，加之人口稀少，礦區(qū)分散，財政力量相當薄弱。為此，這兩個區(qū)只能靠市財政補貼維系區(qū)機關(guān)和公共事業(yè)運行。

1.3.3 財政收入逐步萎縮且結(jié)構(gòu)單一

多數(shù)資源型城市財政收入都依托于礦產(chǎn)和房地產(chǎn)經(jīng)濟體系。多年來，石油、石化兩大企業(yè)和房地產(chǎn)行業(yè)繳納的稅收是大慶地方財政收入主體，收入分配均來自五個區(qū)，所轄四縣財政直接已上劃省財政；而五個行政區(qū)僅有三個區(qū)為收入上解區(qū)，兩個區(qū)為財政補貼區(qū)。上解收取區(qū)主要收入源自石油石化天然氣企業(yè)，礦區(qū)稅收隨產(chǎn)量衰退而逐步陷入枯竭。2015年，大慶原油新增探明可采儲量為1.97萬億t，總采儲量為30 000萬t，而年采量4 000萬t，儲采嚴重失衡，開采成本難堪重負，石油資源稅、增值稅和所得稅連年遞減。幸好省政府2015年下達調(diào)減200萬噸計劃（以后每年遞減150萬t），其理論開采期不足10年；而近些年房地產(chǎn)市場持續(xù)不景氣，致使政府土地出讓金收入始終處于“負增長”狀態(tài)。同時，隨著小微企業(yè)稅收減免、流轉(zhuǎn)稅種起征點提高、全面試行“營改增”政策、小型固定資產(chǎn)直接稅前扣除、十大制造業(yè)領(lǐng)域新購建固定資產(chǎn)縮短折舊年限等國家一系列“結(jié)構(gòu)性減稅”政策相繼出臺，又使地方財政雪上加霜。持續(xù)下滑的低收入，倒逼成熟期礦區(qū)城市財稅體制改革勢在必行。

1.3.4 財政支出困難重重

收入決定支出。在收入萎縮形勢下，政府管理費用、公共事業(yè)經(jīng)費、城市公用經(jīng)費等“消耗性支出”屬于財政必須保證的“硬指標”，可謂分文不能缺少。這就必然造成“生產(chǎn)性支出”不足。換言之，政府預算收入減少，只能靠降低經(jīng)濟建設(shè)投入來維持財政運行，城鎮(zhèn)經(jīng)濟只能處于“簡單再生產(chǎn)”狀態(tài)，“一要生產(chǎn)二要生活”的財政理念必然落空?！吧睢辈豢傻雇?，“生產(chǎn)”就只能原地踏步。事實上，大慶市政府多年來一直“負債經(jīng)營”，即將逼近償債期的負債年償債額都將在60億元左右，而政府需逐步接管原由礦區(qū)經(jīng)營的生活環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施改造，還有道路交通、教育、文化、醫(yī)療、社保、退休工資等支出，也都呈不斷增長態(tài)勢。如2016年完成市教育局全面、整體接收（包含債權(quán)債務(wù)）油田教育中心、石化教育中心所屬義務(wù)教育學校共91所，給財政造成的壓力可謂空前沉重。但接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展一刻不能停歇，新材料、新能源、新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)投資不容忽視，這對大慶財政管理無疑是巨大考驗。

此外，大慶市近些年每年“做100件大事”“建設(shè)50個大項目”等政績行為，著實空耗費不少財力。一處斥資1億多元建成的“龍宮”運營不景氣即拆除重建社區(qū)，一座濕地“觀光塔”耗資2億多元，“北國之春夢幻城”更是留下無限隱患，至今市委市政府為群訪撓頭，此類等問題俯拾皆是。而一些財政支持的產(chǎn)業(yè)化項目缺乏科學論證，造成企業(yè)曇花一現(xiàn)，財政資金和國有資產(chǎn)遭受損失；盲目擴張城區(qū)建設(shè)現(xiàn)象普遍，政府投資建設(shè)很多“園區(qū)”，卻因諸多政策不配套和相關(guān)部門執(zhí)行扭曲，讓很多民營企業(yè)望而卻步，基礎(chǔ)建設(shè)、公共服務(wù)和設(shè)施出現(xiàn)“瓶頸”，小微企業(yè)發(fā)展環(huán)境遭遇破壞。

2 大慶市深化財政體制改革策略

2.1 改革指導思想和目標

大慶作為成熟期資源型城市，發(fā)展替代和接續(xù)產(chǎn)業(yè)是財政體制改革的源動力，促進城市轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展是財政體制改革的最終目的。在“十三五”期間乃至未來20年內(nèi)，要鎖定固基礎(chǔ)、穩(wěn)財力、強管理三大目標，堅持促轉(zhuǎn)型、重民生、抓環(huán)保。全力以赴地尋找可以增收的稅源、著力培植財源、持續(xù)改善民生、提升財政管理水平和加大向上爭取力度。

改革目標應明確定位于預算管理制度、稅收制度、市區(qū)之間財政關(guān)系三方面。財政收入、財政支出及分配關(guān)系三方面。在收入上，主張實施“三塊”匯集戰(zhàn)略，即國家?guī)鸵粔K，省里補一塊，自己收一塊；在支出上，立足辦公和事業(yè)運行需要，保證基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，重點突出對接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、民生建設(shè)和環(huán)境保護修復等設(shè)計資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和城市可持續(xù)發(fā)展的三大領(lǐng)域投資。力爭在2020年，基本建立與全國財政體制相銜接的大慶市現(xiàn)代財政制度。

2.2 財政體制改革的重點任務(wù)和內(nèi)容

大慶財稅體制改革的重點任務(wù)，是積極構(gòu)建既有利于大慶轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式和發(fā)展石油接續(xù)產(chǎn)業(yè)體系、又適應大慶資源型城市轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展需要的財政體制新格局。結(jié)合改革目標，確定改革主要內(nèi)容包括以下三方面：

2.2.1 預算管理制度改革

預算是財政管理的重要環(huán)節(jié)。作為成熟期向枯竭期不斷靠近的資源型城市，大慶市應不斷深化財政預算制度改革，健全政府財政預算體系。著力建立更加規(guī)范、公開、透明的預算管理制度，建立健全事權(quán)與支出責任相適應的制度，全力推進政府預決算和部門預決算公開；深化財稅征管制度改革，推進財稅收入提質(zhì)增收；深化財政支出管理改革，增強公共服務(wù)保障能力；深化專項資金監(jiān)管改革，提高財政資金使用績效。深化政府債務(wù)管理改革，化解地方財政運行風險；深化鎮(zhèn)區(qū)財政體制改革，提升五區(qū)四縣財政運行質(zhì)量；探索在讓胡路經(jīng)開區(qū)創(chuàng)設(shè)二級財政或駐在機構(gòu)，全面理順財政分配關(guān)系。

大慶市幾代人挖空地心為國家“輸血”，成為國家振興的重要戰(zhàn)略支撐，被譽為“共和國的驕子”。當大慶把資源掏空挖凈，進入延續(xù)發(fā)展重建時期，中央財政應該也必須給予資金支持。國家早就關(guān)注大慶城市可持續(xù)發(fā)展問題，大慶市政府應主動去爭取資源型城市中央預算內(nèi)投資專項基金，并嚴格按照《中央預算內(nèi)投資補助和貼息項目管理辦法》（國家發(fā)展改革委令2013年第3號）實施管理，用預算工具消除大慶獨立工礦區(qū)失業(yè)隱患、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、基礎(chǔ)設(shè)施老化等突出矛盾和問題，改善地處“城鄉(xiāng)接合部”廠礦和偏遠地帶礦區(qū)的生產(chǎn)生活條件、發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)；同時，按照《國務(wù)院關(guān)于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2007〕38號）、《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》（國發(fā)〔2013〕45號），將專項基金使用、項目建設(shè)管理和運行效果等，全面納入大慶城市轉(zhuǎn)型年度績效考核評價體系，與預算內(nèi)投資資金安排、資源枯竭礦區(qū)財力性轉(zhuǎn)移支付資金安排掛鉤，全面城市提升可持續(xù)發(fā)展能力。同時，加快區(qū)級預算和部門預算改革，促進石油礦區(qū)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)資源型城市特色，并通過強化部門預算功能作用，推進財政監(jiān)督管理，以加大對現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工、現(xiàn)代服務(wù)等產(chǎn)業(yè)扶持力度，集中財力支持接續(xù)替代工業(yè)發(fā)展，認真研究用好中央允許財政補貼形成資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護等政策，增加農(nóng)民收入和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，積極支持衛(wèi)生城創(chuàng)建和生態(tài)文明建設(shè)，建立黎明河流域生態(tài)保護補償機制和政府債務(wù)預警機制。最后，應加強預算的精準扶貧管理。推行扶貧資金鄉(xiāng)級報賬制度，為重點建設(shè)項目和中小微企業(yè)、“三農(nóng)”等事業(yè)發(fā)展提供資金支持和融資擔保，并推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)財政體制改革，樹立經(jīng)營園區(qū)理念，推進園區(qū)經(jīng)營管理體制創(chuàng)新，建立有利于縣域經(jīng)濟發(fā)展的園區(qū)財政體制。

2.2.2 稅收制度改革

在中國，全國稅收立法權(quán)都集于中央，地方具有一定的稅收制度改革權(quán)，但多集中于省級人民政府及其財稅主管機關(guān)，地市級政府實施稅收制度改革空間和權(quán)限較小。大慶作為國家納稅“500強”城市，其每年上繳稅收占國家財政收入1%強，是黑龍江省稅收貢獻最大的城市，不能做稅收政策制度的完全被動執(zhí)行者，而應當結(jié)合資源型城市轉(zhuǎn)型特征和可持續(xù)發(fā)展需要，需主動爭取并在國家和省授權(quán)許可范圍內(nèi)，重點研究架構(gòu)以房地產(chǎn)稅收為主體的地方稅系并向國家爭取開展征收試點工作，同時向國家申請中小企業(yè)和新辦非油產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域企業(yè)，享受西部大開發(fā)地區(qū)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，并爭取增值稅共享比例向本市傾斜，實現(xiàn)多留多返或擴大即征即退范圍；同時，應完善地方稅收征管體制，將部分與區(qū)、礦非油產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的市級稅收征管企業(yè)，下放給各區(qū)，建立稅收委托征管，推動區(qū)域資源整合和產(chǎn)業(yè)集聚，積極協(xié)助相關(guān)部門共同做好經(jīng)濟環(huán)境的維護者、促進者，快速催生新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式，增加服務(wù)業(yè)有效供給，培植地方新稅源。

2.2.3 理順市區(qū)之間財政關(guān)系

首先，應優(yōu)化市區(qū)之間的財政分配機制。適當提高與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)制造業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的增值稅、營業(yè)稅等稅種收入的區(qū)縣分享比例，引導區(qū)縣加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進制造業(yè)，并適當增加與土地、房產(chǎn)直接相關(guān)的房產(chǎn)稅、土地增值稅等稅種收入的區(qū)縣分享比例，引導區(qū)縣集約利用土地資源，減少對房產(chǎn)業(yè)發(fā)展和“土地財政”的依賴；其次，應向國務(wù)院申請建立“城市可持續(xù)發(fā)展儲備基金”制度，規(guī)定油田企業(yè)按原油產(chǎn)值比例分月繳入市級財政專門賬戶[2]。該基金應納入市級預算，同爭取的資源型城市中央預算內(nèi)投資專項基金捆綁，集中用于全市吸納就業(yè)、資源綜合利用、多元化產(chǎn)業(yè)體系培育及獨立工礦區(qū)改造試點等專項項目建設(shè)；再次，對大同和紅崗兩個行政區(qū)，要求其通過產(chǎn)業(yè)資源革新挖潛和市財政轉(zhuǎn)移支付扶持，努力搞好農(nóng)產(chǎn)品加工、第三方物流等現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，擴大稅源蓄力，在規(guī)定年限內(nèi)完成行政事業(yè)經(jīng)費自給自足，減輕市財政補貼壓力；最后，應強化財政政策引導，整合增加市級財政的“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”專項資金總量，并與區(qū)縣財政“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”專項資金聯(lián)動使用，發(fā)揮政策聚焦效應，促進接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并完善超收激勵機制，鼓勵區(qū)縣優(yōu)化財政收入結(jié)構(gòu)，建立穩(wěn)定的財政收入增長機制。并逐步規(guī)范行政事業(yè)性收費管理。繼續(xù)清理行政事業(yè)性收費，落實好涉及行政審批、審核事項的收費項目和涉企收費政策。

2.3 進一步深化大慶市財政體制改革的建議

2.3.1 健全財政分級管理體制和分配機制

首先，下放區(qū)級財權(quán)和硬化區(qū)級預算管理。區(qū)級政府事權(quán)多而復雜，決定其需要更多財權(quán)。為此，應在收入劃分上，給予區(qū)級財政分配傾斜，比如石油和天然氣資源稅收入，應統(tǒng)籌安排一定份額留給各區(qū)財政支配，本著取于斯用于斯的指導思想，要求各區(qū)將資源稅收入專項用于扶持民營經(jīng)濟發(fā)展；在支出安排上，要求各區(qū)財政嚴格執(zhí)行預算，認真遵守新預算法規(guī)定，強化區(qū)及預算編制、執(zhí)行和評價，凡各區(qū)預算執(zhí)行中出現(xiàn)收不抵支的，一律調(diào)整預算支出自求平衡，市財政不予補助[3]。

2.3.2 建立新型經(jīng)濟引導和服務(wù)型財政管理模式

（1）積極打造“服務(wù)型財政”

大慶非油工業(yè)和非公經(jīng)濟落后的主要癥因是經(jīng)濟觀念落后造成的政府官僚思想阻礙，并滋生出“控制性財政”，嚴重缺乏財政服務(wù)經(jīng)濟理念。要堅決避免落入油田依賴陷阱，牢固樹立油田經(jīng)濟快速滑落的財政緊迫感，結(jié)合國家宏觀政策和相關(guān)法律法規(guī)，圍繞新型商業(yè)模式構(gòu)建、新生業(yè)態(tài)繁育、新就業(yè)體系培植等目標，高度關(guān)注石油接續(xù)產(chǎn)業(yè)——天然氣探采和大型石化產(chǎn)業(yè)發(fā)展并協(xié)助其解決管理、融資、納稅籌劃等難題，致力于中小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策落地和制定地方稅費基金的減、免、退、返、補等政策并督促落實，積極引導民營資本和外商對礦區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、節(jié)能、新技術(shù)、新產(chǎn)品、新材料、新工藝、新能源領(lǐng)域投資，加大扶持入駐產(chǎn)業(yè)園區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品精細深加工、多功能物流和電商企業(yè)力度。同時，對從事社區(qū)服務(wù)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的民企和個體稅收依法合理征收，減少稅務(wù)檢查和處罰頻率和力度，刺激民間資金盡快轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)資本，引入更多外來資本投入并且長期穩(wěn)定下來，快速扶持一批民企壯大和個體轉(zhuǎn)企[1]。本著支持“全民創(chuàng)業(yè)”思想，采取微信群和“上門服務(wù)”等便捷方式，鼓勵城鎮(zhèn)社會民眾從“自營經(jīng)濟”做起，逐步到個體經(jīng)營再向公司制經(jīng)營轉(zhuǎn)型升級，通過服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造可持續(xù)財政。同時，積極配合市委市政府“校市深度融合”戰(zhàn)略，牽頭組織開展“財稅金融進校園”活動，財政、稅務(wù)、銀行等相關(guān)部門負責人親自講授宣傳投融資及其稅收政策環(huán)境，鼓勵高校教職員工發(fā)揮知識、科技、資金等優(yōu)勢，踴躍加入經(jīng)濟建設(shè)大軍[3]。

（2）努力培育“增長型財政”

作為資源型城市，大慶市財政一定要克服資源性依賴思想，切莫等到采完“最后一滴油”才覺醒，要慶幸地認知到石油“掏空”之日，將是財政“空庫”之時。面對中央政府只顧現(xiàn)實索取不管地方未來的局面，大慶政府只能先行搞好“自救”，借助“以化補油”戰(zhàn)略中向國家申請的油田企業(yè)所得稅6∶4分成和“可持續(xù)發(fā)展準備金”等，致力于集中資金打造產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，做實全國石化基地戰(zhàn)略，并重點解決經(jīng)濟繁榮和全市300余萬人口特別是油田30余萬職工生存保障體系建設(shè)，搞好社會穩(wěn)定方有助于吸引外來投資；同時，搶抓“一帶一路”戰(zhàn)略機遇，扶持民營經(jīng)濟發(fā)展壯大，創(chuàng)造財政新增長點，優(yōu)化財政結(jié)構(gòu)。經(jīng)過疏通國家財政救助管道和挖掘本市民營經(jīng)濟的“蓄水池”，構(gòu)筑資源型城市的財政增長機制。

2.3.3 加大向中央和省爭取財政支持力度

資源型城市用多半生命力量為中央和省財政“獻血”，如今其“造血”功能瀕臨衰退，單靠地方財政力量支撐城市轉(zhuǎn)型舉步維艱。要抓住政策機遇，用足國家規(guī)劃，選取并論證具有吸納就業(yè)、資源綜合利用、多元化產(chǎn)業(yè)培育和獨立工礦區(qū)改造試點等符合國家規(guī)劃扶持標準的項目，爭取中央預算內(nèi)投資支持對歷史遺留礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境恢復治理。必要情況下，不惜采用“跑部錢進”模式向中央財政申請資源型城市轉(zhuǎn)型的中央預算專項資金和“轉(zhuǎn)移支付”。此外，可會同本省成熟型城市財政機關(guān)，懇請省政府降低稅費分成。

2.3.4 適當實施債務(wù)政策

資源型城市應立足可持續(xù)發(fā)展長遠需求，盡全力向國務(wù)院和省爭取財政傾斜政策和資源型城市轉(zhuǎn)型專項預算支持。當本級收入更多地分配用于經(jīng)濟扶持建設(shè)，公共服務(wù)與設(shè)施建設(shè)、城市公用事業(yè)和基礎(chǔ)建設(shè)等，就會出現(xiàn)巨大資金缺口，藉此便可向中央申請補貼。即使無法獲得足夠的中央財政支持，也不調(diào)整預算結(jié)構(gòu)，而應根據(jù)新預算法規(guī)定，向省政府提出發(fā)行資源型城市轉(zhuǎn)型建設(shè)債券申請，確保有足夠資金用于產(chǎn)業(yè)集聚園區(qū)、新農(nóng)村、民生工程、城市公共服務(wù)和公益事業(yè)等建設(shè)需要。

3 結(jié)論

研究表明，擁有有價值的、稀缺的、難以模仿和替代的競爭資源才能形成保持可持續(xù)發(fā)展動力。城市發(fā)展運行中，財政資源最為關(guān)鍵。資源型城市必須趁成熟期的價值創(chuàng)造力，打造獨特的財政體制，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。推進資源型城市財稅體制改革，須以激發(fā)非公經(jīng)濟稅收收入新增長點為動力，以維護城市社會穩(wěn)定為基礎(chǔ)，以發(fā)展民營經(jīng)濟為主導的石油接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)和推動全民創(chuàng)業(yè)為核心，以推進城市可持續(xù)發(fā)展為終極目標，努力爭取中央財政支持[4]，十八大后，我國收入分配發(fā)生了根本性變革，充分用好新預算法規(guī)定向省政府申請發(fā)行融資債券，實施擴張性財政體制——地方赤字財政政策，為培育新型稅源創(chuàng)造條件[5]。同時，要為逐步取消區(qū)財政的補貼政策，遏制財政依賴思想，創(chuàng)造公平財政體制；全面調(diào)整財政體制結(jié)構(gòu)，梳理各級財政分配體系，構(gòu)建接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)服務(wù)型、全民創(chuàng)業(yè)扶持型和公共事業(yè)助力型的財政增長體制。

［1］張雯.大慶產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型自救：不到資源枯竭都缺乏真正轉(zhuǎn)型動力［EB/OL］.新浪財經(jīng)，（2015-07-21）［2016-05-12］http：//finance.sina.com.cn/china/20150721/012422741469. shtml.2015.7.21.

［2］彭荷芳，陸玉梅.制造企業(yè)新生代員工社會責任行為的驅(qū)動——基于可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略視角［J］.財會月刊，2015 （2）：38-41.

［3］馬麗亞，宋麗艷，孫文文，等.大慶市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展指標體系評價研究［J］.黑龍江八一農(nóng)墾大學學報，2014，26（2）：96-101.

［4］王樹鋒，耿曉媛，盧博文，等.資源型城市深化財稅體制改革策略研究-以大慶市為例［J］.財會學習，2015（1）：58-60.

［5］姚傳娟．十八大后對我國收入分配制度改革的思考［J］．赤峰學院學報：自然科學版，2015，31（7下）：51-52.

Research on the Deepening Financial System Reform of Daqing City from the Perspective of Urban Transformation

Zhuge Xiangshu1，Hu Shaoyan2
（1.Heilongjiang Bayi Agricultural University，Daqing 163319；2.Daqing City Local Taxation Bureau）

According to the maturity resource-based city was in urgent need of economic restructuring and the development of alternative industries and the financial support strength was insufficient，financial allocation system and urban sustainable development objective demand could not adapt the objective reality，combined with the relevant policies of the state，in Daqing City in Heilongjiang Province as an example，using the investigation method，analysis and judgement method and the inductive method，analyzed the outstanding problems existed in resource type city of Daqing’s financial and economic situation and the financial system，established the guiding thought and target of the reform of the financial system，explored the task and content for the reform of the financial system of Daqing City，and put forward the relevant suggestions of further deepening the reform of the financial system.

city transformation；financial system；service finance

F812.2

A

1002-2090（2016）05-0137-06

10.3969/j.issn.1002-2090.2016.05.028

2016-03-16

大慶市哲學社會科學規(guī)劃研究項目：（大慶市深化財政體制改革問題研究：DSGB2016080）。

諸葛祥蜀（1962-），男，副研究員，黑龍江八一農(nóng)墾大學畢業(yè)，現(xiàn)主要從事財政稅務(wù)方面研究工作。